國際視角下對我國保障性住房建設發展機遇的一些思考

■ 陳 林 Chen Lin

1 我國在實施保障性住房建設上存在的突出問題

1.1 我國的保障性住房建設未滿足市場需求

十二五規劃提出：保障房建設的目標在于立足保障基本需求、引導合理消費，加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。規劃目標是通過新建3 600萬套保障房，到十二五期末，使保障房的覆蓋面達到20%，而目前日本是44%，香港是50%，新加坡是85%，從被保障的比例來講我國的保障房覆蓋率較低（圖1）。根據國民經濟和社會發展統計公報顯示：2011年和2012年基本建成城鎮保障性安居工程住房共1 033萬套，完成率不到40%。保障性住房的意義在某種程度上超出了我們的想象，在人們只把它作為滿足我們居住的物品來看待的時候，實際上在現實生活中保障性住房的影響、價值和所發揮的效應已經遠遠超過了“僅僅頭頂上一片屋檐”這個概念。“和諧社會”的創建要求城市更新必須妥善處理各種利益主體的權益沖突，重點解決中低收入群體的基本居住保障問題。特別是在目前各地主要城市的住房價格居高不下，“人人有其屋”成為眾望所歸。 然而面對不斷上漲的房價，以及保障性住房的緊缺，廣大居民的承受能力不斷接受著考驗。

另一方面，我國城市政府在有限的財力下為了保證城市建設的持續投入，必須依靠將土地等價值可市場化的資源作為資產來加以經營，而需要政府單向投入和獨力支持的保障性住房就往往會被視為財政的包袱。特別是在城市更新的過程中，優良的城市中心區往往讓位于高檔商品房建設，而常見的保障性住房建設不是在落后區塊“見縫插針”，就是被甩到城市邊緣的未開發地區，配套不全，就業與生活成本高，影響了廣大中低收入群體的生活品質。有效落實搭配保障性住房建設需要考慮到“質”的因素，光有量是滿足基本需求，沒有質的保證量只是虛假的數字。

圖1 保障性住房建設發展情況比較

1.2 忽視了保障性住房房屋建設發展的可持續性

我國某些保障性住房建設不重視資源的可持續發展利用。設計模式僅僅服務于建立單一建筑模型或者建造，沒有聯系到建筑物的整個生命周期，在建筑物設計、建造和維護管理中不能實現信息共享和管理集成化。而新加坡大多數保障性住房組團均配置空中花園式屋頂的立體車庫，既保證30%以上的平均綠化率，又改善了整個環境，體現建筑可持續發展理念。

2 國內外保障性住房建設發展的成功經驗

國內外許多地方從以居民意愿為導向，重視住房保障規劃的視角，開展了許多積極探索，從制度分析和實證分析相結合的路徑出發，對保障性住房運營機制進行了研究，探索出了許多成功的促進住房保障機制運行的城市運營方式。

2.1 香港

中國香港所建的公共性住房稱為“公屋”，其特征是分布較為均勻，除中環和灣仔區的中央商務區外，各區都分布有公屋與居屋。公屋主要分布在4個區域內，分別是市區、擴展市區、新界和離島。其設置充分考慮便捷的交通和對外的聯系，交通樞紐和轉換節點安排在公屋區的近旁，方便轉乖、保證效率。通過完美的、多層次的交通系統，將公共交通網絡通達、延展到每一個居住區。由于有多種交通組織方式可供選擇，因此多數居民的日常交通成本并不高。

同時香港對于公共屋村的設施配套較為完善，安排了商業、醫療、官立學校、體育、休閑、宗教場所、公共廣場和綠地等設施，生活便利度高。在開發過程中，公屋一般都是先開發商鋪，以滿足住戶的生活需求。而且部分公屋位于密集的商業環境中，給低收入者就近就業創造了條件。

2.2 日本

日本是一個典型的人多地少國家，住房歷來緊張，尤其是二戰后，為了避免出現種種社會問題，日本政府自上而下建立了一個只對中等收入以下家庭住房負責的責任體系。日本公共住房建設、經營的主體是住房都市裝備公團和地方政府房地局，由他們分別負責中等收入和低等收入家庭的住房問題。從20世紀60年代始，政府制定了“住宅建設工業化基本設想”，裝配式住宅開始在公營住宅建設中推廣應用，經過日本住宅產業工業化幾十年的推進工作，基本實現住宅建設、住宅部品的工業化。日本政府立法形成了在住房的管理、制度、金融以及其它內容上的住房法律體系，并成立一系列住房發展機構，形成了完備的政策體系，由政府建立的住宅金融公庫確保了保障房屋建設的財政來源，使得日本的住房水平有很大提升。

2.3 新加坡

新加坡是全球國民擁屋率最高的國家之一。1960年，政府成立建屋發展局，采用了對住房市場全方位介入的全面責任型住房政策，由政府提供給中、低收入家庭的廉租房和廉價房即保障性住房，也稱“組屋”，發展至今已有50多年歷史，超過約 80%的人口居住在組屋中。

2.3.1 國家通過組屋培育社會認同感

新加坡組屋制度頗具匠心：重視培養家庭倫理和諧，幫助社會弱勢群體擁有房屋私產。組屋作為維持社會穩定的基石之一，不僅塑造了新加坡國民的國家身份認同感和作為公民的共同記憶，同時也塑造了新加坡的公共社區。組屋建設注重民族文化的延續：各種族的人根據不同比例住在一棟樓，鼓勵通過不同宗教和族群之間的交往增進彼此的感情和信賴。

2.3.2 組屋建設應用綠色節能技術

2007年，新加坡政府建屋發展局推出了首批“綠色組屋”，集環保、綠化、節能等多項功能及設施于一體。之后新加坡政府開始致力于以節能環保和可持續發展為理念改造政府組屋的工作中，推出“綠色家園計劃”，政府組屋逐步安裝太陽能板、雨水收集系統、節能燈、氣動垃圾收集系統，預計改造后的組屋可節約能源30%。

2.3.3 大力推廣預制構件

不同區域的組屋類型既有相似性，也有差異性，提供了集成化設計模式運用的空間。絕大多數組屋采用裝配式結構形式，在不同組屋項目中預制構件具有相似性，通過調用資料庫使得設計過程大為簡化，減小設計強度和可能的設計欠缺帶來的經濟損失，除節約設計時間，還可獲得高性能的產品和多方效益。

3 對我國保障性住房建設發展機遇的一些思考

3.1 保障性住房政策傾斜為住宅行業帶來可觀市場

2011年伊始，針對持續走高的房價，國家對房地產市場相繼出臺了國八條、房產稅、限購令等一系列緊鑼密鼓的調控政策，為的是抑制投機性的炒房行為，讓房地產市場能夠健康有序地發展；國家房地產政策的轉變，使得樓宇市場的需求將會有很大一部分集中在中低端市場，這也為廣大樓宇廠商帶來了新的市場契機。另一方面，從土地供應計劃中也可以看出，盡管國家大幅增加了保障性住房的建設規模，但商品房仍然是住房建設主體，住宅行業擁有了非常可觀的發展空間。

3.2 保障性住房的大力建設推動住宅產業化發展

住宅產業化，是指運用新材料、新技術、新工藝、新設備，對傳統粗放式住宅生產方式轉型升級，大幅度提高住宅建設的勞動生產率，全面提升住宅質量，實現節能、節水、節材、節地和環保。

3.2.1 住宅產業化是經濟轉型發展的客觀要求

推進住宅產業現代化是落實科學發展觀，在住宅建設領域實現產業結構調整和增長方式轉變的根本途徑。“十二五”時期，隨著國家加大對節能減排技術研發和運用的政策支持，住宅產業化必將成為建筑產業發展的主導方向。

3.2.2 住宅產業化是實現跨越趕超的新生力量

住宅產業化可以實現住宅的集約化生產、規模化經營和相關資源的優化配置，實現住宅建設數量與質量的大幅提高。

3.2.3 大規模建設保障性住房為住宅產業化發展提供良機

大規模建設保障性住房，為住宅產業化在保障房建設領域的實施奠定了堅實的基礎。同時，住宅產業化發展有利于降低保障性安居工程綜合建造和使用成本，提升住宅品質，并能平均縮短工期1/3以上，將極大促進保障性住房建設。

3.3 實現保障性住房標準化設計

保障性住房的標準、設計跟城市的人口構成、城市的競爭力有復合性的考慮。住宅標準化設計就是在住宅設計中采用標準的設計方案、建筑體系和部品，按照一定的模數標準規范住宅構件和產品，形成標準化、系列化的住宅部品，減少住宅設計中隨意性，并簡化施工手段；標準化設計是住宅產業化的基礎和核心，在保障性住房中實現標準化設計是實現保障性住房工期可控、成本可控和質量可控的重要手段；現在我國各地已相繼出臺了保障性住房建設標準圖集， 如沈陽市作為國家現代建筑產業化試點城市，在保障性住房產業化模式的探索上做了一些有益的嘗試，特別是高度重視公租房建設的產業化發展，與中國建筑標準設計研究院等積極展開合作，設計了地鐵渾南車輛段麗水新城公租房項目，不斷豐富完善裝配式建筑技術標準體系，使得公租房的建設質量上去了，工程造價卻下來了，取得了良好的社會效果。

3.4 產業鏈升級推動建立可持續發展評價體系

構建房地產業可持續發展評價指標體系，為理論研究和實踐工作提供信息資料。以定期、全面、系統地對城市房地產業的發展狀況進行描述、監測分析和綜合評價，為各級政府制定房地產業可持續發展戰略目標，考核其實施情況以及相關部門決策提供科學的依據，規范和引導房地產業步入可持續發展的軌道。例如，工業化住宅認定標準體系，實踐證明，工業化技術的應用可減少木材用量87%、節約用水63%、減少建筑垃圾91%、節省能耗20%。

3.5 帶動建筑綠色節能領域的發展

建筑是城市的主要載體，既為城鄉居民提供生活、工作基本場所，也是能源消耗與溫室氣體排放的重點領域。隨著我國城鎮化進程的進一步發展，建筑總量將不斷增加，建筑能耗總量和占全社會能耗比例都將持續增加，從長遠來看,我國的常規能源供給及生態環境難以滿足城市發展需求。深入推進建筑節能，不失時機地發展綠色建筑，關系到全社會節能減排目標的實現，關系到城鄉建設模式的轉型升級。在推動保障性住房綠色節能發展這方面需要加快完善政策體系，如強制實行保障性住房綠色標準以強化激勵與約束該領域發展；實施綠色建筑激勵政策引導促進以低成本綠色技術的研發與應用；配合住宅的產業化發展，提升建筑質量，減少建筑垃圾，節約資源，促進綠色低碳建筑健康發展。

4 結語

如何解決中低收入群體的住房問題是我國經濟社會發展和城市化進程中面臨的主要難題。在分析我國保障性住房建設發展存在的問題基礎上，通過對發達國家和城市的住房保障制度經驗的梳理與總結，提出我國保障性住房發展機遇的創新思路，對切實解決中低收入群體住房問題，抑制房價過快上漲，促進國家可持續發展具有現實意義。