政府“關門”凸顯美國政治極化下的制度困境

張業亮

（作者系清華大學中美關系研究中心高級研究員）

由于美國民主、共和兩黨在是否推遲實施奧巴馬醫改法個人強制條款問題上互不讓步，國會無法在2013年10月1日新財年開始前通過新的預算案，致使聯邦政府非核心部門當天起“關門”。這是時隔17年，美國聯邦政府因兩黨預算爭執陷入“政治癱瘓”而再度“關門”。直到10月16日晚美國債務上限即將到期的最后關頭，在共和黨放棄將開支法案與修改奧巴馬醫改法捆綁的要求之后，兩黨經過艱難談判才達成妥協，結束了長達16天的“關門”危機，并將美國從債務違約的邊緣拉了回來。政府停擺不僅使因在敘利亞化武危機處理不力和“棱鏡門”事件而遭詬病的美國國際形象進一步受損，使美國經濟蒙受損失，而且凸顯了美國兩黨政治極化下的制度困境。

權力分立和制衡制度設計的內在缺陷

權力的分立和制衡是美國政治制度最重要的原則之一和政治運作的基本框架。美國制憲者根據英國政治學家洛克的自然權利學說和法國思想家孟德斯鳩的三權分立思想，以及建國以后各州政府已實行三權分立的實踐，在憲法中精心設計了保證實施三權分立和相互制衡原則的一整套具體措施。制憲者認為，立法、行政、司法作為政府的三大最主要的功能，必須由三個彼此獨立而又平等的部門分別行使，據此，美國憲法規定立法權屬于國會，行政權屬于總統，司法權屬于法院。制憲者同時認為，僅有權力的分立是不夠的，權力分立的目的是用野心反對野心，防止任何權威專權，然而如果三權分立是絕對的，不受到制約，仍然不能防止權力的濫用。只有三權分立的同時又相互制衡，才可以防止政府濫用權力，保障人民的權利。因此，美國憲法又在三權之間設立了一系列復雜的制衡機制。例如，立法權屬于國會，但總統有權否決國會的立法，國會又可以推翻總統的否決；行政權屬于總統，但行政機構的設置和所需經費須由國會以法律批準，總統任命的高級官員、同外國締結的條約須參議院批準，國會還有權監督行政，檢查法律執行情況、經費開支和官員行為等；司法權屬于法院，但法官由總統提名經參議院同意后由總統任命，最高法院法官人數和低級聯邦法院的設立均由國會決定；最高法院擁有司法審查權，可以通過對國會立法和總統行為是否違憲而對其權力進行制約；國會有權彈劾總統、行政官員和聯邦法官；國會設置兩院而不是一院，也是為了兩院相互制約，特別是由參議院制約眾議院。

美國憲法的這一制度設計有助于保證美國政體的穩定性和連續性，但也存在決策效率低下和聯邦政府行動能力遲緩的內在缺陷，即當美國面臨重大的急需解決的內政外交問題，特別是國內經濟和社會問題，需要三權中的一方采取果斷行動時，另外兩權可以拖延或阻撓，導致公共政策制定僵局和聯邦政府行動的遲緩。這說明分權制衡機制存在民主和效率的內在困境。就立法而言，兩院制的設置使得一項法律只有經過兩院分別審議通過，并經總統批準，才能生效。在一黨同時控制參眾兩院時，一項法案較易獲得兩院的通過；在參眾兩院分別為兩黨控制時，立法效率相對較低。

對于分權制衡機制產生的效率和自由這一內在矛盾，制憲者實際上也意識到，但他們認為，相對于效率而言，自由更為重要，分權制衡不是為了創立最有效率的政府形式，而是為了控制政府濫用權力。正如曾經的美國最高法院首席大法官路易斯·布蘭代斯（Louis Brandeis）所說：“1787年制憲會議采用分權主義不是要提高效率，而是為了防止專權。”從當時的情形來看，在制定憲法的時候，雖然存在聯邦黨人和反聯邦黨人的派別之爭，但還沒有出現政黨，美國政治制度的另一重要組成部分——兩黨制還沒有形成，制憲者沒有考慮到政黨的出現對政治體制運行的影響也可能是如此設置的一個原因。

美國憲政體制雖然存在上述內在缺陷，但從建國以來到20世紀70年代中期的大部分時間內，這一體制總體上運行良好。這主要是因為民主、共和兩大政黨“對于政策方向的設想是相同的，而且在意識形態上存在很多趨同方面”（弗蘭西斯·福山語）。

兩黨政治極化使分權制衡機制的內在缺陷凸顯

20世紀70年代以來，美國兩黨政治極化的趨向使分權制衡機制的內在缺陷充分顯現。

兩黨政治極化是近十多年來美國政治變化的一個最顯著的趨勢和最具概括性的特點，也是當前美國政治運作和公共政策制定的基本環境。兩黨政治極化有多種表現，其中主要的是國會兩黨政治極化，即在國會的立法中一黨的多數反對另一黨的多數。造成當今美國國會兩黨政治“極化”的原因很復雜，既有歷史、社會、經濟和人口變化的因素，也有選舉政治、政黨意識形態、道德價值觀等方面的原因，并且這些因素相互交織、相互作用。其中，兩黨內部意識形態同質化增強，同時兩黨之間政黨意識形態的分歧和對立加大是一個重要的原因。

所謂政黨意識形態，指的是美國兩大黨的主流意識形態或所信奉的政治哲學。在美國，自由主義和保守主義是兩種對立的意識形態和政治哲學：自由主義主張加強政府對經濟的宏觀調控，增稅和擴大聯邦政府開支，支持對窮人和弱勢群體的福利計劃，反對政府干預社會領域的道德和私人生活，在聯邦和州的關系上主張擴大聯邦權；保守主義則相反，反對政府干預經濟，主張減稅，反對擴大政府開支，但主張政府在規范道德方面發揮積極的作用，在聯邦與州的關系上維護州權。雖然自“新政”以來至20世紀60年代末，民主黨傾向于自由主義，共和黨傾向于保守主義，但這兩種意識形態與兩大黨并沒有完全對應的關系，兩黨內都存在保守派、中間派和自由派等不同的政治派別。換言之，兩黨之間的意識形態差別或分歧并不明顯。在這一時期，民主黨是一個由南部保守派和北部自由派組成的意識形態多樣化的聯盟；共和黨則主要由北部自由派、北部中間派和南部保守派三大選民團體組成。受共同的政黨意識形態或選區利益驅使，兩黨國會議員常常結成跨黨聯盟以通過或否決某項議案。例如，在民主黨同時控制白宮和參眾兩院的第103屆國會，共和黨與民主黨內的保守派聯合，挫敗了克林頓總統提出的醫改法案。20世紀60年代以后，隨著兩黨選民結構和選舉基地的變化、國會選區的重新劃分和國會選舉中“安全議席”的形成，兩黨國會議員中保守的民主黨人和自由派的共和黨人不斷減少，兩黨意識形態重疊的現象幾乎消失。據美專家統計，1965～1966年，眾議院共和黨自由派和民主黨保守派的數量為91名，到1995～1996年，這兩類議員人數下降到11名。1960年代初，參議院民主黨保守派和共和黨自由派人數高達22名，到1995～1996年則下降為零。

兩黨內意識形態同質性增強，兩黨之間意識形態分歧和對立增大，表明同一黨議員的立法傾向越來越相似，不同黨議員之間的立法傾向的差別則越來越大，在關鍵議題上以黨派劃線投票將更加突出，使跨黨立法妥協變得更加困難，國會難以通過新的重要立法，從而導致更多的立法僵局。特別是在兩黨分別控制白宮和國會的“府會分治”或兩黨分別控制國會兩院而產生的“分裂國會”時，發生政策制定僵持的幾率更大。統計顯示，在20世紀60年代至20世紀70年代初，美國會主要法案成為法律的比率高達80%；但從20世紀70年代到2000年初，這一比率下降為67%。可見，兩黨政治極化是導致政策制定僵局的主要原因，而政策制定的僵持發生在預算和開支問題上，則可能演變為政府“關門”。

“關門”是“極化”導致兩黨在開支領域政策僵持的后果

按照憲法三權分立的規定，國會掌握“錢袋的權力”，聯邦政府機構只有國會撥款才有錢辦公。每個新財年開始之前，總統都要向國會提出下一年度預算案，交國會參眾兩院審議，如果國會未能通過預算案，聯邦政府就得“關門”。在兩黨的政策分歧中，預算開支和稅收是一個主要的領域。因此，在美國歷史上，曾多次發生因國會未能在新財年之前通過預算案而引發的聯邦政府“關門”危機。在上世紀70年代之前，發生過6次國會未能通過預算案的情況；自1976以來，先后有17次因國會未能通過預算案，政府無錢可用而釀成“關門”危機，但其中只有幾次導致政府實際“關門”。在1982年9月《反超支法》（Anti-Deficiency Act）重新修訂后，國會未能達成預算案才意味著政府實際“關門”。在20世紀80年代，多數的“關門”是短暫的。克林頓政府時期，由于克林頓政府提出的預算案遭到共和黨控制的國會強烈抵制，致使聯邦政府“關門”21天，是迄今為止聯邦政府“關門”時間最長的一次。

近十多年來，隨著美國財政赤字和聯邦債務的攀升，預算開支法案成為國會兩黨立法斗爭的一個主要政策領域。奧巴馬執政以來，美國兩黨政治極化的趨向進一步加劇，兩黨圍繞開支和債務限額問題的斗爭日趨激烈，以至于國會無法通過預算法案，只能靠通過臨時開支法案來維持政府運轉。自2009年以來，國會連續4年只能以臨時開支法案來維持聯邦政府運轉。最近一次臨時開支法案于2013年3月28日通過，于9月30日到期，由于國會參眾兩院由民主黨和共和黨分別把持，盡管經過幾輪談判，兩黨仍未能在9月30日前達成妥協，從而導致聯邦政府再次“關門”。

奧巴馬醫改法是兩黨在開支領域政策僵持的原因

本次聯邦政府“關門”危機中，共和黨堅持把奧巴馬醫改法與新財年預算掛鉤是造成兩黨在開支法案上立法僵局的直接原因。

醫改法（the Patient Protection and Affordable Care Act）是奧巴馬第一任期最重要的政績之一。美國是西方發達國家中唯一沒有實現全民醫保的國家，目前沒有享受醫療保險的人數高達5000萬人。奧巴馬政府進行醫療保健改革的目的是使這部分人中的多數能夠擁有醫保，實現醫療保險的全覆蓋。在奧巴馬執政的頭兩年，雖然遭到共和黨人的強烈反對，由于民主黨同時掌握白宮和國會，醫改法得以于2010年3月23日通過，當日經奧巴馬簽署成為法律。

奧巴馬醫改法的主要內容：一是擴大醫療補助的范圍。該法要求所有參加的州從2014年1月起按照新的聯邦標準擴大醫療補助的范圍，即擴大到年收入在聯邦貧困線以上133%的所有成人，以擴大醫療保險的覆蓋面。這一要求預計目標是全國增加1600～2000萬享受醫療補助的人，聯邦政府在頭三年將承擔新加入者100%的費用，然后在2020年后逐漸減少到承擔90%的醫療補助費用。二是規定沒有醫療保險的個人必須購買醫療保險，否則處以罰款。醫改法的個人強制條款規定，沒有醫保的公民和合法居民從2014年起須購買聯邦批準的醫療保險，否則將被處以年收入2.5%的罰款。根據美國智庫愷撒家庭基金會的相關研究報告，2014年罰款金額為每個成人95美元，每個兒童47.5美元；到2016年，罰款金額增加到每個成人695美元，兒童347.5美元。企業也是一樣，醫改法規定，雇傭50個員工以上的企業如果不為員工購買醫療保險將受到為每名員工支付2000～3000美元的處罰。三是建立醫保交易所（health insurance exchange）。醫改法還規定，各州可建立醫保交易所，作為居民和小企業購買醫保的市場。不擬建立醫保交易所的州須在2014年2月15日之前建立州伙伴關系交易所并提交計劃。沒有建立醫保交易所的州，聯邦將不再提供相關資金。

奧巴馬醫改法自法案提出之日起就遭到共和黨保守派和茶黨人士的強烈反對。他們從小政府的政治理念和維護州權的立場出發，認為強制個人購買醫療保險超出了國會擁有的管理州際商務的權力和稅收權，也違反了個人自由選擇醫療保險的權力；醫改法擴大醫療補助范圍增加了聯邦政府和州政府的財政負擔，將進一步擴大聯邦赤字和州的財政支出；對未擴大醫療補助的州處以撤銷聯邦資金的懲罰是強制性的，違反了州的自治；私人醫療保險市場傳統上屬于州權的范圍，醫改法的強行規定，違反了憲法規定的聯邦與州分權的原則。因此，國會共和黨人和茶黨人士把廢除奧巴馬醫改法作為主要目標，先寄希望于奧巴馬在2012年大選中敗選，從而可以廢除該法律。在奧巴馬成功當選連任后，他們又利用在2010年中期選舉中取得的對眾議院的控制權，把廢除個人強制條款、不為醫改法實施提供資金以阻撓醫改法實施作為主要目標。繼而在2014年預算的立法中，把奧巴馬醫改法與新財年預算和提高聯邦政府債務限額談判掛鉤作為一個重要的立法策略。此外，共和黨人擔任州長和控制州議會的27個州還向聯邦最高法院起訴，要求推翻奧巴馬醫改法中的個人強制購買醫療保險和強制州擴大醫療補助范圍的條款。國會民主黨議員則從擴大聯邦福利和醫療保健開支的傳統主張出發，堅決反對取消奧巴馬醫改法實施資金作為批準臨時開支法案和提高債務限額的前提，民主黨控制的州也支持擴大醫療補助。奧巴馬醫改法由此成為兩黨預算和開支之爭的一個籌碼，從而導致聯邦政府“關門”。

政府“關門”的影響

此次聯邦政府“關門”危機給美國帶來諸多負面的影響。首先，在外交上，政府“關門”使美國因“棱鏡門”事件遭到國際社會和歐洲盟國指責的國家形象進一步受損。奧巴馬因與國會共和黨人就政府“關門”和避免美國債務違約展開談判而不得不缺席于10月7～8日在印尼巴厘島召開的APEC峰會，從而“喪失”推進“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）的“良機”（奧巴馬語）。經濟上，政府“關門”使美國經濟損失了240億美元；因為數十萬公務員停職在家，各種政府合同被迫推遲；美國國內生產總值將下降；兩黨提高債務上限談判僵持不下而差一點釀成的債務違約則損害了美國的財政信譽。政治上，美國公眾對本屆國會的支持率下降到罕見低點，兩大黨在這場預算之爭中都沒有贏家，尤其是共和黨受“關門”事件持續發酵的影響，在11月舉行的部分州市長選舉中，極端保守派相繼敗北。具有更深刻政治意義的是，“關門”危機凸顯了美國引以為自豪的美國式民主的弊端。

這次“關門”危機雖已結束，但可以預見的是，在兩黨政治極化的立法環境下，植根于美國分權制衡機制的內在困境所導致的政府“關門”鬧劇仍將會不斷上演。