創新型國家評價方法體系構建研究

賀德方

(中國科學技術信息研究所，北京 100038)

自2006年首次提出建設創新型國家的戰略以來，“創新型國家”的概念開始在中國廣泛傳播，但對于什么是創新型國家、如何判斷一個國家是否為創新型國家卻仍然在國內缺乏統一認識。當前，我國建設創新型國家的時間已經過半，但世界經濟論壇(WEF)的《2012全球競爭力報告》［1］認為中國仍處在效率驅動發展階段，這意味著如期實現向創新型國家轉型仍然時間緊、任務重。為及時評估已取得的成就并發現存在的不足，從而持續穩步推進創新型國家建設，我國應切實加強創新型國家評價工作。雖然建設創新型國家在我國是一個新命題，但在國外相關工作已開展了數十年［2］，形成了大量理論和實踐研究成果。為此，筆者認為，有必要進一步從國際上有關創新和創新型國家的主流理論入手，深入研究探討創新型國家的本質與特征，從宏觀層面深入剖析評價創新型國家進程的方法及其實踐，從中汲取有益的經驗和教訓，繼而探討提出適合我國國情的創新型國家建設進程的評價方法體系，為進一步廣泛凝聚共識并加快創新型國家建設提供有價值的參考。

一、創新型國家評價的理論研究現狀

(一)進一步深入理解創新的概念

自熊彼特提出創新的概念以來，其內涵在不斷豐富和系統化，并形成了一整套創新概念體系。目前，創新有幾個重要屬性特征。

第一，創新是一個經濟學概念。如果說發明是首次提出新產品或新工藝的想法，那么創新就是首次嘗試將這種想法付諸生產實踐的活動。它涉及從新想法產生到(新)產品市場化的整個過程。狹義地從科技也就是科學發現和技術發明活動的角度理解創新是錯誤的，至少是不完整的。

第二，創新是一個持續過程。大多數創新的最終實現都需要經歷持續多次的改進并伴隨大量關聯創新的結果［3］。正因為如此，創新可依據其程度分為漸進性創新和根本性創新兩類，也可根據相互關聯性劃分為產品創新、工藝與方法創新、供應源創新、組織方式創新、市場創新等五類。創新沒有終點，對于全社會持續開展創新氛圍和環境的關注要優先于具體創新成果。

第三，創新的實現能力與社會環境的包容性和開放性程度關系緊密。創新本身是對現有知識和習慣的破壞，但對于能否成為新的知識和習慣卻存在風險。對新思想和新事物必須高度包容，對創新中的失敗要高度容忍，對于溝通和交流要高度支持。

第四，創新具有很強的系統屬性。創新內部由大量相互依賴、相互補充的要素和部分有機組成，它們的任何變化都會波及其他。創新得以實現是整個系統運轉下的產物。因此，為激發全社會的創新活力，必須要有一整套科學的統籌謀劃。

第五，在不同的區域、行業、領域，創新具有不同的特征，并在特定時空環境下表現出多樣性和差異性，但創新又有擴散性特征，這使得前者隨著時空變化有逐步縮小的可能［4］。因而，在整體推進的同時，要允許創新子系統結合自身特點先行先試，充分發揮引領帶動的作用。

創新的多重特性對理解創新型國家的概念意義重大。目前，國內外對創新型國家的認識涉及多個維度，包括宏觀的國家發展戰略論、中觀的國家發展階段論和微觀的國家特征指標論［2］。筆者認為，三者本質上是統一的，其連接點是中觀層面的國家發展階段論。邁克爾·波特認為，世界各國的發展依據其主要驅動力的不同而依次經歷要素驅動、效率驅動、創新驅動和財富驅動等4個階段［5］，這就是所謂的國家發展階段論。一個國家基于當前所處的發展階段和主要驅動力的變化態勢而制定的未來發展戰略即為宏觀層面的國家發展戰略，目前對全球主要經濟體而言，向創新驅動發展轉型或強化創新驅動發展能力是其共同的戰略取向。在創新驅動發展的具體戰略實踐過程中，如何評判一個國家努力的成效，需要借助具體的衡量指標進行評價，這就對創建創新指標體系并開展創新型國家建設評價提出了需求。因此，為實現建成創新型國家的目標，我國應在創新驅動發展戰略的指導下，制定監測創新型國家建設進程、評判是否達到創新型國家標準的指標體系。

(二)創新驅動發展方式的主要特征研究現狀

創新可以通過不斷地提高單一或者綜合要素的生產率來抵消因為要素投入數量的增加而導致的要素報酬遞減的趨勢，也可以通過生產要素的新組合來突破經濟發展中遲早要發生的、由資源與要素的短缺所造成的瓶頸。因此，創新驅動發展主要靠要素生產率提高來推動經濟增長，而不是生產要素的投入。創新驅動發展的特征在不同的國家表現出不同的特征。陳強等在總結英國創新驅動發展的特征后認為，其主要包括厚植科學發展的基礎和人文文化、突出基礎研究的地位、大力提倡學術自由、發展出一整套服務于創新鏈全過程的創新文化等方面［6］。夏天認為創新驅動發展的顯著特征包括，科技創新給經濟發展帶來強大原動力和持續驅動力，創新驅動表現出較強的穩健性和抗周期性，創新驅動發展階段是經濟發展階段中最難維系的階段等［7］。張來武則認為創新驅動發展模式的特征有4個，即創新驅動發展是“以人為本”的發展、打造“先發優勢”的發展、由主要由企業家驅動的發展、立足于市場機制的發展［8］?？偨Y各家觀點不難看出，創新驅動發展的特征盡管還沒有形成統一的意見，但仍然是有跡可循的，主要是對經濟體的文化環境與制度環境非常挑剔，對創新主體的能力提出了嚴峻挑戰，對國家創新系統的運行能力提出了很高的要求。在這些方面如果達不到一定的水準，就很難說一個經濟體進入到創新驅動發展的階段。

(三)國外關于國家創新狀況評價的主要模式述評

目前，國內外并沒有廣受認可的、評價創新型國家發展進程的方法體系，但國家創新績效評價、國家發展階段評價、國家創新能力評價等三類評價模式與之關系緊密。

歐盟在評價其成員國的創新績效時，根據評估得分結果將其分為創新引領者、創新追隨者、中等創新者和適度創新者四類［9］，實際上是對歐盟國家在創新型國家建設道路上所處階段的劃分。不過，由于大多數歐盟國家的創新能力都很強，即使評價為適度創新者的那些國家，在國際橫向比較中也處于中等以上水平。因而，這種創新發展階段的劃分類型及其所選用的評價指標更適合于區分創新型國家內部的差別，而不是用于區分創新型國家和非創新型國家。

WEF根據邁克爾·波特的理論，將國家發展所處的階段劃分為要素驅動、要素向效率過渡、效率驅動、效率向創新驅動和創新驅動等5個階段。這對于我們認識國家發展所處的階段及其增長動力提供了很好的思路，但劃分其所處階段的依據指標只有一主一輔兩個，即人均GDP達到1.7萬美元為評判一個經濟體是否進入創新驅動發展階段的主要依據。同時，為了剔除主要依靠自然資源進入高收入經濟體行列的國家或地區，WEF還提出了創新型經濟體的礦物產品出口占其總出口的比例應低于70%這一輔助指標［1］。這種評價方法雖然簡明扼要且合乎邏輯，但卻不能真實而充分地反映創新型國家和非創新型國家的內在差別，更不能反映創新型國家的發展模式。實際上，發達國家為跨入創新驅動發展階段采取了多樣化的模式，例如美英采取了綜合知識創新模式，日韓是學習趕超模式，芬蘭是國家創新體系支撐模式，而瑞典、丹麥、挪威等是集中優勢突破重點模式［10］。

與上述兩類評價理論不同的是，國家創新能力評價遵循從理論構建到國家評價的方法體系，強調通過系統地分析不同國家在創新環境、創新投入、創新產出等方面的不同表現，從而系統地揭示不同國家的創新差異，所選取的指標不僅有均量指標、比率指標等相對指標，還強調規模和質量等絕對指標［11］。對這些指標進行進一步分析，還可以全面揭示各國綜合創新能力差異產生的來源。但國家創新能力評價的評價目的不是劃分發展階段，只能反映與對標國家之間的差距，不能回答一個國家是否為創新型國家的問題，所選指標也不能簡單地套用到創新型國家的評價中。

簡而言之，三類評價模式為評價創新型國家所處階段提供了多角度的參考，但還不能與之劃等號。為此，應從評價我國創新發展所處的階段以及優化實施路徑的目的出發，在進一步凝練總結國內外已有實踐的基礎上，提出一套符合中國國情的創新型國家評價方法體系。

二、國內外評價國家創新狀況的實踐

(一)國內外評價國家創新狀況的實踐情況

目前，國內外有關國家創新能力或競爭力評價研究已形成一些代表性方法論，根據其評價對象范圍不同可分為國家內部和國家之間的創新能力評價兩大類。在國家內部創新能力評價方面，可進一步從區域和領域的角度進行分類，前者如美國競爭力委員會提出的《區域創新:指導區域評估的指南》、美國Milken研究所的《美國各州的科學技術指數》、歐盟《區域創新記分牌2012》，后者如《測量英國9個經濟領域的部門創新能力:國家科學、技術和藝術撥款委員會創新指數報告》。國內外涉獵更多的是國家之間的創新評價，根據其評價內容可分為包括創新評價內容的競爭力評價和專門的創新能力評價兩小類，前者如瑞士洛桑管理學院的《國際競爭力年鑒》和世界競爭力論壇的《全球競爭力報告》;后者根據評價的領域可再區分為綜合創新能力評價，例如經濟合作與發展組織的《科學、技術與產業記分牌2013》、經濟學人雜志的《世界最具創新性國家的新排名》、歐洲工商管理學院的《創新能力指數2013》、歐盟的《創新聯盟記分牌2013》、EFD全球咨詢網的《創新能力指數2010－2011》，以及專業領域創新能力評價，例如美國競爭力委員會的《2013年全球制造業競爭力指數》和信息技術與創新基金會與考夫曼基金會合作推出的《全球創新政策指數2012》等。在我國，類似工作也取得了明顯進展，例如劉鳳朝等著的《國家創新能力測度方法及其應用》、中國科協發展研究中心編著的《國家創新能力評價報告》、中國社會科學院提出的《2006－2010建設創新型國家白皮書》、中國科學技術發展戰略研究院提出的《國家創新指數報告2013》、福建師范大學編著的《2012世界創新競爭力黃皮書》等?？v觀上述國家創新評價有關的研究工作，它們都從一個的側面為我國開展創新型國家評價提供了很好的理念、思路、方法、工具和數據等，但也難以完全滿足我國創新型國家評價的完整需求。

為了更好地發揮其借鑒參考作用，作者選取了歐盟、世界經濟論壇、洛桑管理學院、經合組織、社科院和福建師范大學等機構提出的，在國內外有較大影響力的6種創新評價方法，從背景、側重點、指標體系框架與內涵等方面對其可借鑒性與局限性進行了完整的評價。

(二)主要評價實踐的優點

歐盟創新聯盟記分牌是歐盟委員會為度量歐盟及其成員國(和下屬地區)的創新表現和績效而設立［9］。歐盟把創新活動當作一個系統，兼顧考慮投入、產出和創新鏈的中間運行過程，全面評價技術創新、產品或流程創新、市場創新和組織管理創新，形成覆蓋創新鏈全過程、全網絡的評價方法論。記分牌對非研發創新給予關注，例如把非研發性創新支出占營業額比重作為重要的指標。在指標選擇上，創新聯盟記分牌關注創新績效，主要采用比例、均值等相對指標，而不是總量、規模等絕對指標。

全球競爭力指數是世界經濟論壇為綜合反映全球主要經濟體在國際上的相對競爭力和潛在經濟增長能力而提出［1］。其主要特點是用人均GDP和礦產品出口占全部出口的比重為門檻，將不同經濟體分為“要素驅動”“效率提升”“創新驅動”等發展階段，再根據各國所處的階段賦予評價指標不同的權重。這有助于更好地認識各國的發展優勢和調整方向。在具體指標設計中，全球競爭力指數有2/3的指標屬于“軟性”數據，需要進行專門調查。這有利于評價能夠涉及廣泛的領域，彌補統計數據不足帶來的限制。

洛桑國際管理學院的國際競爭年鑒著眼于全面地評價國家的國際競爭力，所選指標非常全面，并對每個方面做了細分，可充分反映一個國家的綜合國力［12］。在指標設計上，兼顧發揮定量指標與定性指標，例如，2012年的報告對取自統計資料的定量指標賦予較大權重，而對來自問卷調查的定性指標賦予較小權重，另有一些指標一般只作為背景信息使用。

經濟合作與發展組織(OECD)為全面地評價不同國家的科學、技術和產業活動，提出了科學技術和產業記分牌［13］。OECD在指標設計上除了將與科學技術活動直接相關的研究人員、研發投入、企業專利等指標外，還極力突出了創新推動商業價值鏈合作、技術流動、商標、就業等有關知識流動、企業主導創新和新增長點培育等指標，以全面反映科技與經濟的結合以及科技創新對經濟發展的重要支撐作用。OECD建立了內涵豐富的測度指標體系，對每個指標的統計和計算給予詳細的理論和技術說明，為研究者提供了重要借鑒。

中國社會科學院創新型國家戰略推進委員會為全面評價中國在“十一五”期間的科技創新能力變化情況，提出了“十一五”創新型國家創新能力后評價指標體系［14］。該指標體系分為總體指標和分級指標兩級體系，兼顧考慮我國創新型國家建設的基本要求和創新型國家內涵的復雜性，總體指標為評價創新型國家設置了基本門檻，分級指標則指出了進入創新型國家需具備的條件。

福建師范大學和中國常駐聯合國代表團科技組聯合推出的《世界創新競爭力發展報告》，專門用于評價全球主要國家的創新競爭力［15］。該報告強調評價工作應建立在系統的理論構建基礎上，為此建立了一個評價國家創新競爭力的系統理論架構和一套指標體系。報告基于歷史視角，對各國創新競爭力的發展水平、變化特征、內在動因和發展趨勢進行了分析，有利于抓住各國創新競爭力的特征。

(三)主要評價實踐的不足

整體來看，這些評價都有一定程度的不足，例如被評價國家要么過少，要么過多或不固定，評價指標或評價方法的使用存在欠缺，評價年份不足從而不能進行大跨度時間比較，或未進行綜合評價和排名。具體而言，歐盟創新聯盟記分牌的評價對象集中于歐洲34國和非歐洲的10個主要經濟體，未能將新加坡等亞洲四小龍和其他一些高收入國家納入進來，而且中國等國家只是在2006年才被納入，評價指標也不夠全面。洛桑國際管理學院和世界經濟論壇主要評價各國綜合競爭力，創新能力只是其中一部分;使用大量絕對指標對中小國家明顯不利;世界經濟論壇對處在不同發展階段的國家評價值賦予不同權重，使得進行跨階段國家間橫向比較的意義不大。經合組織提出了大量評價指標，但集中于科學、技術和產業發展方面，未能全面涉及所有重要的創新要素;經合組織重在比較發達國家間的不足，忽略了諸多有重要影響力的發展中國家，也未對所評價的國家進行綜合排名。建設創新型國家戰略推進委員會所提出的方法只對我國進行評價，缺乏國際間的橫向比較。福建師范大學的報告雖然全面評價了全球100個國家的創新競爭力，但絕對指標使用過多，忽略了大國和中小國家之間因規模差異導致的創新績效差別。最重要的是，他們還不能完整而綜合地反映一個國家創新型國家建設所處的階段。

三、國內外理論與實踐對我國的啟示

總結上述理論和實踐兩方面的成果，對我國開展創新型國家評價有如下幾點啟示。

(一)應從經濟社會發展的視角看待創新和創新型國家評價

國際主流的創新評價方法都將創新回歸到經濟學概念，把創新視作經濟增長的內生要素，將創新成為驅動經濟發展的主要力量作為是否成為創新型國家的主要標志。同樣，對創新型國家概念的理解也不能局限于科技領域，而應將其主要界定在經濟范疇。為更好地將這些觀念體現到創新型國家建設中，在具體開展創新型國家評價時應全面地從經濟社會發展的視角設計評價框架，重點關注創新對經濟增長的貢獻。盡管科技在創新中的作用越來越大，但選取指標時不能僅限于科技投入和產出，更應考察其對經濟增長和國家競爭力的貢獻，以及創新對推動社會、民生等的外溢效應。

(二)應進一步擴大創新評價范圍，關注非研發領域創新

傳統創新評價指標和方法建構于技術創新理論基礎之上，往往重點關注研發活動，不能反映創新活動的多樣性與復雜性，特別是不適用那些為數眾多但不強調研發的創新領域。研發并不代表所有創新。英國相關政策咨詢報告也認為，傳統指標體系“把創新凝結成新產品、新工藝”，適合于高科技產業和制造業，而英國高技術制造業只占經濟增長的2.5%，大部分創新在制造業之外，隱藏在金融業、服務業中的大量創新不能被反映出來，它們與英國的產業結構不吻合［16］。對于“創新”認識上的偏差不僅會造成統計結果不能反映真實創新水平，更重要的是不利于非研發類創新企業發展，這類企業作為“被忽略的創新者”很難得到應有的政策和資金支持。為此，經合組織的評價指標新增了商標申請數和商標申請比例，歐盟在對高等教育畢業生統計時加入社會和人文類畢業生，在創新企業指標中引入組織創新、市場創新等概念，并新增加非研發性創新投入指標等。把握國際發展趨勢，有必要將服務創新、營銷創新、組織創新納入我國的創新評價范圍中，實現對服務業、創意產業和公共服務產業創新的精確測度。

(三)應強調過程創新，把創新網絡作為創新評價的重要組成

隨著世界經濟一體化的推進，全球創新活動正在加速走向深入和復雜化，創新環境、創新資源和創新鏈條都呈現出從封閉到開放的趨勢。信息技術在工業、金融、媒體通訊領域廣泛應用，帶來了企業組織結構的革命性改變，很多創新活動發生在正式的研發活動之外，創新在相當大程度上依賴于外部知識資源，創新模式從線性向非線性轉變，創新系統的關聯性大大增強［17］。當前的創新已成為一個復雜的創新網絡過程，其效率的高低取決于創新網絡中各環節及各參與主體間的聯系通暢與否。歐盟第四次“共同體創新調查”(CIS4)的結果顯示企業與供應商和客戶、企業與大學研究機構的合作大幅增長［18］。前述評價體系在不同程度上對這種變化給予了體現。例如，歐盟的參與合作創新的中小企業比例、在市場或組織方面創新的中小企業比例，世界經濟論壇的大學與行業合作研發、集群發展狀況，經合組織的企業國際合作創新、論文和專利的相互引用、國際合著論文等。為此，創新指標設計不能再局限于測度創新投入和產出，而應兼顧創新過程，全面準確地測度和評價合作研發、信息開放程度、創新網絡等方面。

(四)應在創新評價中應更多地體現地區和行業的差異性

傳統的創新評價著重考察國家的整體創新表現，而往往忽視國家內部行業間、地區間在創新能力和績效上的差異性，這可能會抹殺一個國家具有潛力的增長點。為此，經合組織開始嘗試對一些重點技術領域進行創新評價，歐盟提出區域創新記分牌對歐盟各國下屬地區的創新績效差異進行專門評價，洛桑國際管理學院則將中國的浙江省作為一個獨立的評價單元開展國際間比較，這些有助于從局部深入把握各國的創新來源、增長潛力和內部差異。按照世界經濟論壇的評價標準，我國已經步入從效率驅動向創新驅動的過渡階段。盡管按該標準，我國與創新型國家有較大差距，但因地區發展不平衡，根據2012年平均匯率和購買力平價計算，2012年我國的北京、天津、上海都已經超過世界經濟論壇提出的創新驅動發展階段的門檻(人均GDP1.7萬美元)，江蘇、浙江、遼寧、廣東等省則接近這一標準。因此，我國的創新型國家進程評價工作在堅持利用共性指標評價全國整體情況的同時，應著眼于我國行業間、地區間的創新能力和創新資源的差別，設定差異化的指標，以指導各地區各行業走差異化的創新之路。

四、基于創新鏈的創新型國家評價體系構建

(一)我國現有的創新型國家評價指標體系已不能適應形勢的需要

目前，我國的發展還主要靠資源和資金的大規模投入來實現，仍處于傳統的要素驅動和投資驅動并存的發展階段，無法解決經濟發展中生產要素報酬遞減和資源稀缺的瓶頸問題。這種傳統發展模式使我國付出了巨大代價，經濟結構不合理的矛盾長期積累，發展不平衡、不協調、不可持續的問題日益顯現，突出表現在需求結構失衡、供給結構不協調、要素利用效率低下、環境損害大、空間布局不夠合理等方面。因此，通過科技創新，使我國經濟從傳統的要素、投資驅動的發展方式轉變到創新驅動發展方式，即符合經濟發展階段的客觀規律，也是我國未來發展的必然要求。

自2006年頒布《國家中長期科學技術發展規劃綱要(2006－2020)》以來，我國的創新型國家建設已取得令人矚目的成就，“對外技術依存度降低到30%以下”和“本國人國際科學論文被引用數進入世界前5位”已完全實現，“本國人發明專利年度授權量進入世界前5位”即將達到。而按照目前發展趨勢，2020年實現“全社會研究開發投入占國內生產總值的比重提高到2.5%以上”和“科技進步貢獻率達到60%以上”兩大目標也不存在問題。但對《歐盟創新記分牌2013》［9］、法國歐洲工商管理學院《全球創新指數2013》［19］、德國電信基金會等發布的《創新指標報告2013》［20］、英國《經濟學家:世界最具創新性國家最新排名》［21］一些創新評價報告的結果分析可發現，我國與世界經濟論壇提出的創新型經濟體［1］仍然存在不小的差距，其中最樂觀的有20%左右，而最悲觀的則接近70%。即使按照法國報告的樂觀估計仍有一定隱憂。在2007－2013年(2010年空缺)，中國的排名和得分都出現波動變化(表1)。這至少表明，在我國轉向以科技創新為核心的創新驅動發展方式的過程中，各創新經濟體也在持續進步，僅按照現有的評價指標體系，顯然不能綜合反映中國與創新型經濟體之間的差距，為此必須構建更加系統的創新評價指標體系，并通過指標體系的評價結果評估中國與創新型國家之間的差距，進而揭示中國的創新型國家建設進程。

表1 主要創新評價報告涉及中國的評價結果

(二)評價我國創新型國家建設所處階段的理論分析框架

為科學而綜合地提出評價指標體系，作者首先對國家創新系統的內外部構成及其相互作用進行分解(圖1)。該圖反映出，國家創新系統能否高效運轉，既主要取決于企業、高校、科研機構等主體的努力程度，還有賴于政府制定的政策及其構建的知識產權、金融、貿易、投資等制度，和以開放、信息化、競爭為核心、促進人才、資本、信息和商品自由流通的市場環境。而國家創新系統的運行所取得的成效則可從科技創新、經濟發展、社會文化和資源生態等多個方面得以體現，它們共同驅動整個國家走向小康社會和實現“兩個一百年”的目標，其中涉及的關鍵要素、環節和保障條件對于評價創新系統不可或缺，完整的創新型國家建設評價指標體系必須對此予以充分反映。基于上述人士，作者的分析框架思路是，圍繞著科技創新及其績效，針對創新鏈的各個環節和部分，選取一系列典型評價指標，以較為公認的創新型國家為參照對象，對國家創新系統內外部構成及其相互作用進行完整的評價，并通過與對標創新型經濟體的比較中提煉出反映創新型國家的一般特征(包括指標及門檻值)，揭示我國是否進入創新型經濟體的行列以及存在哪些方面的差距，并以存在差距的指標為重點，進一步挖掘各經濟體為提升指標值所做的具體努力，從而進一步借鑒用于我國創新型國家的建設工作。

圖1 國家創新系統內外部的要素、結構及相互作用關系示意圖

(三)構建創新型國家發展階段評價指標體系的主要原則

基于上述思路，為構建一個涉及面廣、代表性強的創新型國家評價指標體系，在設計指標體系時還需要考慮如下一些原則。

一是把握全球創新評價新態勢。放眼全球，總結提煉歐洲工商管理學院、歐盟、洛桑國際管理學院、世界經濟論壇、《經濟學人》雜志、OECD、德國弗朗霍夫、美國信息技術與創新基金會等權威評價報告的成果中的共性指標，用以完善我國的評價標準。

二是圍繞國家對創新驅動發展提出的戰略要求。充分結合實現經濟、社會、政治、文化和生態發展五位一體的總要求，分別通過經濟發展和科技創新體現經濟、社會民生體現社會、資源生態體現生態文明、創新環境體現政治和文化。

三是強化評價指標與考核(實施)主體之間的對應關系。著重強調評價指標的可操作性，為此提出政府重在優化創新環境和整體創新表現，企業、高校、科研院所和中介機構等重點負責科技創新，區域在經濟發展、社會民生和資源生態上發揮主要作用。

四是充分考慮指標的數據可獲得性和代表性。為有利于國際比較，采用國際主要數據庫的數據是必要的。同時，由于創新涉及范圍廣，可將涉及創新環境和生態的大量指標集合成若干個綜合性指標。此外，我國區域在采用指標體系時可以此為基礎進行增減。

(四)創新型國家評價的比較對象

評價對象在很大程度上決定了整體評價框架和具體指標設置的細節，因此必須確定評價指標體系所針對的比較對象范圍。作者認為，OECD國家和歐盟國家作為發達國家的代表，G20國家作為全球擁有主要話語權的代表，亞洲四小龍與馬來西亞作為亞洲區域的代表，均應成為中國的比較對象。在去除上述分類中的重復國家(地區)以后，評價涉及的比較對象包括52個經濟體。

同時，還需要有作為創新型經濟體的對標對象。在目前沒有廣受認可的創新型經濟體的情況下，可采用WEF關于創新型經濟體的劃分。不過，為保證可靠性，作者將連續5年納入WEF所劃分的創新型經濟體的國家和地區作為對標對象，另外，中國臺灣在近兩年連續被列為創新型經濟體并為其他一些創新評價報告所認可，最終納入對標的創新型經濟體有33個。這些國家和地區具體包括瑞士、新加坡、芬蘭、瑞典、荷蘭、德國、美國、英國、日本、丹麥、加拿大、挪威、奧地利、比利時、韓國、澳大利亞、法國、盧森堡、新西蘭、阿聯酋、以色列、愛爾蘭、冰島、西班牙、捷克、意大利、馬耳他、葡萄牙、斯洛文尼亞、塞浦路斯、希臘等國家以及、中國香港、中國臺灣等地區。

需要指出的是，被評價的52個經濟體已經包括了33個創新型經濟體。

(五)國家和區域創新評價指標體系框架

筆者認為，最終的指標體系框架可從創新環境、科技創新、經濟發展、社會民生、資源生態等5個維度提出指標體系。其中，創新環境重點考慮知識產權保護、國內市場競爭與企業家精神、貿易與外商直接投資、金融市場發展、高等教育、ICT應用、政府研發支持和政府采購、產業集群等方面;科技創新重點考慮全社會、基礎研究及企業的研發投入情況、研發人員、產學研合作、科技論文和專利情況等;經濟發展重點考慮人均GDP、科技進步貢獻率、技術自主程度、高技術產業產出和貿易水平、高新技術企業發展情況等;社會民生重點考慮收入分配、居民健康狀況、高技術就業、城鎮化等;資源生態則可重點考慮單位產出的能耗、水耗和土地資源消耗以及生態和環境保護情況等(表2)。

需要說明的是，由于每個指標的表現力都是有限的，指標之間是相互依托和互補的，要真正充分地發揮每個指標的作用，必須以其他指標的良好表現為前提和基礎，否則就會出現“木桶效應”，因為一個指標的表現差導致系統的整體表現欠佳。

表2 評價我國創新型國家建設所處階段的指標體系

(六)指標處理和評價方法

具體的指標數值處理與指標評價采取了等分權重評價方法，即首先對基礎指標進行無量綱化處理，然后采取從一級指標開始等分權重的方式逐級確定二三級指標的權重，之后通過分層逐級綜合的方法求取被評價經濟體的最終得分。具體的過程如下。

一是原始數據的處理。(1)在收集原始數據的基礎上，檢查各經濟體的指標數據是否為同一年。基于多數經濟體的數據年份，確定數據的基準年份。(2)采用極差標準化的方法對每個指標的所有數據進行無量綱化處理，由于所有指標均為正向影響指標，也就是這些指標的值越大越好，因而具體采用了正向極差標準化進行處理(某經濟體某指標的數值減去該指標的最小值，除以該指標的最大值與最小值之差)。通過對原始數據的處理，不同指標的處理后數據值均介于0～1之間，而且消除了其單位的影響，從而能夠進行求和。

二是賦予權重。(1)對5個一級指標賦予同等的權重，也就是5個一級指標的權重均為1/5。(2)對5個一級指標下一層的二級指標賦予同等權重。

三是計算指標得分和排序。在無量綱化和賦予權重以后，逐級計算二級指標、一級指標和最終的創新型經濟體的得分。利用得分對不同創新型經濟體各個指標的相對表現和綜合表現進行排序。

四是通過標準方差方法分析33個創新型經濟體得分分布情況，將大于(或小于)平均值與兩倍標準差之和(或之差)的異常值去掉后，再求得剩余的創新型經濟體的平均值，將我國的得分與其進行比較，即可得到我國每個指標以及綜合得分與創新型經濟體的比例，從而可以得到具體指標上我國是否達到創新型經濟體的門檻要求，以及我國在整體上是否進入創新型經濟體的行列。

與此同時，在去掉不適合用于區域評價的指標(例如進入世界2000強的民營跨國企業數量、三方專利占世界總數比例、綜合技術自主率、每億美元GDP國際注冊商標數等)之后，該體系可用作國內的創新型區域評價，并采用上述第四步驟進一步評價各地區是否進入創新型區域的行列。

在上述評價的基礎上，可根據需要進一步開展其他的分析工作。

五、關于評價方法體系實施的進一步討論

實施創新驅動發展戰略、建設創新型國家是一項復雜的系統工程，關鍵在于擁有一個高效運行的國家創新體系，而國家創新體系的建設則需要通過各個創新主體來進行支撐?！犊萍家巹澗V要》將我國的國家創新體系分為知識、技術、區域、國防、科技中介服務5個子系統。經過幾年的努力，我國的國家創新體系建設已取得了較大的成效，但同時也存在著一些問題。例如，創新主體的定位不夠清晰，以至于創新政策導向和創新資源配置方式與創新主體理應承擔的職能發生了一定程度上的偏離，不同創新子系統相對封閉，創新主體有效互動不足等，這也導致創新政策與創新資源碎片化特征明顯，創新要素自由流動不暢，國家創新體系的效能不高。因此，為完善國家創新體系，更好地發揮上述指標體系的評價、監測和指導實踐的作用，可考慮進一步明確政府、企業、高校、科研院所、科技中介機構以及區域在國家創新體系中的定位，并圍繞著各自的定位，在政府的主導或引導下，組織各方共同實施一批重大綱領性行動，破除制約創新要素自由的流動的體制機制障礙，激發國家創新體系的最大效能，為實現我國創新驅動發展戰略設定的目標提供重要支撐。

(一)政府應在解決創新的“市場失靈”和營造公平、透明、普惠的創新環境方面發揮主導作用

結合創新的特點與世界主要創新型國家的做法，在國家創新體系建設中政府應定為于以下兩個方面:一是解決創新的“市場失靈”問題;二是著力營造公平、透明、普惠的創新環境。長期以來，我國政府在支持創新中的定位與邊界仍未理順，政府涉及的創新領域過于寬泛，以行政手段大包大攬、直接干預的事情時有發生，以至于創新資源的配置沒能完全符合創新活動自身特點與規律，資源集聚與不足并存;而在營造環境方面，政府缺位現象則比較明顯，如知識產權保護和打擊力度不夠，金融市場發展不成熟，普惠性政策缺乏等。圍繞國家創新體系中政府的定位與問題，政府一方面應在基礎性、戰略性、前沿性研究和重大關鍵共性技術攻關方面加強資源供給，對于事關我國未來發展的戰略領域要改革現有相對分散的研發組織模式，要以國家意志和重大科技專項的形式來統籌推進，強化研發與產業化的整合;另一方面實施創新環境建設工程，在反壟斷、市場準入、知識產權保護、信息化建設、金融市場發展等領域深化改革，著力營造公平、透明、普惠的創新環境。

(二)企業應在推動技術創新、促進產業發展方面發揮主導作用

在市場經濟條件下，企業是實現資源整合和利益最大化的最有效的組織形式。因此，在國家創新體系建設中，應突出企業在技術創新中的主導地位，充分發揮其在推動創新鏈、產業鏈、資金鏈融合，促進產業發展中的重要作用。當前，我國企業創新主要面臨著能力不強、動力不足等問題。例如，世界500強企業中民營企業數量較少;國有大型企業掌握大量壟斷資源，缺乏創新動力;中小企業希望創新，但缺乏創新能力;有利于產學研合作的體制機制不健全等。圍繞國家創新體系中企業的定位與問題，要進一步深入實施技術創新工程，健全技術創新的市場導向機制，引導創新要素向企業聚集。一方面要發揮大型企業創新骨干作用，支持有條件的創新型企業承擔國家重大科技任務攻關，參與重點工程建設，做大做強一批行業龍頭;另一方面要在市場準入、示范應用、財政補貼等方面加大中小微企業的扶持，充分發揮中小微企業應對技術路線和商業模式變化的獨特優勢。

(三)高校應在創新人才培養和基礎前沿研究方面發揮主導作用

在國家創新體系中，高校的定位主要體現在兩個方面，一是為社會培養創新型人才，二是開展基礎和前沿技術研究。目前，高校中的行政化干預問題仍普遍存在，加之評價體系和收入分配方面的問題，使得高校教師用更多的精力去爭取項目、發表論文、參加社會活動，注重短期成果而忽視長期積累，特別是用于學生培養的精力非常有限，這也導在創新人才培養方面與社會需求脫節，在基礎前沿研究方面缺乏重大的、有國際影響力的成果。圍繞國家創新體系中高校的定位與問題，要以改革評價體系和資源配置方式為突破口，加快推動高校去行政化和開放辦學。一是要實施高校創新人才培養計劃，建立學校教育和實踐鍛煉相合、國內培養和國際交流合作銜接的開放培養體系，支持學生參與科學研究、促進科研與教學互動。二是實施高校知識創新工程，加大財政對高等教育和基礎研究的支持力度，依托高校優勢科研力量做好國家重點實驗室、工程技術中心、產學研合作基地的布局，進一步聚焦重大科技產出。

(四)科研院所應在基礎研究和戰略高技術研發方面發揮主導作用

科研院所是基礎研究和戰略高技術研發的核心力量，是知識創新體系建設的重要組成部分。在長期的發展過程中，我國形成了一個規模龐大、形式多樣的科研院所體系。同為科研院所，但他們的職能定位卻不盡相同，以至于目前單一化的政策導向包括評價、資源分配等不能與科研院所的實際發展需要完全匹配，影響了創新的績效，具體表現在研究院所多而不強，研究成果分散、技術創新不能很好地貼近市場需求。圍繞國家創新體系中科研院所的定位與問題，要進一步推動科研院所的分類改革，建立現代院所制度。針對不同類型的科研院所建立不同的評價導向和資源配置模式，要加強同質化科研院所的整合;要進一步聚焦科學前沿和國家重需求，加大相關領域穩定支持力度;增加科研院所在人員使用、資金分配上的自主權，建立有利于科研人員流動、調動科研人員積極性的體制機制。

(五)科技中介機構應在促進科技成果轉化方面發揮主導作用

在國家創新體系中，科技中介機構是推動科技成果轉化的重要載體，是鏈接科技創新和經濟發展的重要橋梁和紐帶。盡管我國科技中介機構數量不少，但整體專業化水平不高，服務意識和服務能力較弱，以社會力量獨立興辦的科技中介服務機構少之又少，整體競爭力不強。與我國高校、科研院所、企業發展相比，科技中介機構已經成為制約國家創新體系建設的一塊短板。圍繞國家創新體系中科技中介機構的定位與問題，應進一步加強科技中介服務體系的建設，通過評價、激勵等政策引導人才、資金向科技中介機構聚集，鼓勵和引導社會力量創辦科技中介服務機構。作為科技中介機構，應更加突出專業化、服務化、社會化和網絡化建設，積極參與到推動產學研合作中來，提高整體競爭力和服務質量。

(六)區域應在創新成果集成、推動可持續發展方面發揮主導作用

與上述創新主體不同，區域并不是真正意義上的創新主體，而是各主體開展創新活動所依賴的地理空間，同時也是各主體創新績效集中表現的一個重要載體。因此，在國家創新體系中，區域應主要定位于與中央政府配合，協同推動各主體開展創新活動，集成創新成果，并最終推動區域經濟社會發展和生態文明建設。圍繞國家創新體系中區域的定位與問題，一方面要轉變現有的對地方政府的評價導向，即從現有的簡單以GDP為考核指標的導向轉變為更加注重科技進步與創新、更加注重產業結構調整和生態文明建設，更加注重社會發展和人民生活質量提高上來;另一方面，要以創新型城市、創新型省份建設為重要載體，在干部績效考核、科技金融、創新人才激勵、支持創新的財稅制度、科研院所和企業之間的人才流等方面大膽創新，先行先試，走出一條以創新驅動為特征的“先發之路”。

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