“新城”大躍進(jìn)該終結(jié)了

于德清

政府從主導(dǎo)征地的角色中退出，土地市場(chǎng)只能是開(kāi)發(fā)商或企業(yè)去和被征土地的居民談判。這樣的話(huà)，征地效率和新城建設(shè)速度可能會(huì)大大降低。

近日，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組發(fā)布報(bào)告稱(chēng)，該調(diào)查組2013年調(diào)查12個(gè)省、區(qū)的156個(gè)地級(jí)市和161個(gè)縣級(jí)市。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90%以上的地級(jí)市正在規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)。

建設(shè)新城區(qū)在一些地方是有必要的，但是，目前的情況來(lái)看，各地出現(xiàn)的新城建設(shè)浪潮難言理性，令人擔(dān)憂(yōu)。這不僅僅是因?yàn)椋芏嘈鲁堑呐涮追?wù)等不到位，而且也是因?yàn)椋壳暗囊?guī)劃已經(jīng)大大超出實(shí)際需要。

城市本來(lái)是市場(chǎng)自發(fā)形成的，這是常識(shí)。但目前中國(guó)的問(wèn)題在于，新城的規(guī)劃與建設(shè)幾乎完全由地方政府主導(dǎo)。一般來(lái)說(shuō)，地級(jí)市、縣級(jí)市提出建設(shè)新城區(qū)的規(guī)劃，上報(bào)給省級(jí)人民政府，批準(zhǔn)即可。而城區(qū)規(guī)劃作為地方政府具有法律性的文件，除了受上級(jí)政府的制約，地方人大、民眾的制衡幾乎形同虛設(shè)。

當(dāng)下，地方掀起新城區(qū)建設(shè)的大躍進(jìn)熱潮，有地方官員追求政績(jī)的沖動(dòng)，有經(jīng)營(yíng)城市的土地財(cái)政饑渴等因素，但是根本問(wèn)題還是在于，地方政府的權(quán)力太大，要不要建新城區(qū)，幾乎不受任何制約。

這就需要城市規(guī)劃要從積極性的規(guī)劃向消極性的規(guī)劃轉(zhuǎn)變。積極性的城市規(guī)劃還是地方政府主導(dǎo)的規(guī)劃，其特點(diǎn)是政府要去做什么、發(fā)展什么、開(kāi)發(fā)什么，仍然是政府干預(yù)市場(chǎng)。

消極性的城市規(guī)劃則是明確城市發(fā)展的邊界，制定這個(gè)規(guī)劃的最大的目的是，明確一點(diǎn)，無(wú)論市場(chǎng)還是政府，不論將來(lái)怎么發(fā)展，什么東西不能干。比如，對(duì)水源地的保護(hù)、耕地的保護(hù)、社區(qū)居民的意見(jiàn)，甚至某種動(dòng)物棲息地的保護(hù)等，要堅(jiān)決不允許開(kāi)發(fā)。

地方政府需要負(fù)責(zé)的是，規(guī)劃是否合理，建設(shè)是否合法合規(guī)，并對(duì)此嚴(yán)格把關(guān)并監(jiān)管。此外，政府負(fù)責(zé)公共服務(wù)的規(guī)劃和要求的提出。比如，按照人口比例建立標(biāo)準(zhǔn)化的公共配套，根據(jù)新城區(qū)的建設(shè)以及人口遷入的規(guī)模，建設(shè)相應(yīng)比例的學(xué)校、醫(yī)院、道路以及公共交通等。

政府從主導(dǎo)征地的角色中退出，土地市場(chǎng)只能是開(kāi)發(fā)商或企業(yè)去和被征土地的居民談判。這樣的話(huà)，征地效率和新城建設(shè)速度可能會(huì)大大降低。

在新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，擺正地方政府的位置，理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

道理并不繁難，關(guān)鍵是能否全面深化改革。從短期來(lái)看，雖然各地已經(jīng)批復(fù)了大量的新城區(qū)建設(shè)規(guī)劃，當(dāng)然，也并不意味著這些規(guī)劃就能馬上變現(xiàn)落實(shí)。首先，這需要解決錢(qián)的問(wèn)題，無(wú)論是地級(jí)市還是縣級(jí)市財(cái)政相對(duì)并不那么寬裕，哪怕是通過(guò)土地財(cái)政經(jīng)營(yíng)城市，也未必能如其所愿。

另外，就是地的問(wèn)題。建設(shè)新城區(qū)必然涉及大規(guī)模征地，只要從國(guó)務(wù)院到地方能夠嚴(yán)格執(zhí)法、死守土地審批的紅線，估計(jì)大量的新城區(qū)可能就建不起來(lái)。

當(dāng)然，中央仍然可以啟動(dòng)一場(chǎng)全國(guó)的新城區(qū)規(guī)劃督察，查處一批存在違法征地的，否定一批規(guī)劃嚴(yán)重不靠譜的，暫停一批有些超前的。這樣或許也可以能夠防范未來(lái)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。