糧食安全背景下基層水利人才隊伍建設對策研究

于法穩，張海鵬，于賢儲

(1.中國社會科學院農村發展研究所，北京 100732;2.外交學院國際經濟學院，北京 100037)

一、引言

1995年，美國學者Lester R.Brown在《誰來養活中國》一書中指出，中國水資源短缺將影響世界的糧食安全［1］，從而引起了全球對中國糧食安全問題的關注。2000年，中國農業用水量占全國用水總量的68.8%;此后農業用水份額有所下降，但截至2012年，農業用水量依然占全國用水總量的63.18%。灌溉用水是農業用水的主要部分，1980年和1993年，灌溉用水量均占農業用水量的90%以上［2］。糧食生產對水資源需求的上升以及農業生產中水資源利用方式的變化是影響水資源利用狀態的兩個主要因素［3］。東北和黃淮海地區糧食產量占全國的53%，商品糧占全國的66%，但黑龍江三江平原和華北平原很多地區超采地下水灌溉，三江平原近10年來地下水位平均下降2米－3米，部分區域下降3米－5米，華北平原已形成9萬多平方公里的世界最大地下水開采漏斗區(包括淺層地下水和深層承壓水)，這將對我國中長期糧食安全構成極大威脅。

隨著工業化、城鎮化的快速推進以及人口增加和人民生活水平的提高，糧食消費需求將呈剛性增長，而耕地減少、水資源短缺、氣候變化等對糧食生產的約束日益突出，保障糧食安全面臨著嚴峻的挑戰。糧食安全始終是關系中國國民經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題。黨中央、國務院始終高度重視糧食安全，并采取了一系列政策措施。從中國糧食生產的情況來看，糧食增產的最大潛力在于中低產田改造和水利基礎設施建設。2004年以來的中央一號文件都對加強農田水利建設提出了明確要求。2005年10月，國務院辦公廳轉發了國家五部委關于建立農田水利建設新機制的意見。黨的十七屆五中全會鮮明提出“農村基礎設施建設要以水利為重點”。這為加強農田水利基本建設提出了明確的目標，也提供了重要的歷史機遇。2011年一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，凸顯出國家對農田水利建設的重視。從實踐來看，中國水利基礎設施建設多年來一直存在著“重建設、輕管護”的問題，其中一個重要原因是基層水利人才隊伍建設的滯后，導致農田水利基礎設施建設不能滿足農業生產的需要，在一定程度上造成了國家資金的浪費。為此，2011年，水利部正式發布了《“十二五”水利人才隊伍建設規劃》，提出了水利人才建設的目標及具體工程。

中國水利人才隊伍存在著人才總量不足、文化技術素質不夠高、人才結構性矛盾還比較突出、束縛人才積極性發揮的體制性障礙還依然存在等問題，水利人才隊伍建設中出現了“想要的人進不來，不想要的人出不去，想用的人留不住”的尷尬局面［4］;特別是基層水利專業人才的缺失與斷層，成為制約基層水利發展的一個重要因素。造成這種局面的一個重要原因，就是基層工作環境艱苦，對專業人才的吸引力小;同時，還存在著基層人事政策、機構編制等方面的客觀限制［5－6］。縣域水利(務)局是國家最末一級水行政主管部門，承擔著縣域水資源管理、防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣、河道堤防加固、小型水利和水利水電工程建管等多項職能，亟需加強水利人才隊伍建設。為此，需要從改革體制、完善機制、建立評價體系，把需要的人才引進來、留得住、能使用［7］。正是基于此，本文對黑龍江省、山東省18個縣市水利人才狀況進行了調研，對縣域基層水利人才的狀況進行了全面了解，以期為國家水利人才政策調整提供參考。

本文第二部分對基層水利人才隊伍的狀況進行剖析，第三部分分析基層水利人才隊伍建設中存在的問題、矛盾及原因，第四部分提出加強基層水利人才隊伍建設的政策建議。

二、基層水利人才隊伍結構特征分析

(一)水利人才隊伍的崗位結構特征

為了分析基層水利部門人才隊伍的崗位結構，本文將基層水利部門的人員劃分為技術人員、管理人員與其他人員三種類型。

1.崗位結構靜態分析

2012年，黑龍江省、山東省18個縣(市)水利人員總數為4336人，其中技術人員1768人，占40.77%;管理人員890人，占20.53%;其他人員(后勤服務人員)1678人，占38.70%(見表1)。

表1 18個縣(市)水利人員隊伍的崗位結構(2012) 單位:人;%

2.崗位結構的動態變化

從絕對數量看，18個縣(市)水利人員總數從2000年的4573人下降到2012年的4336人，減少237人，減少幅度為5.18%;技術人員及管理人員分別從2000年的1247人、844人增加到1768人、890人，分別增加了 521人、46人，分別增加41.78%、5.45%，其他人員則從2000年的2482人減少到1678人，減少804人，減少32.39%。從相對數量來看，技術人員的比例從2000年的27.27%增加到2012年的40.77%，增加了13.51個百分點;管理人員的比例增加了2.07個百分點，其他人員的比例下降15.58個百分點。

(二)水利人才隊伍年齡結構特征

年齡結構是水利人才隊伍素質的重要指標之一。合理的年齡結構對水利人才隊伍的持續、穩定發展具有重要的意義。根據基層水利部門的實際，本文將年齡劃分為6個區間:25歲以下、26歲－30歲、31歲－35歲、36歲 －40歲、41歲 －45歲、45歲以上。

1.年齡結構的靜態特征

表2是2012年18個縣市水利人才隊伍的年齡結構及其變化。從中可以看出，25歲以下的人員43人，僅占0.99%;26歲 －30歲的人員327人，占 7.54%;31歲 －35歲的人員 680人，占15.68%;36歲－40歲的人員845人，占19.49%;41歲－45歲的人員900人，占20.76%;45歲以上的人員1541人，占35.54%。

表2 18個縣市水利人員年齡結構及變化 單位:人;%

2.年齡結構的動態變化

年齡結構的動態變化可以直接表明，基層水利人才隊伍是趨向可持續發展方向，還是背離可持續發展方向。因此，分析基層水利人才隊伍年齡結構的動態變化，可以為水利人才隊伍建設提供參考。

從表2可以看出，與2000年相比，18個縣(市)水利人員中25歲以下的人員減少183人，減少80.97%;26歲－30歲的人員減少292人，減少47.17%;31歲 －35歲的人員減少159人，減少18.85%。相應地，其他三個年齡段的人員數量是增加的，其中，36歲－40歲的人員增加106人，增加14.34%;41歲－45歲的人員增加83人，增加10.16%;45歲以上的人員增加 207人，增加15.52%。這些數據表明，35歲以下的人員數量在減少，而35歲以上的人員數量在增加，人員的年齡分布呈現出一種明顯右移的偏態分布。

對于不同年齡階段人員所占的比例，與2000年相比，25歲以下的人員比例下降3.95個百分點;26歲－30歲的人員比例下降5.99個百分點;31歲－35歲的人員比例下降0.96個百分點。在以上3個年齡段人員比例下降的同時，其他3個年齡段人員比例則在增加，其中，36歲－40歲的人員比例增加3.33個百分點;41歲－45歲的人員比例增加了2.89個百分點;45歲以上人員比例增加6.37個百分點。這些數據表明，基層水利人員日益趨向于以高年齡段人員為主，人才隊伍的年齡分布愈加呈現偏態分布，年輕人員缺失，對水利人才隊伍的可持續發展極為不利。

(三)水利人才隊伍的學歷結構特征

1.學歷結構的靜態特征

2012年，黑龍江省、山東省18個縣(市)水利人才隊伍的學歷結構見表3。從中可以看出，專科及以上學歷的人員比例為45.09%，其中研究生及以上人員比例為0.23%，本科學歷人員比例為15.52%，專科學歷人員比例為29.34%;專科以下學歷人員比例為54.91%，其中中專學歷人員比例為14.90%，高中學歷人員比例為34.82%，初中及以下學歷人員比例為5.19%。

表3 18個縣市水利人才隊伍學歷結構(2012) 單位:%

2.學歷結構的動態變化

從水利人才隊伍學歷構成的動態變化來看，與2000年相比，18個縣(市)水利人才隊伍中，本科及以上人員增加395人，增長137.15%;專科學歷人員增加322人，增長33.89%;中專、高中及以下學歷人員分別減少56人、906人，分別減少7.98%、34.31%。

從不同學歷人員所占比例看，與2000年相比，本科及以上學歷人員的比例增加9.47個百分點;專科學歷人員的比例增加8.60個百分點;中專及以下學歷人員比例都有所下降，其中中專學歷人員比例下降0.43個百分點，高中及以下學歷人員比例下降17.64個百分點(見表4)。以上數據表明，基層水利人才隊伍的學歷在提高，素質在增強。

表4 水利人才隊伍不同學歷的分布情況 單位:人;%

(四)水利人才隊伍的專業結構特征

1.專業結構的靜態特征

2012年，18個縣(市)水利部門專科以上人員總數為2631人，其中，水利專業人員數為1035人，占39.34%;水利相關專業人員數為390人，占14.82%;管理專業人員數為684人，占26%;其他專業人員數為522人，占19.84%(見表5)。由此可以看出，水利人才隊伍的專業結構比較合理，有利于水利工作的開展。

表5 2012年水利人才專業結構情況 單位:%

2.專業結構的動態變化

從絕對數量來看，與2000年相比，18個縣(市)水利人才隊伍中水利專業人員增加297人，增長40.24%;水利相關專業人員增加46人，增長13.37%;管理專業人員增加 193人，增長39.31%;其他專業人員增加18人，增長3.57%。

從相對數量來看，與2000年相比，水利專業人員所占比例增加3.81個百分點，水利相關專業人員所占比例下降1.74個百分點，管理專業人員所占比例增加2.36個百分點，其他專業人員所占比例下降4.43個百分點。

(五)水利人才隊伍中技術人員的職稱結構

1.職稱結構靜態特征

2012年，18個縣(市)水利人才隊伍中，管理人員總數為130人，其中正高級職稱只有1人，占0.77%;副高級職稱有21人，占16.15%;中級職稱有 53人，占 40.77%;初級職稱有 55人，占42.31%(見圖1)。

圖1 18個縣市水利部門中管理人員的職稱結構

2012年，18個縣(市)技術人員總數為1627人，其中正高級職稱只有1人，占0.06%;副高級職稱 124人，占 7.62%;中級職稱 604人，占37.12%;初級職稱人員898人，占55.19%。

2.職稱結構的動態變化

與2000年相比，專業技術人員人數增加62人，增長91.11%。其中正高職稱所占比例降低0.70個百分點;副高級職稱所占比例增加1.45個百分點，中級職稱所占比降低13.64個百分點，初級職稱所占比例增加12.90個百分點。

三、基層水利人才隊伍建設中存在的問題、矛盾與原因剖析

(一)水利人才隊伍建設中存在的問題

1.人才隊伍結構不合理

從上面的分析可以看出，基層水利人才隊伍在崗位結構、年齡結構、學歷結構、職稱結構等方面都呈現嚴重的偏態分布。此外，由于歷史的原因，一些縣市在編的水利專業人員中，有的沒有接受過水利專業學歷教育，有的長期不從事水利專業技術工作，難以在業務上發揮作用;相反，一些沒有編制的人員，則長期在第一線從事技術工作。

基層水利人才隊伍中盡管高、中級職稱的人員比例比較高，但存在著能力與職稱不相符合的問題。此外，基層水利人才隊伍結構老化問題十分突出。目前，基層水利隊伍的骨干力量均是1990年前后省水利學校、水利專科學校畢業的，在水利戰線工作了20多年之后，具有豐富的經驗，是單位的技術骨干。從年齡上來看，大都在45歲左右。5－8年之后，這部分人將會內退(地方政府規定)離開基層水利隊伍，人員斷層現象將日益嚴重，現代水利建設將面臨巨大的人才短缺。

2.鄉鎮水利機構不健全、管理體制不順

在2003年的鄉鎮“七站八所”事業單位改革中，大部分縣(市)將水利站撤銷，合并到農業綜合服務中心，重新核編定員，一般只配1－2名水利員，且主要精力圍繞計劃生育、駐村掛點等鄉鎮中心工作，不能集中精力于水利工作。造成懂水利的人去從事維穩、計劃生育等工作，而實際從事水利工作的人員則可能是一個對水利工作一竅不通的人。有的縣(市)，雖然在“農業綜合服務站”掛出了水利站的牌子，但實質上與沒有這個牌子是一樣的。基層水利員“不務正業”，嚴重背離基層水利站的職能，制約了農村水利、水保事業的發展。

此外，由于收入低、生活差，基層水利人才隊伍目前很不穩定，有專業、有特長、有能力和年輕的水利職工留不住，很多鄉鎮水利站已經名存實亡。

3.基層水利職工工資待遇低

基層水利人才不但工資待遇低，而且省內外差別很大。以高級工程師為例，在黑龍江省的某縣，高級工程師每月的工資只有2400元左右，而在經濟較為發達山東省某縣，高級工程師每月工資達到4000多元。

在黑龍江省調研時發現，盡管國家將一些灌區定位為公益或者純公益性事業單位，但在實際運作中并非如此。一些灌區工作人員的工資完全依靠水費的收繳。最近幾年，水費收繳難度越來越大，即使水費收繳標準遠遠低于工程供水成本，依然不能有效收取，實際收繳率最多也只有70%－75%，有的灌區只有40%，難以保證工作人員的工資，嚴重影響了基層水利人才隊伍的健康發展。

4.基層水利人才隊伍短缺日益嚴重

人才是水利發展最寶貴、最可持續、最具潛力的資源，是支撐水利發展的第一要素。近年來，隨著國家各級部門對水利投入的不斷增加，水利工程施工、設計、管理的任務更加繁重，水利人才隊伍建設跟不上水利發展的步伐，嚴重制約了農村水利建設的開展。如果單純依靠目前這些人力很難挑起大興水利的重擔。

(二)水利人才隊伍建設中的突出矛盾

1.水利可持續發展要求不斷提高與水利人才能力建設不足之間的矛盾

隨著國家對水利事業投資力度的不斷加大，以及水利信息化建設進程的不斷推進，水利可持續發展對水利人才隊伍的要求不斷提高，以適應現代水利發展的需要;但水利人才隊伍能力建設不足，突出體現在兩個方面:一是在人才培養環節，能力建設沒有得到足夠的重視。一般而言，水利相關專業的學生主要面向一線的實際工作，需要在實踐能力方面加大培養的力度，注重基層實踐的培養，但由于經費的嚴重不足，學生實踐活動無法有效開展。二是在人才利用環節，繼續教育、能力建設沒有得到重視。由于現代水利發展較快，新技術、新知識層出不窮，需要水利人才及時掌握，在一線工作的水利人才隊伍也需要繼續教育，加強自身的能力建設，以滿足水利工作的需要。但這些工作在基層沒有得到應有的重視，以至于水利人才隊伍知識結構老化，不能適應現代水利的要求。

2.基層水利人才嚴重短缺與水利相關專業畢業生就業意愿之間的矛盾

從水利人才需求方來看，前面的分析結果表明，基層水利人才嚴重短缺。一方面表現在基層水利部門沒有一個基于地方水利建設需要的人才隊伍建設規劃;另一方面，基層水利想引進所需要的水利相關專業畢業生，但由于缺少編制，單位無權引進。即使給增加了編制，也難以引進所需要的人才。

從水利人才供給方來看，高校畢業生部分考慮到工作單位的穩定性，愿意到基層水利部門就業;在這部分學生中，有些考慮到自己沒有社會關系，無法實現自己的意愿，隨之放棄;而專科畢業生意愿到基層水利部門工作，但又不符合基層招考條件。更多的高校畢業生認為基層水利部門的工資待遇比較低，從而選擇工資待遇較高的水利企業或者其他企業。

3.基層水利部門編制崗位占用與水利人才離崗之間的矛盾

在調研過程中發現，基層水利部門都采取了內退機制，水利技術人員到50歲內退，內退之后待遇與在崗的完全一樣，而且工資待遇也隨著增加，等到60歲時再辦理正式退休手續。在內退之后的10年間，其依然算在崗職工的編制，但不在基層水利部門從事水利工作。這部分技術人員一般具有高級職稱，業務熟練，而且具有一些專業資格證書，是基層水利部門的骨干力量，也是水利施工企業特別關注的對象。一方面，水利施工企業以高薪吸引基層水利部門內退的水利技術人才，到企業作為技術人員;另一方面，水利施工企業或者建筑行業也是內退下來的水利技術人才的首選，他們到這些單位工作，原單位的工資待遇等依然保有之外，還能得到比原單位更高的報酬。因此，他們一到內退年齡，就急切辦理內退手續。

對基層水利部門來講，水利技術骨干內退之后，就沒有充足的技術力量從事相應的工作;但由于編制的限制，人才隊伍不能得到及時充足的補充;而且在職稱評審方面，對在職的年輕專業技術人才具有很大的影響，一是沒有機會評審，二是即使評審了也沒有崗位聘用，從而影響到這部分人的工作積極性。

(三)水利人才隊伍建設中存在問題的原因分析

1.基層水利部門編制的限制

調查過程中發現，很多縣市都存在中編制限制問題，現有人員已經超編，就無法再引進人才，造成人才年齡結構老化，斷層現象日益嚴重。根據對我國64個大型灌區“兩定”評價的結果，有50%的灌區管理人員超編。由于客觀條件限制，基層引進人才困難。受機構編制、人事政策、大學生就業取向等因素制約，縣(市)難以引進水利專業人才。有的縣市區近十年都沒有引進水利專業大學畢業生，只是接收轉業軍人。

2.人才引進機制存在一定的缺陷

根據國家有關規定，現在事業編制人員的引進實行“逢進必考”的政策，不同縣(市)具體執行方面也存在顯著的差異。有的縣(市)招考政策規定，學歷層次必須在大學本科以上，戶籍為本地。同時，要求必須是水利工程及相關專業，而且設定1:3的比例要求，一個崗位需要水利專業的3個人同時報考方可進行，否則取消該崗位。這種要求在經濟較為發達地區還可以，對于經濟欠發達地區而言，即使沒有這種要求，水利工程及相關專業的本科畢業生也沒有人報考。

3.基層水利人才的嚴重流失

從客觀上講，60年代前后畢業的大中專畢業生大部分人已步入退休年齡，無力顧及水利技術工作;30歲－50歲的水利專業技術人員中60%－70%的人已先后走上各級領導崗位，無暇顧及技術業務工作;80年代末以來參加工作的青年水利職工中，有70% －80%的人是為了解決“就業難”而通過各種途徑獲得技校或中專學歷的，這部分人員的特點是學歷淺、層次低，掌握的專業知識遠不能適應當前水利發展形勢的需要;90年代后，水利科技人才大量流向沿海經濟發達地區。

同時，基層水利部門工作、生活條件艱苦，特別是一些水庫、灌區等準公益性水管單位自身效益差，工資水平偏低，造成專業技術人才大量流失。特別是鄉鎮水利工作人員，因待遇低下，懂技術、業務能力較強的水利員大都外出自謀發展，人才流失嚴重，取而代之的是鄉鎮政府安排的不懂業務、無專業知識、又未經過培訓的人員，專業人才青黃不接，農村基層水利工作難以有效開展。

四、加強基層水利人才隊伍建設的政策建議

(一)創新水利人才的培養機制

1.創新人才培養模式

現代水利對水利人才的層次、類型及內涵等方面需求不斷提高，因此，水利高等院校在培養傳統的水利專業、技術、管理人才的同時，應注重培養符合現代水利發展需要的新型人才。同時，需要轉變思想觀念，創新人才培養模式，以便使學生在比較堅實和寬闊的平臺上獲得知識、技能及后續發展能力。

2.培養實際工作能力

水利院校應特別重視教育實習，學校要通過多種方式、創造一定條件為學生接觸并解決工程實際問題提供方便，在問題的提出、分析、解決過程中提高學生的實踐能力、創新能力。根據教育實習中出現的問題，對教育實習機制進行創新。一方面要增加學生教育實習的補貼，另一方面加強與相應企業的溝通，為學生提供更多的實習機會，真正讓學生在教育實習中接觸實實在在的工程，真正了解工程的系統性，以鍛煉實際工作中處理問題的能力。

(二)創新水利人才的引進機制

1.從戰略上重視人才引進問題

加強人才隊伍建設是解決縣級水利部門專業技術人員面臨嚴重斷檔問題的迫切需要。由于縣級水利部門承擔的水利發展任務日益繁重，必須從實現國家糧食安全的戰略高度，從實現現代水利發展對人才要求的戰略高度，重視基層水利部門專業技術人才隊伍的建設問題，并將此工作作為“十二五”期間的重要工作來抓。

2.完善人才招聘機制

根據目前基層水利部門人才短缺的實際，應建立基層水利部門定期招聘專業人才機制。建議縣政府根據水利工作的實際需要，適當增加一些編制，并對人才招聘的全過程進行嚴格的監管，確保招聘到所需要的專業技術人才。

3.改革事業編制招考機制

目前，“逢進必考”成為基層水利事業單位引進人才的唯一途徑。為了引進所需的水利人才，必須對此機制進行改革，一是適當降低門檻，學歷可以降低到專科文憑，除了統一考試之外，可以加考一門專業技能;專科畢業生經過2－3年的基層工作，可以成為本行業的骨干。二是崗位設置與報考人數比例去掉。設立1:3比例的目的是為了增加競爭，擇優錄取，事實上是報考人數不足，取消崗位，哪里還有什么競爭。三是由于歷史原因，在一些基層水利管理部門還有一些長期臨時工，這些人從事水利工作多年，具有豐富的實踐經驗和專業技術知識，但沒有文憑。在招考時建議適當考慮這部分人。

(三)創新水利人才的使用機制

1.建立培訓機制，提高人才隊伍的業務能力

根據基層水利工作的實際需要，科學設計培訓內容，培訓必須以先進的培養理念做基礎。就是在具體的培養過程中牢固樹立起“終身教育觀”、“素質教育觀”、“質量效益觀”三觀。

對于基層水利部門而言，完善現有人才隊伍的培訓機制、提高整體素質是人才隊伍建設的重要內容。為此，基層水利部門應制定人才隊伍建設的總體規劃，以及年度培訓計劃。同時，充分利用社會資源，廣泛開展以新知識、新技術、新工藝、新方法為主要內容的職業技能培訓，加強人才隊伍的能力建設，提高其實際操作能力。

采取切實有效措施，積極創新培訓方式，做到集中培養與經常性培訓相結合、封閉式培訓與開放式培訓相結合;充分發揮高等院校、高技術人才和科研機構的作用，圍繞某一專題，有針對性地聘請專家學者講課、開講座;同時從水利工作實際需要出發，把課堂培養與實踐工作實際結合起來，采用實踐性較強的開放培訓模式。同時，積極推行多媒體遠程教育等現代化教學手段，開辟遠程、網絡教學渠道，為人才隊伍建設提供靈活、便捷的良好條件。同時，要豐富培訓形式，組織參加崗位資格培訓、技術練兵、觀摩研討、技術攻關等活動，鼓勵人才通過自學、進修等方法進行自我技能培訓。

2.完善激勵機制，穩定專業技術人才

中央一號文件明確了水利具有很強的公益性、基礎性和戰略性，并從多渠道給予投資方面的政策支持。省、市、縣三級水利部門應積極爭取當地政府的大力支持，大幅度改善水庫、灌區、抗旱服務組織、打井隊、鄉鎮水管站等基層水管單位的人員待遇，條件許可的地區可將一線水管人員工資列入全額財政預算管理，條件不夠成熟的地方也應逐步提高水管單位公益性補助的額度，以保證基層水管單位能吸引人才、留住人才。

基層水利部門應結合本單位工作需要，及時建立職工考核等制度。組織部分職工到專業院校進修深造，聘請專業老師定期到單位講課，采取“一幫一”方式由本單位資深技術人員傳、幫、帶，對學習積極、專業技術能力進步較快的職工及時提拔到相應的技術崗位上予以重用。

［1］BROWN R L.Who will feed China?Wake-up call for small planet［M］.New York，London:W.W.Norton and Company，1995.

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［3］于法穩.西北地區農業水資源可持續利用的對策研究［C］.//矯勇主編.西部地區水資源問題及其對策高層研討會論文集.北京:新華出版社，2006:114-123

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［5］郭漢生，楊志保，汪山.地方水利科技人才斷層問題不容忽視［J］.治淮，1998(4):16-17.

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