“國家秘密”的秘密

孔令鈺

土壤污染數據、高考試卷、計生部門統計的引產數……這些乍看毫不相干的名詞，都有一個共同屬性國家秘密。

新修訂的《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》將于3月1日起施行，取代1990年版的《保密法實施辦法》。該條例對2010年施行的新保密法做出補充解釋，再次引發媒體對“國家秘密”的熱議。

從公開媒體報道可整理出，計時停車位規劃案、因災死亡人數、財政預算等這些與普通人密切相關的信息，都曾是不予公開的國家“秘密”。還有些曾經的“秘密”則讓人費解，比如早已被新華社全文刊發過的中央一號文件，甚至刑事案件中作為證據的死人頭骨。

這些“秘密”背后是一個繁雜的“國家秘密”生產機制。

先給“國家秘密”下個定義。根據2010年施行的《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）第二條：國家秘密是關系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。

在接下來的七項具體范圍劃定中，“國家秘密”被分為，如國家事務重大決策中的秘密事項；國防建設和武裝力量活動中的秘密事項；科學技術中的秘密事項……

不過北京大學法學院教授王錫鋅曾對“國民經濟和社會發展中的秘密事項”提出質疑：“畢竟政府的工作主要圍繞‘國民經濟和社會發展而展開，若將這一領域內的事項輕易歸為國家秘密，那么政府信息公開的空間還有多大？”

法學學者通常從比較法學的角度出發，認為美國法律對“國家秘密”的定義描述更細致，如具體指向“外國政府信息”， “與大規模殺傷性武器相關的信息”等。

那么在中國，一項事務從變成國家秘密，到最終解密讓所有人知道，中間要經歷哪些環節？

綜合公開信息資料顯示，大致有四個環節：比照—定密—備案—解密。但在實際操作中，可能要復雜得多。

誰主宰定密規則

簡單來說，這個過程類似于“抓娃娃”游戲：如果躺在陳列箱里的娃娃當中，有的是需要標注為“秘密”的，必須抓出來，那么首先就必須觀察哪些是“秘密”，這就需要比照每個“抓娃娃”的人手里都會拿著一張對照單，根據單子的要求選“娃娃”。這些單子，即國家保密局分別會同各中央機關制定的92個保密事項范圍，也就是92份分門別類的文件。

以公布在多個地方水利部門官網的《水利工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》為例，“省級及省級以上防汛指揮機構未公布的洪澇和干旱災情”被認定為是秘密；“省級及省級以上防汛指揮機構未公布的水庫垮壩和堤防決口情況”也是秘密，所以如果在日常文件中出現了這方面的信息，就需要注意與認定。

只是，這92個保密事項范圍并非全部公之于眾，《保密法》里對它們的規定是“在有關范圍內公布”。2000年，曾有一位為某涉貪官員辯護的女律師將卷宗材料給當事人家屬看，被法院一審判為泄露國家秘密罪，但因為檢察院對她的起訴依據是《檢察工作中國家秘密及其具體范圍的規定》一份并未全國公布的規定。律師反駁，自己不屬于應知曉人，也不可能知悉。最后，法院二審終審判其無罪釋放。

很多人無法理解的某事項有時被定為國家秘密，其實大部分都能在這些未公布的規定里找到源頭。比如財政預算、決算以前是不公開的，因為在1997年由國家保密局和財政部聯合發布的《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》里就說，財政年度預算、決算草案及其收支款項的年度執行情況，歷年財政明細統計資料等屬于“國家秘密”。只是后來這個規定被修改了。

需要說明的是，一起參與保密的人也需要資質認證，他們是各單位的“保密工作領導小組”成員。而負責定密的，是“定密工作領導小組”成員。在制度安排上他們應該是兩套人馬，但在有的地方，“保密”和“定密”小組是同一套人馬。

至于具體操作的人，就是來自“定密工作領導小組”中的“定密責任人”據《保密法》第十二條：機關、單位負責人及其指定的人員為定密責任人，負責本機關、本單位的國家秘密確定、變更和解密工作。

所以定密責任人一般是各單位一把手，不過有關調研報告顯示，在某些地方，出現過將文件起草人、甚至校核人員確立為“定密責任人”的情況，這顯然是錯誤的理解。

由于定密責任人能認定什么是“秘密”，所以這些人要接受培訓考核，簽訂保密承諾書，如果出現錯定、漏定行為，會追究其法律責任。

有單位一度把“有無國家秘密”作為衡量本單位是否重要的標準，把非密事項確定為國家秘密，只是為讓上級領導重視。

“絕密”、“機密”與“秘密”

定密包括對“秘密”的分級，也就是將不同的“娃娃”抓出來后，放進不同的筐里?！懊孛堋币乐匾潭葟母咧恋停譃榻^密、機密、秘密三級，保密期限分別為不超過30年、20年和10年。秘密期限屆滿，自行解密。

國家教育全國統一考試啟用前的試題、答案和評分標準比如高考和研究生入學考試就是“絕密”，屬于國家秘密的最高一檔。省級和地市級考試題略遜一等，分別為“機密”和“秘密”。

今年一月，碩士研究生全國統一入學考試中，哈爾濱理工大學考點查出16人攜帶高科技設備作弊，近日公安機關認定此案為“非法竊取國家秘密”。

《保密法》規定，中央、省級機關單位（及其授權機關單位）可以確定絕密、機密和秘密級的國家秘密；設區的市、自治州機關（及其授權機關單位）則可以確定機密和秘密級國家秘密。再往下，區縣級別的，是無權確定國家秘密的。

一般來說，“娃娃”抓出來之后，向同級保密行政管理單位備案即可。到這里為止，“國家秘密”就形成了。不過也有兩個特殊情況：

當“定密責任人”覺得“娃娃”很可疑，即拿不準這個“秘密”算不算秘密，可以先擬定一個密級，然后逐級上報給保密行政管理單位；

當“定密責任人”發現抓出來的“娃娃”和名單上說明的長得都不一樣（不屬于國家秘密），但是確實又不適合再放回到陳列箱里（它是不宜公開的事項），可以作為內部事項進行管理。

定密容易解密難

再說解密。這也分兩種情：一是保密期滿，自動解密；二是“定密責任人”在定期審核國家秘密時，研判發現形勢有變，可以提前或延長解密時間。一旦做出解密決定，應當通知原知悉單位和個人。

只是，實踐中提前解密的情況似乎并不多，因為定密人員都傾向于把保密時間定得足夠長?！侗Ｃ芸茖W技術》雜志2012年2月刊發了一篇來自石家莊市國家保密局的文章，其中提到，定密人員常常本著“就高不就低”的原則對涉密文件按最長時限確定保密期限。在這種情況下，再加上解密程序不順暢，上述文章說，于是出現了國家秘密數量過多、保密期限過長、保密成本過大的狀況。

不僅如此，定密單位還將“秘密”奉為至寶。曾任職國家保密局法規室主任的郭杰記述，有單位一度把“有無國家秘密”作為衡量本單位是否重要的標準，把一些非密事項確定為國家秘密，只是為讓上級領導重視；還有單位借機生財，將本不該定密的資料標上密級，公開征訂，稱這是供黨和國家領導人參考的秘密刊物。

如此造成國家秘密泛濫。全國人大在《保密法》的立法調研中發現：定密隨意，解密不及時。據新華社報道，美國每年產生秘密文件10萬個，而中國則多達數百萬個?！吨袊嗄陥蟆贩Q，有的城市一年的保密文件可達近5778個。

是否會用“國家秘密”做擋箭牌，日益成為考驗政府的一道試題。2009年，有公民向廣州和上海市政府遞交申請，要求公開部門預算。8天后，兩個城市都給出答復。廣州市財政局稱，會將內容放在網上，可公開下載；而上海市卻以“國家秘密”為由拒絕。

以上種種讓我們成為一個“秘密大國”。保密系統流傳著這樣一個玩笑，據《南方周末》報道，境外間諜對來自中國的情報很頭疼，數量驚人，但大部分不是秘密，可是為了不錯過有用的信息，他們不得不緊盯住每一張紙片。

一直在“公開”的路上

吊詭的是，一方面非密信息成為國家秘密，而另一方面，真正的國家秘密卻頻頻走光，比如經濟數據泄密。

2011年10月，最高人民檢察院和國家保密局聯合通報，原國家統計局干部孫振、中國人民銀行干部伍超明泄露涉密經濟數據，分別被判處有期徒刑五年及六年。孫振利用其國家統計局辦公室秘書室副主任、局領導秘書職務之便，先后將國家統計局尚未公布的27項涉密數據，泄露給證券從業者。伍超明則在中國人民銀行金融研究所工作期間，“出手”25項涉密數據。

事實上，GDP、CPI等數據泄密屢見不鮮，時常有外媒搶先曝出高度吻合的數字分布在數據鏈上的某些政府官員成了券商的“信息掮客”。

2008年5月，《政府信息公開條例》實施，成為公民要求政府公開信息的法律依據。“國家秘密”遭到挑戰。

據該條例，“涉及公民、法人或其他組織切身利益的”政府信息，行政機關應主動公開。

然而這難免同“國家秘密”相捍格。比如土壤污染數據，既“涉及公民切身利益”，也屬于“公開或泄露后會嚴重損害國家形象和社會安定的國土資源數據”。 2004年6月1日，武警安徽省總隊正在執行秘密押運高考試卷的緊急任務。

“國家秘密”與“信息公開”的矛盾，造就一批“半公開信息”。2013年年底，湖北省武漢市發布該市有史以來最大的環保罰單“某企業”廢水超標排放被罰121.5萬元。市民王先生依《政府信息公開條例》要求公開企業大名，而環保局卻以該企業產品性質敏感，為保守國家機密而不予公開。

2011年，98個中央部門曬出“三公”賬單，而外交部等三個部門仍以涉密為由，拒絕公開。

從法律位階來看，《政府信息公開條例》低于《保密法》，所以當前的信息公開，仍是《保密法》控制下的信息公開。

但將視線拉長，信息公開仍是大勢所趨。2005年8月起，因自然災害致死人數解密。而在此之前，2003年的SARS病例仍是國家秘密；1970年，云南通海大地震的死亡人數在30年后的悼念集會上才得以披露。

解密之路往往曲折漫長。2010年，國土資源部作為第一個中央部委公布部門預算時，全國人大財經委副主任委員吳曉靈感嘆，“中國新一輪預算改革即公共預算改革從1999年就開始了，時間過去了11年，今天才有中央部門公開自己的‘賬本，是否有點漫長啊?！?/p>

與財政預算類似，PM2.5也曾被冠以“國家秘密”的帽子，最終還是摘掉了。