養老政策體系：井噴以及悖論

陳融雪

1999年，中國60歲以上老年人達到1.31億，占總人口的比重10%。按照國際通行標準，中國正式成為人口老齡型國家。與此同時，國家協調27個重要部委機構成立全國老齡委。

從這個時間開始，老年人問題正式上升到國家層面。此后，大量相關政策陸續出臺。

僅2013年，中國就接連發布《中華人民共和國老年人權益保障法》（修訂版）、《養老機構設立許可辦法》、《養老機構管理辦法》、《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》、《國務院常務會議：深化改革加快發展養老服務業的任務措施》等相關規章政策，各地亦紛紛出臺配套支持措施。

對此，中國老齡產業協會副會長張愷悌接受《瞭望東方周刊》采訪時表示，“扶持政策井噴式高密度出臺，意味著養老產業的春天到來。”但是，“春天來了，也要小心倒春寒。”

研究養老政策30多年之后，張愷悌認為，目前扶持政策過多傾斜于機構養老，被“熱炒”的養老地產或成“發餿的蛋糕”；優惠政策與強調企業非贏利性相捆綁，由政府兜底的公立養老院以超標的服務和低廉的非市場價格擠占了民辦養老機構的發展空間。

他強調，關于現行養老政策的碎片化，亟需破除部門利益，尤其要進行求真務實的頂層設計。

養老體系政策有個悖論

對于中國現行的養老政策體系，張愷悌解釋說：“我國的養老模式是‘9073，但現有政策主要是扶持機構養老。這是一個極大的悖論。”

2011年2月，民政部發布《社會養老服務體系建設“十二五”規劃》，即“9073”的養老引導方針：90%的老年人在社會化服務協助下通過家庭照料養老，7%的老年人通過購買社區照顧服務養老，3%的老年人入住養老服務機構集中養老。

然而，專業人士提出，目前僅有少量對家庭養老具有支持作用的政策，散見于其他政策中。

它們包括：在居住安排方面，為老年人投靠子女落戶提供相應的戶籍遷移政策；在宜居環境方面，對家庭養老的支持主要體現為無障礙設施改造和建設；在提供生活照護方面，為居住在家的老人提供公共服務……

現有政策更多傾斜于僅占3%的機構養老。比如福利彩票基金主要用于投入公立養老機構建設，這也是目前政府對養老事業最直接、規模最大的投入之一。

“鑒于我們的養老傳統和文化習慣，最終選擇去養老院的老人是有限的。比如北京，養老機構的床位空置率在40%左右，資源并沒有那么緊缺。近年來大量資本進入養老地產，但我們的調查發現，機構養老的存活率不到5%。”張愷悌說。

張愷悌認為，應該冷靜看待床位緊張問題。實際上在這種氣氛烘托下，許多房地產項目正和機構養老項目捆綁。

養老地產如今已經成為中國養老產業中炙手可熱的概念。截至2014年，包括保利、萬科、遠洋、綠地、合生、萬達、綠城等企業在內，全國已有超過80家房企進入養老地產領域。對此，張愷悌警告說，“養老地產小心變成發餿蛋糕！”

在他看來，“相比房地產，養老是一個微利的產業，需要長期的投入和耐心培育，用別墅的形式來做，失敗是必然的。”

張愷悌經過多年研究，比較肯定臺灣發展的機構養老模式：養老產業并不是買房子，主要是提供專業、細致的服務，硬件設備的建設和設計都是為了符合為老年人提供貼心服務的目標。

他表示：“健康管理、智能管理以及對精神文化的需求，是我國養老產業中更需要政策關注和傾斜的領域，但在這方面現在還沒有出臺明確的政策。”

如何看待企業的贏利問題

“現在對民企養老產業的政策扶持，包括科技創新、財政稅收、金融、人才、土地、其他等6個方面，但都是以非贏利作限制的。而這個限制與企業逐利的本性是相悖的。”張愷悌解釋說，“《國務院常務會議：深化改革加快發展養老服務業的任務措施》的消息提到，要在政府‘保基本、兜底線的基礎上，讓社會力量成為發展養老服務業的主角，要求分層分類提供養老服務。這個分層就是指分中、高、低端服務，分類就是指分政府兜底和民營企業的服務。”

張愷悌說，“當前公立養老機構的定位違背了公辦養老的基本職能---公辦養老的目的是‘保基本、‘保低收入，但一些條件遠遠超出平均水平的公立養老院，實際上是財政投入巨資打造出的‘畸形兒。”

作為保利地產精心打造的五星級養老院，和熹會在全國2013年的民營養老院入住率排名上名列前茅，其2014年的目標是80%。

“為了培育市場，現在是賠錢打對折。”和熹會會員部副主任蓋京晶告訴《瞭望東方周刊》，“和熹會采用會員制加房租的收費模式，目前會員費5萬元起，加上醫療押金2萬元，每人伙食費每月900元，綜合服務費500元及以上不等。房屋租金則根據居住面積和朝向每月從5000元到15000元不等。”

入住在此的一對退休老人告訴本刊：“還是覺得比公立養老院貴。”

張愷悌表示，“我們邀請一些民營養老院的經營者參與討論、暢談意見，這樣的座談會最后往往開成了‘控訴會。”

在他看來，被譽為朝陽產業的養老產業不容樂觀。“首先是我國的現行養老政策不接地氣---政府應該思考，公共資源在短缺的時候應該優先發展什么？”

其次是企業在實際運營中缺資金---由于養老事業投資回報周期長、風險大，且福利性質用地不能用于抵押，銀行不愿意提供貸款，所以除了自有資金外，主要是靠民間借貸，無形中增加了運營債務負擔。

需要頂層設計

“正是認識的不統一、政策的碎片化、市場環境的不完善以及有效消費水平低，造成了現階段我國養老產業的滯后局面。”張愷悌認為，“當前國家層面的老齡政策主要局限于部委規章和規范性文件層面，缺乏科學有效的頂層設計。”

積極應對人口老齡化是中國的一項長期戰略任務，這一規定應當體現在國家老齡法規政策的頂層設計上。

盡管國家早于1999年10月成立了全國老齡工作委員會，并明確其主要職責之一為研究、制定老齡事業發展戰略及重大政策，協調和推動有關部門實施老齡事業發展規劃。在機構構成上，國家老齡委由中央組織部、中央宣傳部、中直機關工委、中央國家機關工委等27個單位組成。但事實上，多個部委在出臺涉老政策時，老齡辦只有參與權，少有決策權。以致于有些老齡基本政策和具體政策之間，以及老齡具體政策之間，存在不一致的內容，需要及時修改和完善。

中共十八大報告已提出要“大力發展老齡服務事業和老齡產業”，但目前還沒有獨立的老齡產業政策，與老齡產業相關的政策散落在與各種企業有關的政策文件中。

現行如民辦養老機構的土地優惠政策、稅收優惠政策、水電費優惠政策等，分別由國土局、稅務局和水電公司等執行，實際上有的部門執行、有的部門不執行，為此而扯皮的事情并不少見。

張愷悌認為，在設計養老政策時，如何走出“冰與火”的陷阱 ，一定要鼓勵聞風而動的精神，但切勿盲動、躁動、擾動。在做頂層設計時，要提倡精心設計，但切勿自以為是、占山為王。要解決政策碎片化的問題，張愷悌認為首先要克服部門利益。endprint