產(chǎn)能過剩沉疴求醫(yī)

丁筱凈

“發(fā)揮市場作用就要從大型國企開始，讓國企資本化，運(yùn)用資本的力量來清理過剩產(chǎn)能。”

面對一些全國性工業(yè)領(lǐng)域存在嚴(yán)重產(chǎn)能過剩的情況，去年10月15日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，規(guī)劃了未來五年中國化解產(chǎn)能過剩的路線圖，針對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶五大行業(yè)實(shí)施分業(yè)施策。

國際上公認(rèn)的產(chǎn)能利用率正常水平為80%左右。據(jù)統(tǒng)計，2012年底我國39個行業(yè)中有21個行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩；2013年全國6萬多家大中型企業(yè)產(chǎn)能綜合利用率基本低于80%，產(chǎn)能過剩甚至從傳統(tǒng)行業(yè)向風(fēng)電、光伏、碳纖維等新興產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展。

面對嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，中國如何求解？

反省行政干預(yù)

數(shù)據(jù)表明，這并非我國出現(xiàn)的第一輪產(chǎn)能過剩，但卻是至今為止最嚴(yán)重的一輪。

改革開放以來，我國出現(xiàn)過四次較為明顯的產(chǎn)能過剩。第一次是上世紀(jì)90年代初，后來做了三年治理整頓；第二次是在上世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初，主要是受到亞洲金融危機(jī)的影響；第三次是在非典以后，2004年對產(chǎn)能過剩又有比較多的議論；還有一次就是目前的產(chǎn)能過剩。國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部原部長馮飛曾表示，這一次已經(jīng)偏離了市場經(jīng)濟(jì)的正常水平，而且市場機(jī)制對產(chǎn)能抑制、矯正產(chǎn)能過剩是失效的。

自《指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，全國各地開始了化解產(chǎn)能過剩矛盾的工作。2013年，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會組成調(diào)研組，赴河南、山東進(jìn)行專題調(diào)研。

全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任、原工信部部長李毅中任調(diào)研組組長。“在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)人們存在宏觀上承認(rèn)（產(chǎn)能）過剩，微觀上不承認(rèn)（產(chǎn)能）過剩；行業(yè)內(nèi)過剩，我不過剩；被點(diǎn)名的行業(yè)過剩，不被點(diǎn)名的行業(yè)不過剩等情況。”李毅中對《民生周刊》記者表示。

李毅中總結(jié)，產(chǎn)能過剩不只是點(diǎn)名的五個行業(yè)，應(yīng)該說是一種比較普遍的現(xiàn)象。“最近石化協(xié)會給了我一份材料，顯示石化領(lǐng)域下面的14個小行業(yè)幾乎全部（產(chǎn)能）過剩，設(shè)備利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于點(diǎn)名的五個行業(yè)，所以我們對產(chǎn)能過剩不要掩飾，打埋伏。”

“關(guān)鍵是要達(dá)成共識，才能解決問題。”李毅中說。

2014年兩會期間，在全國政協(xié)提案委員會舉辦的“發(fā)揮市場決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，積極化解產(chǎn)能過剩”提案辦理協(xié)商會（以下簡稱“協(xié)商會”）上，雖然李毅中將嚴(yán)重產(chǎn)能過剩的責(zé)任進(jìn)行了個人承擔(dān)，但是，不少官員和學(xué)者仍將產(chǎn)能過剩的根源指向了政府決策本身。

“一方面，各級政府就某一熱點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集中實(shí)施所謂‘加速推進(jìn)規(guī)劃和支持政策’，提倡和鼓勵除了一系列包括光伏等新能源在內(nèi)等過剩型新興產(chǎn)業(yè)，以及造船、鋼鐵平板玻璃在內(nèi)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能；另一方面，政府按照產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行審批，審批內(nèi)容越多越難，行政壁壘越高，同時意味著突破該壁壘的利潤也就越高，結(jié)果是產(chǎn)能過剩反而更加嚴(yán)重。與之形成鮮明對比的是，年前因為產(chǎn)能過剩而放棄行政審批、讓市場發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的紡織行業(yè)，則不存在嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩的情況。從此意義看，我國的產(chǎn)能過剩其實(shí)是政府產(chǎn)業(yè)政策造成的。”江蘇省社科院院長劉志彪分析說。

對于特定產(chǎn)業(yè)政策，他表示，“中國建立統(tǒng)一市場的實(shí)際障礙之一，在于那些為了扶持或限制某些特定產(chǎn)業(yè)而制定的財稅、信貸、外匯乃至土地、人才等一系列扭曲市場機(jī)制的政策。”他認(rèn)為，這種產(chǎn)業(yè)政策到了應(yīng)該率先轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻。

協(xié)商會上，地方政府不合理的招商也被多次詬病。“深層次看，我國當(dāng)前的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，主要不是市場自身運(yùn)行的結(jié)果，而主要是各地政府‘跨越發(fā)展’沖動、發(fā)展速度競賽以及隨之而來的低水平重復(fù)建設(shè)和非理性地上項目、鋪攤子導(dǎo)致的。”民進(jìn)中央在今年的一份提案中寫道。

中國通用技術(shù)集團(tuán)總經(jīng)理李讜在基層考察時，發(fā)現(xiàn)地方政府招商引資的熱情之高，令人難以想象。“地方招商引資的熱情太高了，央企老總下去，每天都被領(lǐng)導(dǎo)包圍著，有那么多資本可招嗎？”

從“控制”到“化解”

國務(wù)院《指導(dǎo)意見》針對化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾定下了8條主要任務(wù)：堅決遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張、清理整頓建成違規(guī)產(chǎn)能、淘汰和退出落后產(chǎn)能、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、努力開拓國內(nèi)市場需求、積極拓展對外發(fā)展空間、增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展動力、建立長效機(jī)制等。

“以前是控制產(chǎn)能過剩，現(xiàn)在談化解產(chǎn)能過剩，其實(shí)就是要發(fā)揮市場的作用。”國家發(fā)改委副主任胡祖才表示。

上述協(xié)商會因為有中央組織部、中央編辦、國家發(fā)改委、工信部、科技部、財政部、國土資源部、環(huán)保部等10個國家部委主要領(lǐng)導(dǎo)作為提案承辦單位出席而被媒體稱為“十堂會審”。

但國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部巡視員張小濟(jì)表示，“老板和債權(quán)人才最操心產(chǎn)能過剩的問題，最重要的國資委和銀行都沒來，市場的作用怎么發(fā)揮？這次會就等于隔靴搔癢。”

張小濟(jì)對此輪化解產(chǎn)能過剩是否會真正發(fā)揮市場作用表示懷疑。“當(dāng)初企業(yè)的準(zhǔn)生證是政府發(fā)的，現(xiàn)在死亡、改嫁、過繼（關(guān)停并轉(zhuǎn)——編者注），還是政府發(fā)證。整個過程還是沒有發(fā)揮市場的力量。”張小濟(jì)對《民生周刊》記者表示。

“目前的產(chǎn)能過剩，有兩個傳統(tǒng)原因：地方政府GDP考核和地方政府追求稅收。還出現(xiàn)了一個新因素，就是這些產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的大部分都是國企。我認(rèn)為發(fā)揮市場作用就要從大型國企開始，讓國企資本化，運(yùn)用資本的力量來清理過剩產(chǎn)能。資本所有者是最痛恨產(chǎn)能過剩，可以建立若干的投資基金，投資者以利潤為導(dǎo)向，他會主動要求國有企業(yè)去調(diào)整產(chǎn)能。”清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授李稻葵對《民生周刊》記者說。

針對過剩產(chǎn)能如何順利“走出去”，一些人也表達(dá)了自己的擔(dān)憂。

“擴(kuò)大國際市場，要把過剩的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移出去，企業(yè)遇到的問題非常多。我覺得政府在這方面的管理太多太分散，如果要把過剩的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移出去，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)換我們的管理意識，強(qiáng)化服務(wù)，不要繼續(xù)折騰企業(yè)。”九三學(xué)社中央副主席賴明表示。

中國電子學(xué)會秘書長徐曉蘭認(rèn)為，引導(dǎo)企業(yè)“走出去”，政府各部門在這方面還存在諸多問題。

“首先，審批的程序不夠合理，需要改革；我國外匯管理的機(jī)制比較僵化，需要改革；中國企業(yè)在國外遇到法律、貿(mào)易問題，非常希望中國大使館能夠提供幫助，大使館能不能設(shè)立這樣的參贊？企業(yè)在收購的過程中遇到障礙，能不能有社會化的專業(yè)組織提供服務(wù)？”徐曉蘭認(rèn)為，歸根結(jié)底是政府轉(zhuǎn)變職能還沒有完全到位，管得太多，服務(wù)太少。

此外，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國君認(rèn)為，要壓減過剩產(chǎn)能，最好的辦法就是用排放標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)管企業(yè)，“如果能認(rèn)真監(jiān)管，一定會有很多違規(guī)、落后產(chǎn)能浮出水面。”

預(yù)防化解后遺癥

如何有效化解產(chǎn)能過剩，是重中之重，而如何減少化解過程中出現(xiàn)的副作用和后遺癥，也屢被提及。

全國政協(xié)委員李鉞鋒在今年兩會提案中提出，2010年至2013年間，中央財政累計安排了約150億元獎勵資金，用于淘汰落后產(chǎn)能中的職工安置、債務(wù)化解等，雖有效促進(jìn)了淘汰落后產(chǎn)能，但也引起了部分企業(yè)對政府的依賴。

“由于中央財政獎勵資金與企業(yè)員工安置費(fèi)用相差太大，導(dǎo)致部分淘汰落后產(chǎn)能中企業(yè)職工因未能得到妥善安置，集體上訪、鬧事等情況時有發(fā)生，給社會安全、穩(wěn)定帶來了極大的隱患。”李鉞鋒表示。

以鋼鐵大戶河北省唐山為例，面對化解產(chǎn)能過剩等帶來的壓力，唐山市深覺喘不過氣。

“五年內(nèi)全國需要壓減的鋼鐵產(chǎn)能總共就8000萬噸，而唐山四年內(nèi)壓減的粗鋼產(chǎn)能就達(dá)到4000萬噸，唐山的壓力可想而知。”全國政協(xié)委員、唐山市政協(xié)副主席沈瑾對《民生周刊》表示。

河北省唐山市的鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩被認(rèn)為尤其嚴(yán)重，根據(jù)《河北省削減煤炭消費(fèi)及壓減鋼鐵等產(chǎn)能任務(wù)分解方案》要求，到2017年底，全省共壓減煉鐵產(chǎn)能6672萬噸、粗鋼產(chǎn)能6726萬噸，其中，唐山市需壓減煉鐵產(chǎn)能2800萬噸、粗鋼產(chǎn)能4000萬噸，數(shù)量之大，令人唏噓。

在2014年全國政協(xié)十二屆二次會議上，沈瑾提交了《關(guān)于設(shè)立國家級化解產(chǎn)能過剩試點(diǎn)城市的提案》。“化解產(chǎn)能不是簡單地一關(guān)了之，存在著需要大量繼續(xù)高度關(guān)注的矛盾問題。以唐山市為例，化解產(chǎn)能過剩會帶來財政減收壓力、資金損失壓力、就業(yè)壓力等問題。”

記者了解到，2012年的數(shù)據(jù)顯示，唐山市每噸鋼的平均稅金為142元，在2017年之前若能順利壓減4000萬噸粗鋼產(chǎn)能，將直接減少稅收56.8億元。

另一方面，根據(jù)沈瑾從有關(guān)部門得到的數(shù)據(jù)，唐山每噸鋼生產(chǎn)的直接就業(yè)人員為17人，按照壓減4000萬噸產(chǎn)能計算，將會影響到直接就業(yè)人員6.8萬人、間接就業(yè)人員34萬人的就業(yè)。

“鑒于唐山化解產(chǎn)能總量占全國比例之高，同時也需要摸索一條和諧解決矛盾的發(fā)展模式，建議將唐山市設(shè)立為國家級化解過剩產(chǎn)能試點(diǎn)城市，探索道路，總結(jié)經(jīng)驗，為全國化解過剩產(chǎn)能、實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供借鑒。”沈瑾表示，化解產(chǎn)能過剩對唐山市一場硬仗，試點(diǎn)城市能夠幫助唐山渡過難關(guān)。