中國中央政府“集思廣益型”決策模式——國家“十二五”規劃的出臺

王紹光，鄢一龍，胡鞍鋼

(1.香港中文大學政治與公共行政系，香港;2.清華大學公共管理學院，北京 100084)

一、“集思廣益”型決策模式

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰，任何政府都需要通過制定政策來確定應對哪些挑戰以及如何應對這些挑戰。理論和實證研究均表明，各國政府的政策制定并不存在一個放諸四海而皆準的模式，而一國政府的政策制定也不存在一個僵化不變的模式。相反，由于制度環境的不同，政策制定在不同國家、不同時期呈現不同模式，繼而產生不同的政策結果。這意味著，通過觀察和分析一個國家政策制定的模式，有助于揭示這個國家政治制度的特點與本質。

改革開放以來，中國政策制定的制度環境發生了深刻的變化。那種將中國政府決策過程視為“一言堂”的認識，已經難以令人信服了。2011年，曾經主張“歷史終結論”的美國學者弗蘭西斯·福山(Francis Fukuyama)載文稱贊到:中國之所以成功地應對金融危機，是基于她的政治體制能力，能夠迅速作出重大的、復雜的決策，并有效地實施決策，至少在經濟政策領域是如此［1］。

對于中國政策過程的理論認識大大滯后于中國決策制度建設實踐。20世紀80年代以來，西方學者開始關注官僚制度等正式機構對于中國決策過程的影響，形成了討價還價模型、各自為政模型、競爭性說服模型［2］。其中，最為典型，也最具持久影響的理論，是上世紀80年代末，美國學者李侃如(Lieberthal)和奧森伯格(Oksenberg)提出的“碎片化威權主義”(Fragmented Authoritarianism，FA)模型［3］，他們通過對于中國能源政策制定過程的詳細分析，發現中國的決策過程很少有社會力量的參與，表現出威權主義的特征;同時，在最高層決策之下，各部分又各自為政，不相統屬，表現出碎片化的特征。

然而，作為一個靜態模型，FA模型并沒能預見20世紀90年代以來，中國決策機制廣泛而深刻的變遷。首先，FA模型提出時中國的決策還總體上局限于政府內部，而在這之后，中國的決策環境日益開放，社會力量廣泛地參與到決策過程，政府下屬的政策研究機構的設立并提供決策咨詢，科技精英、思想庫的政策專家［4－5］影響力日益增加。公眾、媒體、非政府組織影響著議程設置［6］和決策結果［7］。

其次，FA模型提出時中國正經歷了大規模的分權，而在1998年之后，在關鍵政策領域的垂直管理已經逐步取代分塊管理，所謂政策制定過程的碎片化已經不適用于中國的政策現實，這已為若干實證研究所證實。對中國氣候變化的實證研究表明中國的氣候變化政策是高度協調一致的［8］，陳玲對于集成電路產業政策的案例研究揭示了決策過程的共識形成機制［9］。

雖然，許多實證研究并不支持FA模型，但是由于沒有替代性模型的出現，時至今日，FA模型依然被廣泛的應用于中國政策過程的研究，這不能不說是本土學者學術自覺、學術自信缺失的緣故，現在，是時候拋棄這一陳腐的概念，回到中國的具體政策實踐，進行新的理論概括的時候了。

近年來，一些學者已經作了一些有益的嘗試，例如:“意見綜合過程”［10］，“上下來去”模型［11］，官 僚 體 系 與 協 商 網 絡［9］，“分 級 制 試 驗 ”(experimentation under hierarchy)［12］。但是，從政策全過程概括中國決策過程的基本特征，仍然是一個尚未解決的難題。

五年規劃編制過程為我們研究中國政策過程提供了一個很好的視角。首先，五年規劃是中國最重大的公共政策議題，從國家最高領導人到一般公眾都廣泛卷入這一政策過程，這比其他政策更能展示不同政策舞臺和不同政策行動者的全景。其次，五年規劃是富有中國特色的制度安排，經歷了長期的制度建設，有助于揭示中國決策過程的獨特特征。最后，不同于任何政策子系統的決策，五年規劃是“無所不包”總體政策。對政策過程進行理論概括的一個困難是一個政策子系統得出的結論，很難推廣到另一個政策子系統。五年規劃不屬于任何政策子系統，它能夠更好地反映中國政治系統整體的運行動力，揭示中國政策過程的一般特征。

本文將資料分析和深度訪談作為主要的研究方法，除了利用公開資料之外，還包括大量決策過程形成的階段性政策文本、會議記錄、簡報、匯報材料等內部資料。同時作者還對多名參與五年規劃編制的國家發展改革委員會人員、參與《建議》起草的人員、參與部門“十二五”規劃編制的人員、參與“十二五”規劃討論的專家、地方人大關鍵人物等規劃編制的起草人員、參與人員進行了深度訪談。

正如2011年4月，溫家寶總理在同國務院參事和中央文史研究館館員座談時，談到政府決策要集思廣益，并引用錢氏家訓“大智興邦，不過集眾思”。理解中國的政策過程，重要的是要從政策學習的角度，而不是權力的角度，也就是說，更為核心的問題是“通過何種機制來集中決策參與者的智慧，以制定出好的政策”，而不是“通過何種機制，參與者實現自身影響或達成妥協”。

隨著決策機制的制度化，中國決策成功的原因不再取決于決策者個人或少數人，而取決于一套行之有效的制度和機制安排，它能夠有效地將眾人的智慧集中起來。正如規劃的起草者所言，只要把每個程序都踏踏實實走好，就用不著擔心規劃編制質量不高，因為會有無數的政策參與者替你把關。這也是中國獨特的政策民主模式，通過決策過程充分體現全黨意見、全民意見，集中全黨智慧、全民智慧。并通過廣泛的吸收各方意見，達成廣泛的政治共識①訪談記錄，訪問國家發改委規劃編制人員，訪問人:鄢一龍，編號:C－ZXL－20110511;訪談記錄，訪問國家發改委規劃編制人員，訪問人:鄢一龍，編號:C－ZYS－20110505。。

我們依據中國決策過程，嘗試將其概括為“集思廣益”型決策。“集思廣益型”決策是指通過一定的程序和機制安排以集中代表著不同方面觀點參與者的智慧，不斷優化政策文本的決策過程。“集思廣益型”過程實際上就是分散的信息不斷被集成的過程，這也是將群眾的“分散的無系統的”意見化為“集中的系統的意見”的過程［13］，這里的群眾是指參與規劃編制的廣泛的群體。

“集思廣益型”決策可以分為五個環節:

(1)屈群策(發散思維):是指在編制各階段的前期，通過一些機制，動員與鼓勵方方面面為決策提供意見與建議。包括:開展調查研究;征集地方思路、部門思路;委托課題研究;征集各方意見;開展研討;鼓勵建言獻策等。特別是十分重視基層和實地調研，以認識實際情況，除了起草小組、全國人大、全國政協以外，最高決策者(包括中共中央政治局九位常委)均分赴全國各地親身調研。通過屈群策可以收集分散的信息與觀點，對于決策者來說是一種“頭腦風暴”，以形成更為全面、深入的認識，獲得思路啟發。

(2)集眾思(集中智慧):起草人員對征集來的信息進行分析、比較、鑒別，“去粗存精、去偽存真”，集中智慧、集成創新，起草階段性政策文本。包括:對各方意見進行匯編和梳理，集體學習、集體討論，理清思路、分頭起草、再匯總統稿;邊討論、邊起草、邊修改。通過這一環節將各方面的智慧集中起來，并轉化為政策文本。

(3)廣納言(征求意見):階段性政策草案形成后，要發給相關方面，征求他們的意見，起草者則需根據意見反饋來修改草案。征求意見的范圍很廣泛，包括全國人大、全國政協、各民主黨派、工商界、企業界、各部門、地方、專家學者等。規劃編制者總是力圖使各方面的意見都能得到反映，以克服思維上的片面性、主觀性，并達成廣泛的政治共識。

(4)合議決(集體商定):是指在不同的決策層面，領導人或領導機構經過集體商議確定本層面的政策草案，直至最高決策層面確認最終政策文件，使之獲得法律效力。

(5)告四方(傳達貫徹):是指將已經形成政策文件，向各方面進行傳達，并進行宣傳和動員，其目的要么是為了下一層面的決策作出指導，要么是為最終政策的執行打下共識基礎。

圖1 “集思廣益型”決策模式

“集思廣益”型決策相當于“自下而上”驅動與“自上而下”驅動政策模型的結合①對 于“自下而上”驅動與“自上而下”驅動政策模型的解釋，參見:托馬斯·戴伊.理解公共政策(第十一版)［M］.中文版.北京:北京大學出版社，2008:33.。從“屈群策”到“集眾思”，從“廣納言”到“合議決”，是“自下而上”驅動;而從“集眾思”到“廣納言”，從“合議決”到“告四方”，是“自上而下”驅動。“集思廣益”型決策體系了中國民主集中制的政治原則，從決策過程看，是反復的“民主、集中，再民主、再集中”的過程;從制度形式看，是一個“參與、集成，再參與、再集成”的過程;從各方表達意見看，是一個“屈群策、集眾思，再屈群策、再集眾思”的過程;從形成《綱要》文本看，是一個“討論、修改，再討論、再修改”的過程。

“十二五”規劃編制歷時兩年多，經歷了三輪的“集思廣益”過程，分別為《基本思路》編制階段，主要研究《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃基本思路》(以下簡稱《基本思路》);黨中央《建議》編制階段，主要編制《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》);正式編制階段，編制完成《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)。每一輪的“集思廣益”都經歷了上述的五個環節(見表1)。本文的第二、第三、第四部分是對這一過程的詳細描述。

表1 “十二五”規劃“集思廣益”決策機制

二、基本思路研究

五年規劃編制的第一步就是判斷未來五年國內外基本趨勢，識別面臨的重大問題，理清基本發展思路，以提綱挈領，為后續的編制提供指引框架。

2008年末到2010年初的一年多時間里，圍繞著制定規劃基本思路，開展了大量的前期工作。

(一)屈群策:政策研究與政策討論

在正式起草規劃之前，決策者開展前期工作，也相當于打開了決策窗口，各方公共政策專家積極參與，開展研討，政策討論空前活躍，既是中國特色的政策辯論，也是中國特色的政策鮮湯，而決策者則敞開心扉，不設前提②我們訪談中發現，政策起草部門在委托外部研究時，有意識的避免干預專家的獨立思考，以更多地聽到不同的思路、觀點、建議，最大程度地啟發規劃編制。，進行“頭腦風暴”。

主要包括以下三方面的工作:

1.前期調研工作

首先是早在2008年下半年就開展國家“十一五”規劃的中期評估，包括組織，各部門、各地方開展政府內部的自評估，并委托研究機構開展第三方評估①委托的機構為世界銀行駐華代表處、國務院發展研究中心、清華大學國情研究中心。，在此基礎上，起草《“十一五”規劃實施情況中期評估報告》，并于2008年12月24日由國家發展和改革委員會主任張平代表國務院向十一屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議報告。

其次，在“十二五”規劃編制前期，國家發展改革委領導和起草成員開展“十二五”前期重大課題調研，包括開展內部研究②根 據國家發展改革委人員介紹，對于規劃涉及的所有重大問題，都開展內部研究。訪談記錄，訪問國家發展改革委規劃編制人員，訪問人:鄢一龍，編號:C－Y－20110801。，分赴全國各地調研③例 如，2009年2月23日至2月25日，以國家發展改革委發展規劃司副司長田錦塵為組長的國家發展改革委“十二五”規劃調研組到安徽省開展調研，省發改委副主任余群全程陪同調研。。

此外，在編制國家規劃的同時，各部門和地方也同步開展各自的基本思路研究，并于2009年11月初上報中央與國家發展改革委④國 家發展改革委下發《關于做好“十二五”規劃前期工作的通知》(發改電〔2009〕257號)，要求各地區、各部門在11月初，將希望納入國家“十二五”規劃基本思路的重點內容報國家發展改革委，并附簡要說明。，這為國家五年規劃基本思路提供了重要支撐，使得規劃的起草一開始就奠定在通盤考慮和全局視野之上。

2.開展大規模的公共政策研究

2008年底至2009年初，國家發展改革委通過內部各司局征集意見⑤訪談記錄，訪問國家發展改革委規劃編制人員，訪問人:鄢一龍，編號:C－Y －20110801。，提出了包含8個領域的39個題目，對于同一重大題目，國家發展和改革委員會采取委托多家研究的方式，以便廣納善言，集思廣益。

“十二五”規劃前期重大問題委托形式有兩種，一部分是直接委托研究，共有7家單位。更多的是面向全社會進行公開招標，所有研究機構都可以按照選題指南報名競標，經專家評審后公開招標的有60個機構的選題入選。

共有國內67個機構，政治、經濟、文化、社會等方面一萬多名專家參與研究，充分聽取社會各界意見和建議。入選的機構主要包括政府下屬的研究機構、學術機構，也有2家獨立協會性質待定研究機構，以及1家跨國企業［14］(見圖2)。最后形成了500萬字的研究報告［15］。

圖2 參與國家“十二五”規劃前期戰略研究機構類型

對于重要的選題，委托多家機構同時開展競爭性研究，其中最重要的選題為《“十二五”規劃總體思路及目標研究》。同時，委托國家信息中心、國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院、清華大學國情研究中心三家機構進行獨立研究，于2009年9－10月間提交報告，因此，形成了三種不同的關于“十二五”規劃的智庫思路①當時形成了關于“十二五”發展的三個思路:第一是由國家發展改革委宏觀經濟研究院提出的以“經濟結構戰略性調整”為“十二五”規劃主線;第二是清華大學國情研究中心提出的以在經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設、生態建設五個方面深入推進科學發展觀為“十二五”規劃基本思路;第三是國家信息中心提出的以民生優先的“民富國強”為“十二五”規劃主線。根據2009年6月19日國家發展改革委徐憲平副主任聽取胡鞍鋼教授關于“十二五”規劃主要思路與目標的座談會記錄整理。。上述研究成果是直接為起草“十二五”規劃服務的。

3.廣泛聽取公共政策專家意見

由溫家寶總理親自主持，召開國務院參事會議，聽取國務院參事、中共中央文史研究館館員和國務院參事室特約研究員的意見。國家發展改革委領導也召開各種研討會，包括召開“十二五”規劃專家委員會議，聽取專家意見②2009年4月9日，國家發展改革委在北京召開國家“十二五”規劃專家會議，聽取國家發展規劃專家對于“十二五”規劃思路的意見。引自胡鞍鋼:《胡鞍鋼活動紀要》，2009年。;參加各種論壇，聽取國內外專家、學者的意見③例 如2010年1月，中國宏觀經濟學會召開年會，與會專家討論“十二五”思路，主持“十二五”基本思路起草的徐憲平副主任和規劃司李守信司長到會聽取意見。2010年1月19日，國家發展和改革委員會與亞洲開發銀行，在北京聯合舉辦中國“十二五”規劃的方向和政策國際研討會，參會的國內外代表200人。。

(二)集眾思:提煉思路

規劃編制工作正式啟動之后，在國家發展改革委內部成立了規劃編制領導小組，主要由國家發展改革委領導和各司局長組成。同時成立規劃起草小組，主要成員是發展規劃司人員，同時吸收其他司局人員，也包括下屬的信息中心、宏觀院等事業單位的人員④訪談記錄，訪問國家發展改革委規劃編制人員，訪問人:鄢一龍，編號:C－Y－20110427;訪談記錄，訪問前國家發展改革委工作人員，訪問人:鄢一龍，編號:C－ZXL－20110511。。

在前期頭腦風暴的基礎上，國家發展改革委起草組收集各方面信息，匯總前期重大課題研究成果，聽取課題組匯報，起草“十二五”規劃基本思路(送審稿)。

國家發展改革委提出:中國未來五年需要轉變發展理念，創新發展模式，把經濟增長模式轉換到內需主導、消費驅動的軌道，把經濟增長動力轉換到科技引領、創新驅動的軌道，把社會建設方向轉換到擴大公共服務、完善社會管理的軌道［16］。

(三)廣納言:檢驗與修正思路

在形成基本思路的初稿之后，國家發展和改革委員會在一定范圍內征求各方面的意見，并根據反饋的意見，進一步修改完善基本思路稿。

一是召開座談會，征求地方意見，分別召開東、中、西、東北四個地區的片會，以及召開全國改革發展會議，及時向地方通報中央精神，并征求各地方的意見。二是召開專家委員會征求發展規劃專家的意見。

表2 國家“十二五”規劃基本思路研討情況

(四)合議決與告四方:定調與傳達

經過反復修改，國家發展改革委向國務院提交了《綱要》的基本思路［15］。

中央政治局常委詳細討論基本思路，達成政治共識，向各方通報，統一認識，進行政治動員。這反映在2010年2月初胡錦濤、溫家寶、習近平、李克強四位中央政治局常委在中央黨校省部級主要領導干部落實科學發展觀加快經濟發展方式轉變專題研討班上的講話，為“十二五”規劃的基本思路定調，其主線就是轉變經濟發展方式，關鍵詞就是轉型。

基本思路的形成是一次從民主到集中的過程，主要是社會范圍內的民主到集中的過程。而后開始了下一輪的民主和分散，一旦形成基本思路，就為爾后的調查研究、廣泛聽取各方意見、起草黨中央建議提供了基礎。

三、黨中央《建議》編制

黨的《建議》由中央財經領導小組牽頭編制，并在2009年就開始了前期研究工作，2010年2月中央決定成立黨的十七屆五中全會文件起草組，在中央政治局常委會直接領導下，負責文件起草工作。2010年 4月 2日，文件起草組正式成立［17］。成員有來自有關部門和地方的78位領導干部和專家學者，其中中央財經領導小組辦公室為牽頭單位。

(一)屈群策:新一輪的建言獻策

國家發展改革委起草《基本思路》的同時，由中央財經領導小組辦公室牽頭，同步開展了黨中央建議編制的前期準備工作。這一階段的工作主要是國務院各部門開展專題研究，委托有關機構開展前期研究，起草組、全國人大、全國政協開展專題調研。

1.開展重大專題研究

2009年9月，國務院布置了17個重大專題研究，每個專題都有十幾個部門參與，課題研究用了半年多①例如科技部牽頭做的一個專題研究是提高自主創新能力、建設創新型國家。2011年3月6日，科技部部長萬鋼在全國人大代表會議福建代表團上的發言，京華時報，2011年3月7日，北京訊。。

中央財經領導小組辦公室組織有關部門、研究機構開展重大課題研究。部分地區也參加了研究②例 如福建省參與國家“十二五”規劃《建議》重大研究課題“關于內地與港澳、海峽兩岸經濟聯系及相關戰略研究”形成的《海峽西岸經濟聯系及相關戰略研究》和《內地與港澳經濟聯系及相關戰略研究》兩個課題完成研究任務，并于2010年2月前向中央財經領導小組辦公室提交研究成果。參見《福建省經濟社會發展“十二五”規劃工作簡報》，2010年第2期(總第5期)。。同時也委托國際機構和學者參與課題研究。例如，世界銀行首任駐華首席代表林重庚，諾貝爾經濟學獎得主斯彭斯(Spence)、戴蒙德(Diamond)、羅默(Romer)等都接受委托，就中國向知識型經濟轉型、城鎮化道路、服務業發展、社保體制建立等議題展開深入研究。

2.全國人大、政協開展專題調研，主動建言獻策

“十二五”規劃編制也成為國家政治生活的中心主題，各方面都圍繞著這一主題開展了許多工作，并積極獻計獻策。

2010年3月份，召開十一屆全國人大三次會議和全國政協十一屆三次會議。全國政協十一屆三次會議期間，委員們圍繞“十二五”規劃制定深入討論，提交相關提案和大會發言650多件［18］。

兩會之后，全國人大和全國政協圍繞“十二五”規劃編制，開展專題調研。

全國人大共分14個課題，組織有關專門委員會和工作委員會開展歷時4個多月的專題調研。78位常委會委員和專門委員會委員、部分全國人大代表，組成調研組分赴22個省區市深入調查研究［19］。共形成了8個方面15個專題調研報告，并于2010年8月23日召開的全國人大常委會第十次會議上做了專題匯報。為科學編制“十二五”規劃《綱要》提出了許多重要的意見和建議。

全國政協的8個專門委員會和民主黨派就“十二五”規劃編制開展歷時3個月多的專題調研。調研成果在全國政協十一屆常委會第十次會議進行了匯報③2010年6月25日召開全國政協十一屆常委會第十次會議。這次常委會議的主要議題為:圍繞制定《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》建言獻策。中央國家機關30多個部委辦負責同志也到會聽取了意見和建議。。

同時，2010年8月17日全國政協專門召開“著力擴大內需，促進發展方式轉變”專題協商會，就“十二五”規劃加快發展方式轉變，提出政策建議①張 德江副總理出席會議，16位政協委員、常委和民主黨派中央、全國工商聯、政協專門委員會的代表作了大會發言，國務院有關部門負責同志作了交流發言。中央和國家機關有關部門、全國政協辦公廳和各專門委員會、各民主黨派中央和全國工商聯等方面負責同志，部分在京的全國政協常委、委員共100多人出席會議。。

3.征集各方意見

為了聽取各方對于“十二五”規劃編制的意見，中共中央于2010年4月6日發出對黨的十七屆五中全會研究“十二五”規劃建議問題征求全黨意見的通知，這份通知下發到各部門各地區120家單位［20］。

(二)集眾思:起草文件

根據國家領導人對于規劃主線提出的要求，并在前期研究的基礎上，起草小組開始著手《建議(討論稿)》等十七屆五中全會相關文件的起草。

內部起草工作分三個階段:第一階段主要是通過集體學習、專題研討對前期研究成果進行研討和吸收，形成文件起草的總體部署和框架;第二階段到各地分頭開展專題調研;第三階段是邊起草、邊討論、邊修改。

1.學習與研討

起草小組在北京玉泉山集中封閉工作，首先是集中學習有關材料。為充分做好文件起草工作，起草組成員系統學習了黨的十七大報告、中央經濟工作會議和當年初省部級領導干部專題研討班上中央領導同志的重要講話精神，以及參考有關部門關于“十二五”規劃前期研究成果。也包括國家發展改革委提出的總體思路的建議，和各項前期研究成果②訪談記錄，訪問中央財經委工作人員，訪問人:鄢一龍，編號:C－ZDT－20110427。。

其次，開展研討，編制小組成立以后，連著開了一周的會，研究各部委提交的17個重大專題報告，國務院總理和副總理親自參加研討。其中，溫家寶總理參加了五次會議，每次半天，聽取意見和建議，李克強副總理參加了近十次［21］。

2.分赴全國各地開展專題調研

2010年4月中下旬，《建議》起草組組成8個調研組，分赴13個省區市深入調研，其中東部5個(天津、江蘇、浙江、山東、廣東)，中部3個(河南、湖南、安徽)，西部4個(四川、陜西、甘肅、內蒙古)，東北1個(遼寧)，共召開31個座談會，同423位領導干部、專家學者、基層群眾進行交流，并到上百個農村、社區、企業等基層單位實地調研，形成了8份有分量、有見解的調研報告。

3.邊起草、邊討論、邊修改

在前期各項工作的基礎上。根據中央領導人對于送審《提綱》的指示，以及各方面的意見，起草小組開始集中寫作，起草《建議》。

在2010年6月份初步成稿后，多次召開起草組會議，討論規劃。在6個多月的時間里，起草組共召開9次全體會議、100多次工作班子會議，就規劃的每一節每一段深入討論，討論完每一次都要進行修改［22］。

同時，《建議》的各階段稿件也經過提交國家領導人多次討論，并發到各省市、各黨派中央、各社會團體征求意見，起草組成員將各方面意見進行匯編、整理，并討論如何吸收。起草組邊研討、邊寫作，對《建議》稿反復討論，反復推敲、反復修改，先后正式改稿達30多次［21］。

(三)廣納言:廣泛聽取黨內外意見

在2010年6月份形成《建議》(送審稿)以后，就開始廣泛地在內征求黨內外人士的意見。

征求意見總共進行了兩輪，第一輪是2010年8月份，提交黨的中央全會審議之間，2010年8月1日正式向各方面征求意見，向120多個單位、部分黨內老同志、黨的十七大代表征求意見。本輪征求意見對文件稿作了360多處修改，吸收780多條意見和建議。隨后，又由胡錦濤總書記親自主持座談會，聽取黨外人士意見。

第二輪是中央全會審議期間，2010年10月15日－18日，十七屆五中全會召開，根據參加會議的代表提出的130條意見和建議進行了修改。而在中共中央全會結束后的第二天，10月19日由胡錦濤主持召開黨外人士座談會，聽取修改意見;10月20日至21日召開政協十一次常委會進一步討論《建議》，溫家寶總理作說明，聽取全國政協常委的意見①會議上溫家寶總理對“十二五”規劃的主題、主線、目標和主要任務進行說明，15位常委和委員作大會發言，中共中央政治局常委、全國政協主席賈慶林出席。。隨后，對兩次座談會反饋的意見，對《建議》進行了進一步修改。

表3 “十二五”規劃《建議》征求意見情況

(四)合議決:黨中央集體決策

“十二五”規劃《建議》的決策是一個集體決策的過程，總共召開了4次中央政治局常委會會議，2次中央政治局會議，1次中央全會討論和審議《建議》的編制。共有兩輪集體決策，第一輪是2010年6月－7月間，《建議》形成送審稿以后，進行審議指導，為隨后的一定范圍征求意見作準備;第二輪是2010年9月－10月間，圍繞著十七屆五中全會召開，而進行的集體審議。

1.第一輪集體審議

2010年6月份《建議》起草組完成送審稿，隨后國務院黨組會議、中央政治局常委會會議分別進行了審議，起草組根據審議意見進行了修改，7月中旬，中央政治局常委會會議、中央政治局會議進行了審議。

2.第二輪集體決策

起草組再根據一定范圍征求的意見作了進一步修改，隨后，于2010年9月9日和28日，分別召開中央政治局常委會會議，中央政治局會議，聽取了《建議》稿在黨內外一定范圍征求意見后修改情況的報告，研究《建議》修改意見，并決定，根據會議討論的意見進行修改后將文件稿提請十七屆五中全會審議［22］。

2010年10月15日，黨的十七屆五中全會在北京召開，胡錦濤總書記主持第一次全體會議，溫家寶總理就《建議》(討論稿)向全會作了說明。10月16日－17日，對《建議》(討論稿)進行分組審議。10月17日晚，胡錦濤總書記主持召開中央政治局常委會會議聽取全會分組討論情況的匯報，并對如何修改補充作出重要指示。

10月18日下午3時，黨的十七屆五中全會舉行全體會議，《建議》獲得全會一致通過。在《建議》通過之后，10月19日－21日間又分別再次聽取黨外人士和政協常委的意見，并根據意見進一步修改，于10月27日，才授權新華社公布《建議》全文。

表4 “十二五”規劃《建議》集體議決過程

(五)告四方:宣傳貫徹黨的十七屆五中全會精神

《建議》正式公布之后，全黨、全國開展宣傳和學習十七屆五中全會的精神的活動。全國興起學習宣傳貫徹黨的十七屆五中全會精神的熱潮。

十七屆五中全會一結束，12月28日，胡錦濤主持中共中央政治局第二十五次集體學習，強調學習黨的十七屆五中全會精神。隨后，中共中央向黨外人士、國內外有關人員吹風，通報精神①2010年10月19日，向受中共中央委托，全國政協副主席、中共中央統戰部部長杜青林向各民主黨派中央、全國工商聯領導人和無黨派人士通報了中共十七屆五中全會精神。10月21日中共中央對外聯絡部舉辦專題吹風會，向外國駐華使節介紹最近召開的中共十七屆五中全會的主要精神，以及未來五年中國經濟社會發展任務。。國家領導人在各種的調研和會議場合都強調學習十七屆五中全會精神。各部門、各地區紛紛部署學習十七屆五中全會精神，通過召開學習會、座談會、報告會等形式宣傳貫徹十七屆五中全會精神。

按照中央的部署，中宣部會同中央有關部門，組成了學習貫徹黨的十七屆五中全會精神中央宣講團，分赴全國各地開展宣講②宣 講團成員在各地共作了33場宣講報告。據不完全統計，整個宣講活動直接聽眾達5萬多人，通過分會場收聽收看宣講的聽眾達100多萬人。新華社，北京，2010年12月12日電。。隨著中央宣講團的宣講結束，各地面向基層的宣講活動陸續展開。

四、正式編制《綱要》

(一)屈群策:更大范圍的建言獻策

1.國家發展改革委開展調研工作

圍繞著國家“十二五”規劃編制，國家發展改革委有關司局經常赴全國各地調研。同時，國家發展和改革委員會規劃司還以“十二五”規劃的研討會，“十二五”規劃編制的座談會，“十二五”規劃專題研究班，中青年干部為“十二五”規劃建言獻策的經濟研討會等形式，就“十二五”編制涉及的重大問題，開展研討，集思廣益。

2.面向全社會開展公眾建言獻策

2010年11月2日－12月31日，國家發展改革委開展面向全社會公眾的建言獻策活動。

依托國家信息中心設置了“十二五”規劃建言獻策辦公室，公眾可以通過網站留言、電子郵件、手機短信、來電、來函、來訪等多種形式、多種渠道提出對“十二五”規劃編制的建議。

同時，國家發展改革委還請全國總工會、共青團、婦聯、科協、貿促會、殘聯、工商聯、企業家協會，共同協助開展“十二五”規劃建言獻策活動③中國集團公司促進會文件，中促會發［2010］042號，共繪藍圖——我為“十二五”規劃建言獻策征集通知。，并召開專場討論會聽取各黨群機構代表的建議，100名左右的不同行業、不同系統的代表參加了座談會，發展委領導和“十二五”規劃起草組成員聽取了他們的建議。

“十二五”規劃建言獻策活動辦公室共收到各類建議64709件［23］。從建言獻策的來源來看，互聯網、電子郵箱、手機等現代通訊已經成為最為重要的手段，占建言獻策數的96%，而信件只占4%(見圖3)。從建言獻策的職業構成來看，普通公眾占據主體，工人、農民、一線的服務人員與辦事人員占了65%，而各單位的負責人只占8%(見 圖4)。

圖3 不同媒介公眾建言獻策數比例

圖4 公眾建言獻策職業構成

建言獻策辦公室對于收到的各類建議進行審閱、登記、編號、分類、整理，特別是對其中有較大價值的建議進行摘編，形成了20份《“十二五”規劃建言獻策摘編》，報送國家發展改革委領導、《綱要》起草人員以及專家委員會專家參閱，并形成6份上報信息，報送黨中央、國務院。

公眾提出的意見，編制人員認真的進行研究吸納，對規劃的編制起到了重要參考作用。在“十二五”規劃編制結束后，國家發展改革委還組織了對建言獻策進行評選，對獲獎人員進行表彰。

3.全國政協開展專題提案工作

2010年10月28日全國政協辦公室開展圍繞“十二五”規劃的制定和實施征集提案。2010年10月全國政協辦公室開展圍繞“十二五”規劃的制定和實施征集提案，征集的提案提交起草部門參考。全國政協提出的許多建議被國家“十二五”規劃所采納。

(二)集眾思:起草《綱要》

由于《綱要》的起草和《建議》是同步進行的，同步征求意見，同步修改，《建議》形成一稿，《綱要》也改一稿，在2010年4－5月份時還只是一個提綱性質的東西，到后來隨著《建議》的起草，它也不斷地充實與修改。到2010年5月份規劃綱要框架初稿形成［24］。到《建議》通過之前，《綱要》雖然名稱為《綱要》框架，但是實際上它已經是一個完整的文本，而《建議》一通過，《綱要》框架就更名為《綱要》草案①訪談記錄，訪問國家發展改革委規劃編制人員，訪問人:鄢一龍，編號:C－ZN－20110609。。

十七屆五中全會以后，國務院成立了12個部門參加的“十二五”規劃編制小組，國家發展改革委為開展具體工作的牽頭部門②十 一屆全國人大四次會議舉行記者會。國家發展和改革委員會主任張平、國家發展和改革委員會副主任朱之鑫、國家發展和改革委員會副主任徐憲平出席并就“十二五”規劃綱要的相關情況答記者問。人民網，北京，2011年3月6日電。。《綱要》起草過程是內外結合的，一年多的時間里起草組除了出去調研和召開會議之外，大部分時間都在封閉工作，起草過程是一個民主討論的過程，集中各方面智慧，邊討論，邊起草;同時內外結合，起草組之外的國家發展改革委的有關司局也開展研究，而起草組則不斷吸收他們的研究成果③訪問記錄，訪問前國家發展改革委工作人員，訪問人:鄢一龍，編號:C－ZXL－20110511。。

《建議》通過后的，《綱要》正式起草工作，實際上主要是根據各方面的意見進行不斷的修改與完善。《綱要》起草和《建議》同步，并在《建議》通過后，進一步修改，總共“改了十幾稿，有上百個版本”。修改的過程，主要是邊聽取意見，邊修改，《綱要》根據各方征求來的意見，包括篇章結構、規劃目標、主要指標和具體等都作了大量的修改④引自胡鞍鋼教授參加國家規劃專家委員會議的活動記錄，2011年2月16日。。

(三)廣納言:征求不同方面的意見

2010年12月《綱要》形成征求意見稿，開始廣泛征求各方面的意見。比較集中的是開展了兩輪征求意見:第一輪是在2010年12月上旬小范圍征求意見，主要征求地方、部門，以及專家的意見，以更好編制《綱要》(草案)。

第二輪是2010年1月中旬開始大范圍的征求地方、部門、專家、人大、政協、黨外人士、以及企業和基礎群眾代表的意見，為2011年3月兩會審議工作作準備。

具體有以下幾種形式:

1.溫家寶總理召開不同界別座談會，聽取意見

2011年1月20日至27日，國務院總理溫家寶在中南海主持召開五次座談會，征求對《政府工作報告(征求意見稿)》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要(草案)(征求意見稿)》的意見。各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士，經濟社會領域專家學者，教育、科技、文化、衛生、體育界代表，企業界代表和工人、農民、學生等基層群眾代表，分別出席了座談會。

2.李克強副總理主持聽取省區代表意見

2010年10月29日，2010年12月7日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在西安、寧波市主持召開了兩場部分省區《綱要》(草案)編制工作座談會聽取意見并發表重要講話⑤李 克強在部分省區“十二五”規劃綱要草案編制工作座談會上強調“加快轉變經濟發展方式，促進經濟社會又好又快發展”，《陜西日報》，2010年10月30日 。。

2010年12月15日中共中央政治局常委、國務院副總理李克強出席“十二五”規劃座談會并講話，部分地區、部門代表對于“十二五”規劃《綱要》提出建議。

3.書面征求有關單位意見

2010年12月12－14日，《綱要》印發各地區、各部門，征求意見。2011年1月15－16日印發國務院各部委。2011年1月19日至29日書面征求地方、部門、全國人大、政協的意見。⑥國家發展改革委張平主任在國家規劃專家委員會議上的講話(2011年2月16日)，胡鞍鋼教授記錄，2011年。

4.國家發展規劃專家委員會會議咨詢

“十二五”規劃《綱要》編制，經過了專家反復咨詢和論證。由50多位經濟、科技、企業、政府部門專家組成的國家規劃專家委員會⑦2005年國務院出臺規定，實行編制規劃的專家論證制度。要求國務院發展改革部門和省(區、市)人民政府發展改革部門要組建由不同領域專家組成的規劃專家委員會，并在規劃編制過程中認真聽取專家委員會的意見。規劃草案形成后，要組織專家進行深入論證。對國家級、省(區、市)級專項規劃組織專家論證時，專項規劃領域以外的相關領域專家應當不少于1/3。規劃經專家論證后，應當由專家出具論證報告。《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》(國發［2005］33號)，2005年10月22日。，對“十二五”規劃《綱要》編制進行了3次咨詢論證，形成了專家論證報告，隨規劃《綱要》草案稿一起上報送審，為增強科學性提供強有力支撐。

2010年12月8日至9日召開了“十二五”規劃專家委員會。首先是學習材料，其次是進行分組討論，對《綱要》(征求意見稿)提出意見。專家提出200多條意見，從戰略到具體意見，逐條研究①國家發展改革委張平主任在國家規劃專家委員會議上的講話(2011年2月16日)，胡鞍鋼教授記錄，2011年。。

2011年2月14日至2月17日召開國家發展規劃專家委員會會議，甘子玉(專家委員會主任)主持，張平主任介紹修改的情況，繼續討論和修改草案，討論專家論證報告初稿，專家討論并修改《綱要》(草案)，以及對《綱要》的《專家論證報告》②國家發展改革委張平主任在國家規劃專家委員會議上的講話(2011年2月16日)，胡鞍鋼教授活動記錄，2011年。。

表5 “十二五”規劃編制召開的四次國家發展規劃專家委員會會議

表6 “十二五”規劃《綱要》征求意見情況

征求意見的過程，一方面是各方表達自身觀點，決策者集思廣益，達成政策共識的過程;另一方面也是部門、地方、以及各界代表表達自身利益訴求，決策者統籌協調，達成政治共識的過程。征求意見的過程中，一些部門、地方，會反復提出關于自身定位提法的建議，而決策者則從全局加以統籌考慮①訪談記錄，訪問參與規劃起草工作的學者，訪問人:鄢一龍，編號:C－ZZY－20110425。。相對來說，人大、政協、專家比較超脫，觀點相對從全局出發②訪談記錄，訪問全國人大農委有關人員，訪問人:鄢一龍，編號:C－RDN－20111113。。

(四)合議決:國家機關集體決策

《綱要》集體議決的過程為，先由國務院常務會議、政治局常委會聽取匯報;接著由國務院全體會議審議并提請全國人大審議，并經政治局常委會會議批準;最后是由全國人大十一屆四次會議審議通過。

1.聽取匯報

2011年1月5日，溫家寶主持召開國務院常務會議，對規劃《綱要》(草案討論稿)進行了審議。2011年1月13日，中央政治局常委會聽取了匯報③國家發展改革委張平主任在國家規劃專家委員會議上的講話(2011年2月16日)，胡鞍鋼教授活動記錄，2011年。。

2.提請審議

2011年1月18日，國務院總理溫家寶在北京主持召開國務院第五次全體會議，審議根據中共中央政治局常委會審議意見修改后的《綱要》(草案)。國務院全體會議組成人員出席了會議，有關部門、單位負責人列席了會議。

會議決定將《綱要》(草案)發給各地各部門，人大，政協征求意見，1月29日做了反饋④國家發展改革委張平主任在國家規劃專家委員會議上的講話(2011年2月16日)，胡鞍鋼教授活動記錄，2011年。。

中共中央政治局2011年2月21日召開會議，討論國務院擬提請第十一屆全國人民代表大會第四次會議審議的政府工作報告稿和審查的中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要草案稿。中共中央總書記胡錦濤主持會議⑤新華網，北京，2011年02月21日電。。

3.全國人大審議通過

2011年1月24日全國人大財經委員會聽取了匯報⑥國家發展改革委張平主任在國家規劃專家委員會議上的講話(2011年2月16日)，胡鞍鋼教授活動記錄，2011年。。對《綱要》進行預審查，并起草審查報告。2011年2月27日，規劃綱要草案報送全國人大［24］。通過提前征求意見，提前審議，避免了人大表決時的牽制。

2011年3月5日至3月14日，召開第十一屆全國人民代表大會第四次會議。會議主要議程之一就是審查通過“十二五”規劃《綱要》。具體議程為:

2011年3月5日，全國人大審查國民經濟和社會發展第十二個五年規劃《綱要》草案;2011年3月6日下午，召開代表團全體會議，審查“十二五”規劃《綱要》草案。2011年3月7日，分別召開代表小組會議，審查“十二五”規劃《綱要》草案;3月13日，分別召開代表小組會議，審議關于“十二五”規劃《綱要》的決議草案。3月14日，表決關于國民經濟和社會發展第十二個五年規劃《綱要》的決議草案。

草案獲得高票通過，支持率為96.6%。經過兩會討論“十二五”規劃《綱要》草案共進行了38處修改，這些修改涉及收入分配關系、教育、環境、醫療衛生體制等領域［25］。

這反映了中國決策過程的一個特征，即通過“事前充分協商吸納事后制衡”，國家“十二五”規劃提交全國人大表決之前的一年多時間里，全國人大通過專題調研、建言獻策、提前介入審查等廣泛參與規劃編制，同時在不同編制階段反復征求全國人大方面的意見，并認真吸收有關意見修改文件。因此，人大表決的高通過率反映出高度的政策共識，而非所謂的人大只是扮演“橡皮圖章”的作用。正如一位省級人大領導所言:“政府方面已經反復征求我們意見，次數之多的都令我們感到煩不勝煩，并認真吸收，那么，我們為何還要去投反對票呢⑦訪談記錄，訪問某省人大財經委領導，訪問人:鄢一龍，編號P－13－20110515。?”

(五)告四方:正式公布和傳達

2010年3月16日，新華社受權正式發布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，隨后，全國掀起了學習“十二五”規劃精神的熱潮，國家領導人調研時多次強調落實“十二五”規劃精神，出版《中華人民共和國經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》輔導讀本等學習材料，全國各部門、各地區廣泛開展學習“十二五”規劃的活動。

五、結論

“十二五”規劃的編制過程表明，中國重大政策編制是“集思廣益型”決策，“十二五”規劃編制分為《基本思路》研究、黨中央《建議》編制、正式編制《綱要》三個階段，每個階段都可以分為屈群策、集眾思、廣納言、合議決、告四方五個環節。

集思廣益型決策模式是一種民主的決策模式。雖然“十二五”規劃是由國家發展改革委和中央財經領導小組辦公室牽頭編制的，各地和各部門也直接參與了規劃起草工作，它們一方面同步編制本地區(部門)“十二五”規劃，為國家總體規劃提供支撐;另一方面，它們還通過參與前期重大課題研究、提出意見建議等方式參與總體規劃的編制。人大、政協發揮重要的咨詢作用。它們開展專題調研，提出建議，提前介入審查，多次正式審議。除政府機構外，社會力量也在五年規劃編制過程中發揮著越來越大的作用。例如，研究機構發揮了重要咨詢作用，部分學者參與起草工作，國家發展規劃專家委員會的委員參與建議與論證工作，同時大量開展前期課題研究等。特別需要指出的是，除了專門開展面向全社會的建言獻策活動，鼓勵普通公眾充分表達他們意見，中國具有“群眾路線”的制度傳統。與政治參與不同，群眾路線要求決策者主動地逆向參與、深入廣大人民群眾，了解他們的疾苦與需求。逆向參與可以彌補政治參與偏向參與能力較強的利益相關群體的缺陷。各級決策者(包括最高決策者)通過調研，召開座談會等方式聽取公眾的意見就是逆向參與的一種形式。此外，議決并不是少數最高領導人的禁臠，而是一個集體商議的過程，各級領導人對規劃編制過程進行指導，提出意見，對關鍵問題拍板定案，但規劃出臺必須經過反復討論、反復審議，多次召開不同層級的決策會議。這種集思廣益型決策模式可以吸納各方面的利益相關者參與決策過程，充分發揚民主。

集思廣益型決策模式也是一種科學的決策模式。因為只有通過這種方式，具備有限理性的決策者才能處理海量分散的、不充分的信息，才能面對參與者的多元利益。“集思廣益型”決策通過“屈群策”機制來收集分散的信息，克服信息不對稱;通過“合議決”機制來達成政治共識;并通過“廣納言”機制來克服個人的決策上的片面性與主觀性。由于這種決策模式重視不同決策主體事前的充分協商，它可以有效地形成決策共識，避免表決時的掣肘與延宕，減少政策執行過程中的困難。

“理論是灰色的，實踐之樹常青”。本文得出了和“碎片化威權主義”理論截然相反的結論。雖然，政治精英、知識精英、社會精英還占據著中國五年規劃編制過程的主要舞臺，但是社會力量已經廣泛地參與并影響著決策過程，中國“集思廣益”的決策民主實踐實際上已經超越了威權主義的范疇。雖然，其他國家一樣，中國的決策過程也會有著延宕和妥協，也充斥著謬誤和紛爭，但是，中國已經形成了一套有效地通過集中各方智慧制定高水平政策的機制安排，“集思廣益”的決策科學實踐已經遠遠超越了“碎片化”政策過程的描述。是時候拋棄這一陳腐的概念和不切實際的囈語了。雖然，本文的理論概括是基于國家“十二五”規劃編制這一案例的，但是我們相信它反映了中國決策過程的基本特征，具有一般性意義，事實上，我們在另一項關于中國醫改決策過程的研究中發現了幾乎同樣的決策模式［26］。

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