文/陶糧民 陳向平

以標準化手段促進社會管理和公共服務的能力提高和水平提升

文/陶糧民1陳向平2

推進政府職能轉變、完善社會管理和公共服務，是當前和未來一個時期內法治政府和服務型政府建設的關鍵內容。標準作為國家治理體系的重要組成部分和規范經濟社會活動的技術依據，正愈發成為政府工作的重要手段。各地已在標準研制和標準體系建設等方面積極開展了大量的實踐探索。鑒于社會管理和公共服務所涵蓋的內容和領域十分廣泛且性質各異，管理和服務的主體、對象、目標和依據等也呈現出有別于其他標準化對象的特異性，既往標準化工作所積累的經驗往往無法直接應用于社會管理和公共服務標準化活動。因此，如何更快速有效地發揮標準化的作用，實現提高社會治理能力和水平、促進基本公共服務均等化等目標要求，迫切需要開展深入的研究和探索。近年來，上海把標準化作為提高管理效能和服務質量的重要手段，在提升公共服務整體水平、創新社會治理方式、提高行政管理效能等方面積極探索和積累可復制可推廣的經驗和做法，希望能夠為社會管理和公共服務標準化工作提供一種科學、可操作的解決思路。

國內外社會管理和公共服務標準化的啟示

標準化作為一種科學的理念和方法，適用于經濟社會的各個方面，尤其是隨著世界各國普遍已經或正在將政府服務重點從經濟領域轉向社會領域，社會管理和公共服務已經成為標準化的一個新興領域，并在全球范圍內受到廣泛關注和高度重視，陸續開展了一系列實踐和探索。

國際組織方面，目前國際標準化組織（ISO）共有7個涉及安全、環境、城市管理、社區可持續發展等領域標準化技術委員會，制定了各類標準200余項，對指導建立相關管理體系、技術方法、指標要求等起到了積極的作用，被許多國家轉化為本國國家標準或以其為基礎在本國國家標準中進行了細化和延伸。

發達國家的社會管理和公共服務標準化主要分為兩類。一類是英國主導的“事前規范”模式，即要求政府公共服務部門制定“服務憲章”形式的服務標準，明確服務目標、服務內容和服務流程，從而實現公共服務的標準化。另一類是以美國為代表的“事后評價”模式，即通過建立相關標準對政府公共服務機構以及承擔公共服務外包業務的機構提供的公共服務進行評估，來保證其質量的符合性和穩定性。從標準的系統化理論來看，這兩種模式所建立的標準實際上覆蓋了社會管理和公共服務標準體系的不同環節，因而對各種社會管理和公共服務的類型和模式都具有借鑒意義。

在國內，國家標準委、國家發展改革委等27個國家部委于2012年聯合發布了《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》，并陸續出臺了養老服務、交通運輸等系列專項標準化發展規劃和意見，為我國社會管理和公共服務領域的標準化建設指明了發展目標、路徑和方法。在這些規劃和意見的指引下，近年來國家標準委陸續批準成立了15個全國標委會，制定了千余項國家、行業標準，開展了以“圍繞管理和服務事項制定和實施標準體系”為主要內容的綜合標準化試點工作，并形成了北京東城區、杭州上城區、蘇州公共服務、安徽政務服務、上海醫保服務等一批較有影響的社會管理和公共服務標準化建設成果。

從國內外實踐來看，標準在社會管理和公共服務領域發揮了多方面的作用：一是支撐保障，通過標準細化和落實法律法規的要求，從而保障和支撐對法律法規的執行。以美國為例，在國家技術轉移和促進法（NTTAA）等法律的推動下，美國已有9 000余項標準通過被聯邦法律引用的形式實現與法律的結合和細化。二是規范引導，通過標準規范辦事內容、人員職責、操作程序和服務質量，提高政府管理和服務的透明度，為推廣政府購買公共服務提供了管理手段，并為政府部門提高行政管理效能提供了必要依據，同時也為需要行政監管和市場準入活動提供了基礎。三是評價衡量，標準可為政府的社會治理和公共服務活動提供考核和評價依據，有效轉變以往廣受詬病的以主觀定性為主評價方式，消除隨意性、不穩定性和難操作等弊端，并通過構建標準體系明確要求、規范流程、強化質量控制更好實現宏觀管理目標，提升政府部門的服務水平和行政績效。四是推廣復制，通過制定有關國家標準、行業標準和地方標準，以及開展各級各類標準化試點和示范，形成了在不同方面可供學習、借鑒和推廣的成功經驗，為在全國范圍內提高社會管理和公共服務水平提供了可能。

上海社會管理和公共服務標準化的實踐探索

上海于2001年率先提出了建立服務型政府的目標，依托市級標準化工作聯席會議工作機制，在上海市質量技監局的推動下，圍繞公共安全、民生服務、社區管理和服務等方面，在標準體系研究、標準制修訂、標準化示范試點等方面開展了點面結合、重點突出的工作探索，取得了一定成效。目前，全市已有社會管理和公共服務領域的地方標準100余項，建立相關市級標委會10家，開展了近20項國家級和100余項市級標準化試點項目，一批地方標準已經上升為國家或行業標準。

社會管理和公共服務標準化的難點和問題

雖然包括上海在內的國內許多地區都在加快社會管理和公共服務標準化建設的步伐，也積累了一些經驗，但仍然存在一些難點和需要解決的瓶頸問題。

一方面，從當前的情況看，已經出臺的相關標準中，以基礎性、通用性、技術性標準等基礎和保障類標準占大多數，而規定社會管理和公共服務要求、程序、控制和改進等方面的標準數量還較少。另一方面，技術水平較高的領域，一般標準化基礎較好，標準數量和質量相對也較好，而一些涉及基本保障的領域，受人員素質、工作內容、客觀條件的影響，目前標準化水平還較低。

加強社會管理和公共服務標準化工作的思考

（作者:1上海市質量技術監督局標準化處處長2上海市質量技術監督局標準化處副處長）