地方政府債務風險成因與化解

何義霞　辛本健

【摘要】我國地方政府債務風險成因主要有：地方政府預算失控和投資過度；地方融資平臺繞開監管大規模舉債；地方債管理混亂無序；經濟和社會風險轉嫁至地方政府。針對我國地方債務可能帶來的風險，應從建立地方政府硬預算約束制度、推動市政債融資模式改革、完善財稅體制、強化債務風險管理及創新政府投融資機制等方面著手，有效控制債務規模。

【關鍵詞】地方債 地方政府預算 地方融資 債務風險管理

據國家審計署2013年底統計，截至2013年6月末，我國地方政府負債17.9萬億，自2010年以來年均增長25.4%。我國地方債主要由以下幾部分構成：一是銀行貸款。截至2013年6月末，銀行對地方融資平臺貸款余額9.7萬億元；二是財政部代發的地方政府債券。截至2013年6月，財政部共發行地方政府債券8922億元；三是發行城投債，余額約為1.4萬億元；四是信托資金，總額有2.2萬億元；此外還有其他創新型融資方式形成的債務。

我國地方政府債務風險的成因

地方政府預算失控和投資過度。當前地方債務激增的根本原因是地方公共開支的預算失控、基礎設施投資投入過度，而不是傳統上所認定的地方政府財力不足。地方政府實施硬預算管理、對政府公共資本用于基礎設施的投資實施硬預算約束機制，才能遏制地方政府債務的無序擴張。

按照傳統的解釋，地方債務應歸于現階段因分稅制財政體制改革不完善所造成的地方政府財權與事權不對等，導致地方財政入不敷出，在支付經常性服務項目支出之后，沒有剩余財政資金用于公共基礎設施建設。按照這種解釋的邏輯，地方政府承擔的事權過多，其不得不借債維持運轉的話，它們的負債都應投向醫療、教育等民生類經常性開支；財政收入越差的地方，負債越多。但在實踐中，地方政府舉債的主要投向，是其規劃的公共基礎設施項目，而非投向醫療、教育等民生類經常性開支；財政收入越好的地方，負債越多。

迄今為止，對于地方政府過度投資的沖動，還缺少有效的約束機制。地方政府想方設法繞開不允許其發債等規定，盲目融資投入投資效率極低甚至毫無效率的基礎設施項目。對于城市規劃和基礎設施項目，許多地方政府都采取攤大餅的建設和投入方式，投資限額和預算或者形同虛設，或者根本就不打算執行。

地方融資平臺繞開監管大規模舉債。地方融資平臺是地方政府為滿足對外融資需求而采取的一種融資模式創新，是地方政府在現實的資金需求壓力下，為繞開現行的不允許地方政府舉債的法律和制度障礙，而采取的新的變通手法。地方政府通過劃撥土地、股權、規費等各種資產，并通過直接或者間接的政府擔保方式組建地方融資平臺公司，其根本目標就在于從形式上滿足金融機構設置的融資條件和監管部門規定的準入門檻，以便獲取外部融資，進而能夠將資金用于由當地政府主導的公共基礎設施建設項目。地方政府債務隱形化造成的最主要的問題，是使得金融機構和監管部門很難對債務風險進行有效監控，因而也就談不上對可能引發的財政風險和金融風險進行預警，由此更容易造成地方政府過度舉債和過度投資的問題。

地方債管理混亂無序。地方債務規范信息披露、監督機制、管理機構缺失，使得中央和地方政府難以對地方債務及其風險實施量化管理和風險預警。在償還機制和決策責任機制缺位的情況下，地方干部形成了扭曲的負債觀。對地方政府過度舉債的處罰力度偏小，使其舉債規模不斷擴大，舉債形式愈加隱蔽，債務規模遠遠超過地方政府財力的實際承受能力。

經濟和社會風險轉嫁至地方政府。我國政府職能轉變滯后，各級政府大包大攬，許多社會風險最終都由政府承擔。各地需化解層出不窮的地方金融風險，如信托投資公司、農村基金會等金融機構違規經營帶來的不良資產，及在這些機構出現兌付困難時，在多數時間內都由地方政府財政支出加以化解。許多非法集資的資金鏈斷裂之后，當地政府在維穩壓力下，接下了大部分償債的包袱。這些都增加了地方政府的負債。

化解我國地方政府債務風險的路徑選擇

建立地方政府硬預算約束制度。在現行體制下，僅依靠融資機制改革，難以有效約束地方政府的投資沖動。地方政府債務治理機制的核心應是建立硬預算約束制度。債務約束機制的確立有賴于硬預算制度（預算民主、支出透明）的保證。我國地方政府在過度舉債不受懲罰的現行體制下，擴大財政支出的沖動非常強烈。融資機制改革不足以從根本上規范地方政府債務，對地方政府公共投資確立嚴格的硬預算約束機制，才能夠在長期內實現地方政府債務規模處于可控范圍。

完善財稅體制，使地方政府擁有穩定的財政收入來源和主體稅種。在美英等發達的市場經濟國家，房地產稅、消費稅和資源稅是地方政府的主要財政來源。我國在實行分稅制之后，地方財力與事權不相匹配的狀況一直未被改變，地方政府不得不嚴重依賴于土地財政，由此引發了機會主義與與日俱增的道德風險。

因此，應盡快完善地方稅收體系，使地方政府獲得穩定的財政來源，具體措施包括：第一，開征房地產稅。對省級以營業稅為主要財源的現狀不做改變，未來應使財產稅成為市、縣級政府的主要財源。不動產稅數額相對穩定，假定地方政府把優化投資環境作為主要目標，其轄區內的不動產會持續升值，在三到五年內，稅基就可被重新評估和擴大。相應地，在投資環境大為改善的情況下，地方政府的財政收入與稅收來源會持續擴大，兩者的良性循環得以形成。第二，地方政府應獲得一定限度的稅收立法權。針對具有鮮明區域特點的稅源，地方政府可依據實際情況開征新稅種。第三，中央與省級財政應擴大一般性轉移支付的份額，盡可能不讓地方政府進行資金配套。現行的專項轉移支付，通常會要求地方政府進行資金配套，這弱化了專項轉移支付對地方經濟的推動作用，地方政府債務中有一部分就是迫于配套資金的要求而產生。中央和省級專項資金今后應正視地方政府面臨的實際困難和情況，盡可能不再要求后者提供資金配套。

在此基礎上，要繼續推進分稅制改革。我國1994年推行分稅制改革以來，地方財政收入來源有限是造成地方政府債務增加的主要原因之一。在預算法的約束之下，我國地方政府的融資手段一直缺乏規范、統一的管理，變相發債、千方百計尋找融資渠道，在實踐中已經常態化，帶來了越來越大的財政風險。中央與地方政府在財權、事權分配上的不匹配，即地方政府需要承擔全國醫療保障、教育統籌等60%的公共產品開支，其財政收入卻僅占全國財政收入的30%。endprint

變疏為堵，為地方政府提供合法的融資渠道。由于地方政府需要投入巨額資金，以提供城市基礎設施、高速公路、地鐵等公共產品服務，它們只好變相突破《預算法》不允許其發債的限制，利用各種融資平臺獲取資金。但是，各類基礎設施的投資回報率基本上無法覆蓋融資成本。借舊還新的結果是地方債務的持續增加與地方政府償債能力的持續惡化，這一局面最終會使地方債務面臨失控風險。

投資者目前把地方債視為準國債，在選擇投資項目時，他們傾向于選擇具有隱性政府信用的融資平臺債，而非企業債，這是地方債務能夠借舊還新、持續擴張的主因。堵不如疏，既然地方政府籌資有其合理性和必要性，就應為其提供合法的融資手段和渠道，其中包括：對部分國有資產實施變現處理、資產證券化、發行市政債等，使地方政府以合法手段獲得融資；效仿美國的“一般責任債券”制度，允許各級地方政府發行基建債券，并規定所募集資金由地方財政負責償還，必須用于純公益性基礎設施建設項目，期限為20年或者更長期限；對城投債償還期限給予適當延長，在總量控制的前提之下，對城投債和市政債的發行規模予以適當擴大。

推動市政債發行，改變地方政府融資模式。針對地方政府的隱形負債規模面臨失控的嚴峻局面，市政債券可能是操作性比較強的一個解決方案。與地方融資平臺相比，債券市場的信息披露和監督機制要完善和透明得多。因此，發行市政債有利于對地方政府及其財政支出進行監督和約束。可規定地方政府根據自身財政收入決定發債規模，量入而出，對償債做出明確規定。在市場約束面前，地方政府將不得不精簡人員、減少浪費、約束開支、提高資本利用效率，以維持和提升信用等級。

市政債的發行，還有利于清晰界定中央與地方的事權、財權關系，減輕中央財政的負擔。目前，許多地方政府通過國家財政部代發國債的方式獲得基建資金。這種方式帶來的債務風險，最終需由中央政府承擔。如改為由地方政府直接發債、還債，列入地方預算，會起到三重作用：明確界定中央與地方的事權、財權關系；實現中央與地方兩級信用的梯度開發；減輕中央財政負擔。

發行市政債券，有利于地方政府節約融資成本，緩解還債壓力。地方政府在迫在眉睫的還債壓力面前，可借債發行市政債實現債務“掉期”。市政債償還期限彈性較大（從幾個月到幾十年不等），也可以提前償還，有利于緩解地方政府還債壓力。發達國家發行市政債的實踐表明，市政債的高安全系數，使其融資成本低于地方融資平臺等其他融資工具，地方政府借助市政債替換其他負債，可減少融資成本。

建立地方公共投資的可持續融資模式，建立地方政府市場化融資制度。當前，地方政府以土地儲備為抵押物、以銀行貸款為主要資金來源、以融資平臺為獲取資金的主要工具的現狀，會帶來極大的償債風險。應以市政債為切入點，盡快實現多元化、可持續的地方政府公共投資融資模式。

第一，使地方融資平臺與地方財政完全脫鉤，前者要確立自己的獨立市場法人和主體地位。改變以土地儲備為抵押物的融資模式，地方政府不得再為地方融資平臺提供隱性財政擔保，同時允許和鼓勵各類地方融資平臺引入民間資本，以實現基建投資主體多元化；第二，對于不具有獨立市場主體地位的地方融資平臺，各個地方政府不得將其納入地方財政預算，這類平臺如需融資，應實施嚴格的限額管理，并向投資者明確政府對其債務不負有償還責任。同時對市政債、地方政府信用實施信用評級制度，讓投資者“以腳投票”，以公開市場壓力倒逼地方政府進行債務約束；第三，對基建項目實施預算約束，并制定可持續的長期投資計劃，以建立可持續的基建融資機制，確保城鎮化進程和社會保障項目的順利推進以及政府負債結構與規模的可持續性。

建立地方政府市場化融資制度，是地方政府實施債務治理的關鍵一環。與地方融資平臺相比，市場化的融資制度迫使地方政府在融資時，必須進行詳盡而嚴格的信息披露。投資者為確保其投資安全，一般會要求政府提供高于市場利率的投資回報，地方政府因此會受到遠高于銀行信貸成本的硬約束。為實現地方政府負債的透明化陽光化，防止其過度舉債，以及限制地方政府以行政手段干預信貸資源配置，建立地方政府市場化融資制度是必由之路。在缺乏市場投資主體廣泛參與的背景下，我國各商業銀行根本無力違抗擁有強大資源支配能力的地方政府的意志，限制其貸款（舉債）規模，或者否決其以行政手段干預信貸資源配置的習慣做法。

進一步完善地方政府的業績考核評價，細化債務資金使用范圍并加強監管。地方政府的業績考核評價亟待完善，不能簡單地把投資增長快、投資規模大以及融資平臺多、融資額度大作為評價地方政府業績的主要指標。與此同時，還需對地方政府主導的基建項目實施精細化管理。對地方社會經濟的發展規劃要實行嚴格的審批制度，防止投資決策的隨意性，控制對一些過度超前的或與規劃不一致的項目進行投資建設。應出臺地方政府債務管理法規，完善地方政府融資制度。對政府債券發行制度、投融資制度、負債管理機制，以及相關的官員考核懲戒機制作出明確規定。

由國家財政部代發地方債獲得資金的用途，中央政府已進行明確界定，地方政府一般不敢挪用。但是，地方政府對于借助城投債和銀行信貸獲得的資金，可自主決定其投向，濫用資金、盲目投資的現象比較普遍。中央政府應出臺細化措施，督促地方政府對各種融資平臺、城投公司的投資行為進行規范，對這些公司的資金投向進行細化管理，嚴格監控使用債務融資支持的項目的質量和進度，要使項目質量責任制和竣工驗收程序常態化。還應發揮地方人大、社會公眾的作用，監督地方債務資金使用全過程，嚴厲追究挪用、截留、擠占、貪污地方債務資金的違規行為人的責任。

加強對地方融資平臺的管理，對地方債務進行總量控制。在對地方政府債務進行分類的基礎上，應將其納入地方預算管理，對新增債務進行嚴格控制。鑒于地方政府融資平臺數量過多、資金分散、定位模糊的現狀，應嚴格規模和清理這類融資平臺，實施必要的資產重組，重點打造投資效率理想、運轉順暢的融資平臺。對地方政府融資平臺法人結構和治理結構加以規范，對其資本金加以充實，推進重點打造的平臺實現“實體化”。對地方融資平臺的負債水平、資金規模和投向、資本收益率等，及時進行信息披露，同時接受地方人大和社會公眾的監督，防止投資風險轉化為財政和金融風險。

在對地方融資平臺實施清理規范的基礎上，應對地方債務進行總量控制。針對當前我國地方債務中隱性債務、政府負有部分償還責任或擔保責任的債務普遍存在，各類債務構成成分復雜，因而對地方政府信用狀況較難進行準確判斷的現狀，應進一步提高地方債務相關信息的透明度。市政債（地方政府債券）的公開發行，可以作為提升我國地方債務相關信息透明度的切入點和契機。在市政債推出后，可杜絕地方政府采取其他變相融資手段，使地方債務實現“陽光化”。同時，建議強制實施地方政府財務報告制度，以全面掌握地方債務結構、類別和總量，進而對地方債務實現總量控制和有效管理。

確立地方債務的償還保障機制，沖銷那些確已無力償還的地方債務。各級地方政府對自身的綜合財力應作出統籌安排，對負債的還本付息列出時間表，同時強化日常監測管控。合理使用地方債務資金的收益，設立專門的償債基金。由于一些公益性投資項目的收益有限甚至難以收回成本，可在地方預算中安排部分資金，用于償還地方債務。為防止地方政府盲目擴張債務，對于借新債還舊債現象，要予以杜絕或從嚴控制。

除去大部分可以償還的債務，對于已經確定不能償還的債務，要區分有效率和無效率的資產，并根據不同情況采取地方政府發債、資產證券化，或者出售債務企業股權、銀行沖銷壞賬、銀行債轉股、成立資產管理公司、中央財政部分買單、出售地方政府所持其他優質股權和房產等辦法償債。對于潛在的壞賬，可采取兩種方案加以解決：一是政府發行更多的長期國債，把這些債務置換出來；二是對部分壞賬實施重組，由于重組肯定會有損失產生，對整個金融體系來說，銀行可能要剝離或者核銷更多的壞賬。

從長期來看，要想從根本上實現地方債務的機制化、規范化管理，必須處理好兩大議題：第一，強化地方政府的硬預算改革和管理，建立地方債務硬約束機制，使政府過度舉債和不當舉債受到硬性制度約束。第二，實施配套的財稅改革，使地方政府獲得穩定的財政收入來源和償債收入來源，不再依賴于“土地財政”，這樣才能從根源上確保地方債務規模和風險不會出現失控局面。

（作者單位：南陽市醫學高等專科學校，中國社會科學院金融所）

責編/王坤娜endprint