我國海上執法力量資源整合研究

王 杰，陳 卓

(大連海事大學交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

一、引言

海上執法屬于行政執法范疇，指由法定的或經國家授權的海洋行政執法機構，依據國家現行海洋法律法規，實施具體行政管理的行為［1-2］。由于執法環境與對象的特殊性，海上執法特點眾多。一是國際性，海洋的開放性，使得海上執法涉及國內外，涉及涉外執法和國際合作等問題;二是法律依據多重性，涉及國內法和相關國際法;三是執法復雜與風險性，海洋特殊的自然環境以及執法對象的不確定性等，使得海上執法的復雜與風險性遠大于陸地執法;四是設備專屬性，海上環境的惡劣以及執法對象的機動、智能和國際化傾向，使得海上執法需要先進的裝備作為保障［3－5］。

海上執法作為一項龐大復雜的系統工程，涉及外交、國防、資源環境保護、海洋運輸、海洋漁業等多個領域，需要一支強有力的海上執法力量支持。該海上執法力量必須能夠有效整合并充分運用現有各種直接和間接資源，以保證海上執法的順利進行。2013年3月國家海洋局進行重組后，以中國海警局名義對外開展海上執法，我國海上執法力量建設由此步入新的轉型與整合期。盡管如此，考慮到我國海洋發展現狀及未來趨勢，未來仍需繼續進行海上執法力量資源整合，以提升海上執法效率，為我國從海洋大國向海洋強國轉變保駕護航。

二、我國海上執法力量及其資源分析

我國海上執法力量資源涉及組織機構、人員、法律、設施設備和日常經費等，其中組織機構既是海上執法力量資源的核心，也是人員和設施設備等資源的平臺和載體，人員和設施設備等資源隨著組織機構的變遷而不斷整合。據此，我國海上執法力量及其資源分析應抓住重點，以組織機構演變為主線，進而反映相關資源配置與整合概況。

(一)我國海上執法力量發展沿革概述

新中國成立以來，我國海上執法力量歷經變遷，相關執法資源分分合合，使得我國海上執法力量建設在不同時期呈現出不同特點。

回顧我國海上執法力量建設歷程，大致可以劃分為萌芽期、探索期、成長期和形成期四個階段。1949－1978年的萌芽期，我國海洋理念和政策以海洋防衛為重點，海上執法權多由海軍行使;1979－1997年的探索期，部分涉海行業和部門的海上管理機構先后成立，海上執法權由海軍轉向專業執法隊伍行使;1998－2013年初的成長期，形成海事、海監、漁政、海警和海關緝私“五龍治水”的格局;2013年3月以后的轉型期，國家海洋局重組并以中國海警局名義對外執法，標志我國海上執法力量建設進入新階段。海上執法力量沿革情況參見表1。

表1 我國海上執法力量建設歷程

由上可見，我國海洋管理經歷了軍民不分到軍民分開、單一管理向多頭管理、近岸管理向海洋管理、集中管理向行業管理的轉變過程，海上執法力量資源也同樣經歷了由集中向分散、由綜合向專項的轉變過程。這一轉變，既與我國的具體國情密切相關，與我國社會針對海洋認識和利用的變化密切相關，又與海上執法力量發展的自身特點直接相關。就海上執法力量資源整合變遷而言，建國伊始，海上執法初創，以國土防衛為重點，海軍自然是執法中堅，海上執法資源多由海軍掌握;改革開放到20世紀末，伴隨改革開放尤其是向社會主義市場經濟轉變，海上執法由“軍民不分”轉為“軍民分開”，部分專業性海上管理機構先后成立，海上執法資源逐漸轉向行政部門集中，又由于主客觀多種因素，形成五支海上執法隊伍并存的“五龍治水”格局，導致海上執法力量分散;近幾年來，隨著我國加快建設海洋強國，“五龍治水”業已難以適應海洋事業迅速發展的要求，新的中國海警局組建，對我國部分海上執法力量資源進行了有效整合，執法力量重新呈現出集中態勢。

(二)我國海上執法力量及其資源現狀分析

2013年3月，《國務院機構改革和職能轉變方案》提出重組國家海洋局，整合原國家海洋局海監總隊、農業部漁政局、公安部邊防局、海關總署緝私局，以中國海警局的名義開展海上執法。交通運輸部海事局未納入國家海洋局整合范圍，但明確了兩者職責分工。根據2013年7月國務院批準的《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定》，由國家海洋局統一指揮中國海警隊伍，設置北海、東海及南海三個分局，在沿海省設置11個海警總隊及其支隊，履行所轄海域海洋監督管理和維權執法職責。目前，中央層面的海上執法隊伍已精簡為中國海警局和交通運輸部海事局(見表2)，同時各級地方政府也多設有名目不一的海上執法管理和協調機構［6］。

表2 我國海上執法力量一覽表

隨著相關機構改革和職能轉變，我國海上執法力量資源進行了初步整合，但是仍存在著海上執法資源分散和分布不均衡等諸多問題。

第一，海上執法相關資源分散。首先，海上執法機構龐大繁復，尚未實現徹底整合。在中央層面，交通運輸部海事局的相關職能仍獨立于中國海警局，兩者部分職能交叉(如防治船舶海洋污染)［7］，削弱了海上執法的綜合性和全局性;在地方層面，相關機構設置雜亂，如地方漁政和海監機構，各省市或將兩者合二為一，或獨立設置，且隸屬關系復雜，同為海監，河北省總隊直屬國土資源廳，山東總隊直屬海洋漁業廳，上海總隊則直屬上海市水務局。其次，海上執法教育資源分散，中國海洋大學、大連海事大學、公安海警學院等院校均有涉及，缺乏綜合性培訓院校，直接影響到我國海上執法人員的教育培訓。再次，海上執法相關法律資源分散重疊，各涉海行業管理部門規章在適用范圍和權限上往往有一定程度交叉，給海上執法帶來諸多不便。

第二，海上執法相關資源分布不均衡。首先，海上執法人員分布不均。海事局的涉海執法隊伍約為1.7萬人①指海事局的涉海執法隊伍，包括海事局下屬水上安全管理、船舶檢驗、船舶管理、船員管理、海上危險品與防污管理等執法隊伍的人數總和;上述各執法隊伍職能既涉及海上執法職能，也涉及相關陸上執法職能，如船員管理職能，既涉及陸上對船員注冊、任職資格的監管，也包括海上對船舶上船員適任證書的審查等。，而承擔更多海上執法責任的中國海警局編制卻僅為16296名。其次，相關執法經費分布不均。我國行政機構的主要經費收入包括財政撥款和自有收入，交通運輸部海事局依靠港口建設費、船舶港務費和船舶噸稅等，具有經費來源保障;中國海警局的經費則主要來自于財政撥款，極易出現一邊無經費可用，一邊經費無處可用的尷尬局面。再次，執法設施設備分布不均。3000噸級以上在役大型船艇，中國海警局擁有16艘，交通運輸部海事局擁有3艘;飛機數量，中國海警局擁有固定翼飛機及直升機共17架，交通運輸部海事局擁有21架。

第三，海上執法相關資源過剩與匱乏并存。首先，相關資源過剩或重復，尤其是中央垂直管理的海上執法機構與地方相關機構的權責存在交叉，如地方水上公安的打擊海洋違法犯罪職能，在執法權限和范圍上與海警存在交叉和沖突;其次，相關資源缺乏，尤其是大型船艇的缺失，我國現有千噸級公務執法船共62艘，但3000噸級以上海上執法船艇僅19艘，遠遜于日本海上保安廳的30余艘，使得海上執法的范圍和效率受到制約;空中力量更是明顯不足，海上執法部門的38架飛機，不僅與美國250架無法相比，甚至遠少于日本的75架。

(三)我國海上執法力量建設的未來趨勢

21世紀是海洋的世紀。近些年來，各海洋強國日益強調海洋的系統治理和開發，海上執法更加體現出“軍民結合、有效維護、注重技術、提升空間”的特點。

第一，注重海上執法隊伍和海軍的互動［8］。一方面，海上執法具有國際性、復雜與風險性等特點，為了有效打擊海上違法行為，需要海軍給予海上執法隊伍相應支持;另一方面，海上執法力量軍事化程度深強，戰時能夠配合海軍作戰。如美國海岸警衛隊平時海上執法，戰時配合海軍作戰行動，海軍則反之。目前我國海上執法隊伍與海軍缺乏一個有效配合機制，并且我國現有兩支海上執法力量，與海軍的互動更為復雜和不易協調。

第二，注重海洋經濟權益的獲取和維護。隨著陸地資源的日益短缺，海洋已經成為發達國家經濟發展的重要空間。各海洋國家紛紛實施一系列措施加強對海洋經濟權益的獲取和維護，如日本政府制定《海洋基本計劃》，將培育壯大海洋經濟定位為新的經濟增長點［9］。近年來，我國與鄰國的海洋經濟權益糾紛眾多，涉及到黃海、東海、南海等海域的劃界、漁業及油氣資源開發等多個方面［10］。中國海警局組建后，我國海上執法力量有了質的提升，但考慮到我國海域的廣闊以及與周邊國家不斷的海洋經濟權益糾紛，有必要繼續強化海上執法力量建設。

第三，注重海洋環境保護。海洋是人類重要的可持續發展空間，也是海洋國家實現強國的重要依托。鑒此，各國不斷強化對海洋環境的保護，英國政府即于2002年提出全面保護英國海洋生物計劃。我國作為發展中國家，經濟發展和環境保護之間的矛盾尚未得到有效的解決，需要有一支強有力的海上執法隊伍對我國海洋資源環境進行保護。

第四，注重執法人員素質的提高。隨著海洋開發和利用的專業分工越來越細，海上執法也向精細和專業化轉變，導致影響海上執法的技術因素增多，要求執法人員具備更高的專業素質。為此，各海洋強國大都設有專門的培訓院校與機構，如日本海上保安大學、美國海岸警衛隊學院。我國目前專業性的培訓基地和機構缺乏，相關教育資源分散，海上執法人員的素質得不到保障，難以適應海上執法的技術因素增多的趨勢。

鑒此，我國海上執法體制需要在組織架構、執法范圍以及內容上作出相應改變，繼續整合現有海上執法隊伍資源，建立統一的、國內外一體化管理的綜合執法機構，發揮資源的系統、整體和規模化效益，以在環保、安全、經濟權益等技術、經濟要素相互交替的情況下，實現對我國海洋的有效保護和合理開發。

三、國外海上執法力量資源整合經驗借鑒

目前，歐美日等海洋強國大多擁有完善的海上執法體制，在機構和人員以及資源分配方面有規可循，有章可依，為我國提供了豐富的海上執法資源整合經驗。

海上執法機構及其職責上，做到了海上執法機構統一化和職責綜合化［11］，并與其它相關機構職責分工明確。一般而言，各國海上執法機構的設置，核心機構職責涵蓋廣泛，是海上執法的主力;輔助機構與核心機構各司其職，共同構建其海上執法體系。如韓國除海上警察廳外，海關也有海上緝私力量，主要負責港灣內緝私工作［12］。

海上執法人員隊伍建設上，重視相關培訓，設有專門的培養院校和基地。如日本海上保安大學及海上保安學校，分別以本科正規教育和海上保安人員在職教育為目標，進行系統的專業培訓;美國不僅有海岸警衛隊學院，還設有多個專業培養基地和機構，如約克鎮培訓中心和五月角培訓中心等。

船艇等設施設備上，各國設備配備先進且構成合理，尤其注重空中力量建設，突出機動性。如美國海岸警衛隊裝備有13種25個級別的大中型船艇、5種飛機以及11種小型船艇，包括不同續航能力的巡視船，并擁有6種型號的固定翼飛機和直升飛機約 250 架［13］。

法律法規體系上，各國相關法律層次較高，既有綜合性法律，又有針對海上執法各領域的專業法律。如英國《海洋法》是綜合性法律，涉及到海洋的綜合管理;《海關和海關管理法》和《海洋與海岸使用法》是針對專門領域的立法;《1925年海上警衛隊法案》則是專門針對海上警衛隊的立法。

經費來源和使用上，大多財政撥款充足，專款專用，尤其重視特殊目的的專項經費開支。如韓國海上警察廳經費 1996年為 2000億韓元［14］，2008年增至8134億韓元，平均增長率達12.4%;日本政府在2012年釣魚島危機爆發后，向國土交通省劃撥720億日元經費，其中169億日元用來購買海上保安廳所需的巡邏船及直升機等裝備。

綜之，各海洋強國的海上執法力量及其資源，明顯具有職責綜合專業化、人員高素質化、設備高端化、經費常態化、法律體系化等特點，對我國相關資源的整合具有重要借鑒意義。

四、我國海上執法力量資源整合方案設計與比選分析

如前所述，作為我國現有海上執法力量資源的核心，組織架構的整合必將帶動人員、設施設備等資源的相應整合，是資源整合的關鍵和重點，故此針對組織架構整合提出設計方案。

(一)方案設計的基本思路

海上執法力量資源整合方案的設計應立足我國實際，充分考慮整合難度，抓住方案設計的關鍵和重點，以保證方案的科學性、完善性及適用性。

一是理清脈絡。中國海警局的組建，使我國海上執法由“五龍治水”轉為以中國海警局為主的格局，為我國海上執法力量資源整合提供了一個清晰的脈絡，即以中國海警局為核心，逐漸整合游離在中國海警局之外的中央及地方相關資源。這不僅能有效解決我國現有海上執法力量資源分散和分布不均等問題，是我國實現“海洋強國”的需要;又是當前實現政府職能轉變，適應服務型政府建設的必然選擇。

二是考慮縝密。資源整合應充分考慮阻力及難度。資源整合本身就極易誘發不同層級不同部門間的利益糾葛，易導致多方阻力。鑒于我國地方海上執法機構眾多，人員、裝備和經費等執法資源復雜，需要選準整合次序和時機;同時，現有海上執法力量資源龐雜，數量和質量分布相對不均衡，大大提升了整合的難度。

三是抓住重點。我國海上執法力量現有資源均以組織架構為平臺和核心，配置相關人員、裝備和經費等資源。為此，我國海上執法力量資源整合應抓住重點，綱舉目張，以組織架構整合為核心，在此基礎上進行人員和裝備等資源整合。

基于上述考量，按照中央層面橫向整合、中央和地方縱向整合、一攬子縱橫向整合三種思路，設計4種方案并加以比較。

(二)方案設計

1.方案1:中國海警局整合交通運輸部海事局的部分涉海職能

方案1:近期以中央層面的橫向整合為重點，按照國際慣例，將交通運輸部海事局的海上執法(海巡)職能歸并到中國海警局。具體方案見圖1。

如圖1所示，近期內以中央層面的橫向整合為主，將交通運輸部海事局的海上相關職能歸并到中國海警局，仍保留海事局其它職能，如船舶登記、船舶檢驗、船員管理等;中長期進行中央與地方層面的整合。

方案1具有難度小而效果好特點。一是難度小，近期內進行中央層面的整合，涉及部門及內容少。在中長期，待時機成熟后，再將地方相關機構歸并到中國海警局。由易到難，由淺及深，能夠最大限度地減小整合難度。二是效果好，在中央層面統一我國海上執法隊伍，能夠集中力量，有效提高海上執法效能，既符合我國實際，又與國際慣例接軌。當然，方案1對地方層面的整合較遲，難以解決我國中央部門垂直管理的海上執法部門與地方海上執法部門的權限劃分問題，不利于我國海洋事業的健康有序發展。

2.方案2:中國海警局整合交通運輸部海事局的全部涉海職能

方案2:鑒于交通運輸部海事局的一些海上職能是陸上相關管理職能向海上的自然延伸，例如船舶檢驗，即由陸上的船舶制造檢驗和特別檢驗等，延伸至海上的航行船舶內部設施設備的安全檢驗。為此，需要將類似船舶檢驗的海陸兼顧職能作為涉海職能，整合到中國海警局，亦即近期內以中央層面的橫向整合為主，將交通運輸部海事局的全部涉海職能歸并到中國海警局。具體方案見圖2。

圖1 中國海警局整合交通運輸部海事局部分涉海職能方案

圖2 中國海警局整合交通運輸部海事局全部涉海職能方案

如圖2所示，在近期內進行中央層面的整合，將交通運輸部海事局的全部涉海職能歸并到中國海警局;在中長期進行中央與地方層面的相關整合。

方案2操作上有一定難度且效果一般。難度上，將交通運輸部海事局的全部涉海職能歸并到中國海警局，整合內容多，較之方案1難度增大;效果上，鑒于海事局的部分涉海職能(如港口航道測繪)與海上執法職能關聯性較弱，全部整合雖然會使海上執法相關事權更加集中，實現在中央層面的高度統一，但也會因職能繁復而影響中國海警局的執法效率。

3.方案3:中央機構整合地方相關機構

方案3:在大部門體制改革持續進行的背景下，在海洋和交通領域體制改革不斷深入推進的前提下，近期以中央和地方的縱向整合為重點，自上向下開展中央層面到地方層面的“條條”整合。具體方案見圖3。

圖3 中央機構整合地方相關機構方案

如上所示，按照機構職能，近期內對中央與地方具有相同職能的機構進行整合。一方面，地方所屬漁政、海監等相關執法隊伍歸并到中國海警局;另一方面，地方海事局歸并到交通運輸部海事局，使我國海上執法體制由條塊結構變為條狀結構，為進一步整合做準備。中長期再進行中央層面中國海警局與交通運輸部海事局整合，構建綜合海上執法體制。

方案3具有難度大、效果好等特點。一是難度大，地方海上執法資源紛多雜亂，水平參差不齊，并且整合涉及部門眾多，利益交錯，整合難度相當大;二是效果好，能夠即時厘清我國海上執法的橫縱向權責劃分，一攬子解決中央部門垂直管理的海上執法部門與地方海上執法部門沖突的問題，有利于海上執法資源的統一和有效利用。

4.方案4:一攬子縱橫向整合

方案4:近期進行中央和地方的“條條塊塊”一攬子縱橫向整合，具體方案見圖4。

圖4 一攬子縱橫向整合方案

如上所示，在近期內，一方面將交通運輸部海事局的全部職能歸并到中國海警局;另一方面，將地方所屬的漁政、海監等相關執法隊伍歸并到中國海警局，構建統一的綜合海上執法體制。

方案4很難實施。一方面，海事局的職責既包括海上職責又涉及陸上職責，我國陸域廣闊，情況復雜，海事局陸上職責多樣，全部整合并不現實;另一方面，此方案涉及到中央與地方分級的海洋管理體制，將同時面對多層級、多部門間的利益糾葛，需在全面大規模改革現有海洋管理體制的前提下才具備可操作性。鑒于中國海警局成立后，需要著力進行現有中央層面海上執法資源整合方案的落實和消化工作，我國海上執法力量建設或將進入一個相對平穩期，近期繼續進行如此大的整合，極易導致海上執法體系的混亂，不利于我國海洋事業的長遠發展。

(三)方案選取

為保證資源整合的順利進行，設計方案必須兼具可行性和良好的預期效果。鑒此，從操作性、難度和效果等方面評價上述方案，具體見表3所示。

表3 方案特性分析與比較

4種方案中，方案1能夠保證資源整合的順利進行，符合我國實際，與國際慣例接軌，能夠實現近期與中長期目標的有效銜接和區分。首先，該方案由易到難，由淺及深，既抓住了當前整合的重點和關鍵，又有利于相關經驗的積累，降低后續整合的難度，可以保證資源整合的順利進行。其次，該方案與國際慣例接軌，鑒于如美歐日等海洋強國的海上執法機構皆兼具我國海警局和海事局的海上執法職能，有必要將交通運輸部海事局相關海上職能歸并到中國海警局，以利于海上涉外執法以及國際合作的開展。再次，該方案能夠在近期實現中央層面的海上執法資源統一，又可在中長期進行中央層面和地方層面的資源整合，目標連貫明晰，循序漸進，使得整合具備較高的可操作性。鑒此，下一步我國海上執法力量資源整合，應重點將交通運輸部海事局相關海上職能歸并到中國海警局，以理順中央層面的相關機構和資源有效配置問題。

五、推進我國海上執法力量資源整合的若干建議

如前所述，組織架構作為我國現有海上執法力量資源的核心，是整合的關鍵和核心。但是僅有組織架構的整合尚不足以實現海上執法力量資源有效整合的目標，為此需采取以下措施予以推進。

(1)在中央層面的橫向整合方面，以2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》為基礎，在維持穩定性的前提下，適時適地將交通運輸部海事局的部分相關海上職能逐漸歸并到中國海警局，以實現中央層面的資源有效配置。

(2)在中央與地方的縱向整合方面，中國海警局應首先整合原國家海洋局直屬(中央)垂直管理機構的相關海上執法資源;在此基礎上，可在部分有條件的沿海大省進行試點，將其省級主要海上執法力量資源適時整合到中國海警局，為中央與地方層面海上執法主要職能的進一步縱向整合提供經驗支持。

(3)加大教育投入，設立相關培訓機構。一方面成立中國海警學院，設置理論學習與實踐兩個環節，專門培養海上執法人才;另一方面設立專業性培訓基地，對海上執法人員進行針對性訓練，以提升其專業素養。

(4)加大對海上執法設備的資金投入。針對我國海上執法專用設施設備短缺的現狀，建議加大針對專門執法船艇和飛機的資金投入，同時加大研發力度，提升我國自主開發能力。

(5)建立統一的經費安排制度。經費是海上執法順利進行的必要保障，建議建立固定和常態化的統一經費制度，統籌安排，專款專用;量入為出，保證重點。此外，健全海上執法經費保障監督機制，以促使經費保障得以有效貫徹落實。

(6)加快相關立法，完善相關法律法規體系。建議加快制定我國《海洋法》，一方面針對海上執法隊伍的執法主體資格、程序以及海域管理范圍等現有法律缺失的部分作出明確規定;另一方面，相應修改現有法律的不合理之處，進而構建層次清晰、體系健全的海上執法法律體系。

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