法院能否直接受理不服土地登記發證引發的土地權屬糾紛

李娜

摘 要：法院能否直接受理不服土地登記發證引發的土地權屬糾紛，本文從判定土地登記行為的性質角度入手對土地登記行為是行政確權還是行政許可進行了分析，并且結合了許多由國家機關作出的公告和批復，得出了傾向于法院可以直接受理行政相對人不服土地登記發證從而引發的土地權屬糾紛，而不必采用行政復議前置程序的結論。

關鍵字：土地登記；土地確權；土地權屬糾紛

如果土地登記機關針對一塊土地已經進行完了土地登記，那么按照我國的相關法律規定，這部分土地的權屬就已經明確了。如果有行政相對人對該土地的權屬狀態有不同的意見，比方說認為該部分土地的權屬應該歸自己，而不應是像土地登記機關登記造冊的那樣歸屬另一個人或者另一個單位等（簡單稱之為另一方主體）。這樣兩方主體就對這塊土地的權屬產生了分歧，從而這兩方主體之間就引發了糾紛，這檔糾紛圍繞的是土地的權利究竟是歸屬于哪一方的問題。

假設說土地登記機關的登記行為確有錯誤，而且相當明顯，那么根據法律規定，需異議人攜帶有利的證明文件，到登記機關去進行申請變更錯誤的土地登記。只要這些證明材料可以很明顯很直接的證明土地的權利歸屬是自己的，而不是當下土地登記機關所登記的權利所有人的，那么土地登記機關經過審查證實之后，就可以立即變更土地登記，將之前的錯誤的土地登記更正過來，將土地的權利歸屬更正到正確的權利人名下。

當然這項土地變更很可能只是很簡單的表面的變更。之所以這么說，是由于登記人員有可能是因為粗心或者疏忽而造成的很表面的數字、位置記載錯誤，或者是權利人人名的記載紕漏。除此之外并不牽扯其他更為深層次的問題。所以說這種變更登記的復雜程度比較低，進行一些簡單的校對工作，就有可能完全解決問題，不會引發到糾紛兩方主體為拼搶土地爭得你死我活，也不會讓土地登記機關因為案件的復雜和調查的困難而絞盡腦汁和焦頭爛額。

但是還有一些土地變更登記的難度就不像上面那一種所說的那么容易了，相比之下是非常困難的，有的甚至可以說是相當困難。

對土地登記機關的土地登記結果有異議的行政相對人一方，認為該部分土地權利應歸自己，決定采取行政程序，對土地登記機關的登記行為不服，認為由于土地登記機關的錯誤登記，侵犯了自己的權利，給自己帶來了不利后果，于是乎打算向法院提起行政訴訟，或者向行政機關提出行政復議。

如果這位行政相對人選擇向法院提起行政訴訟，作為法院的工作人員就會面臨非常頭疼的問題。法院對這起案件是受理還是不予受理？有人會提出，法院自然要受理，否則還為什么要設立行政訴訟制度，而有人也提出法院不能受理，因為這其中牽扯到行政復議前置程序。究竟這兩種觀點誰對誰錯，為什么會產生兩種截然相反的論調，需要細細來分析和論證。

我國《行政復議法》第三十條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。學理上稱之為行政復議前置，對以上糾紛，法律規定必須要先經過行政復議程序，如果行政相對人對行政復議的結果仍然不服的話，才能再次提起行政訴訟，由司法途徑來最終解決。

對于什么叫做“認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的……”這里所指的具體行政行為究竟指哪些行為，在此處表述的非常不具體，這不僅是語言字詞上的模糊，而且想表達的意思也是比較難把握的。但是也許能從下面這則公告中得到些啟示。

山西省高級人民法院：

你院《關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的請示》收悉。經研究，答復如下：

根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《行政復議法》第三十條第一款的規定。1

這則批復將之前所說的行政機關的具體行政行為做了一定的明晰，使用的是“確認”字眼。“行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為”。在此，就可以明確，對于包括土地在內的自然資源，如果它們的所有權或者使用權經過了行政機關的確權行為，而引發了行政相對人對行政機關的確權行為不服，想要直接提起行政訴訟，是絕對不行的，必須要先經過行政復議的先行程序。

將《行政復議法》第三十條規定和03年關于對它的批復結合起來，專門放在土地資源之中來研究，即可得出，如果認定土地登記機關的土地登記行為就是土地確權，那么自然要采取行政復議前置的程序，相反的，如果認定土地登記機關的土地登記行為不是土地確權，那么自然也就用不著必須先進行行政復議，而是可以直接向法院提起行政訴訟。也就是說，問題的焦點是要判定土地登記機關的土地登記行為在性質上是否為土地確權。

1 土地登記行為的性質分析——行政確權與行政許可

最高人民法院行政審判庭認為土地登記機關的登記行為被認定為是行政許可的性質，而不是進行的土地確權。2這樣一來，行政相對人對土地登記機關的土地登記行為不服可以直接向法院提起行政訴訟，完全不需要先經過行政復議的途徑。然而問題并沒有這么簡單，國務院法制辦公室對土地登記行為的性質執另一種觀點，認為土地登記不是行政許可。3對比可知國務院法制辦和最高人民法院兩家對土地登記行為的性質認定有完全相反的觀點，并且都以明文規定的形式下發并執行。

當法院收到一起關于行政相對人不服土地登記機關的登記行為而提起的行政訴訟案件時，在這起案件沒有經過行政復議程序的情況下，法院對它能不能進行受理，則是難以決斷的。當下對待這種情況，法院的做法也是非常混亂的。所以，曾經也有一些法官和專家，連同學者們在一起討論過這個問題，希望能夠有效的解決它，可是沒有得出什么結果。再退一步，即使這種情況得不到解決，法官們也希望能夠從法理上有些論證，能夠運用到裁判中，來作為裁判結果的說理和論證，但是討論結果都不如人意。

有學者就旗幟鮮明的闡釋頒發土地使用證的行為是行政許可，而不是行政確權，具體的理由如下1：

首先，行政許可作為一種行政管理制度，是行政機關在管理經濟事務和社會事務中的一種事先控制手段，通常稱它為“行政審批”。審批的形式多種多樣，通過審批，有的得到一個許可證，有的得到一本執照，有的蓋上印章或貼上許可標記。根據《中華人民共和國行政許可法》第十二條第二項的規定，有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項，可以設定行政許可。

其次，《最高人民法院關于適用<行政復議法>第三十條第一款有關問題的批復》（法釋[2003]5號）中的“確認”指對雙方爭議的權屬進行審查，給予確定、認可、證明并予以宣告的行政裁決行為，具有權源爭議性。行政裁決與行政許可兩者最主要的區別是：行政裁決是在發生爭議的情況下，對特定的法律事實、法律地位和法律關系進行的確定，即是對行政相對人雙方爭議的權屬等進行確權或確認。而行政許可則是準許行政相對人從事某種特定的活動，即獲得過去沒有的權利，是權利的賦予，即是對行政相對人的申請進行審查、頒發準許證件的許可行為，它不一定是發生在雙方爭議的情況下，不具有權源爭議性。經由初始登記所取得的土地使用證件，是基于行政相對人的申請而給予的一種許可行為，而不是對原告與第三人雙方權屬發生爭議后作出的確權決定，因此不屬于行政裁決范疇。

這里是將土地頒證的性質等同于蓋印章和許可標記，認為土地證就是一項許可證。土地頒證的目的是屬于對有限自然資源的開發利用和公共資源配置的市場準入，頒發了土地證就表明對行政相對人賦予了特定的權利，例如給行政相對人頒發了土地使用權證就表明賦予了其土地使用權。行政相對人申請土地使用權證，也正是行政機關在管理土地資源事務中的一項事先控制手段，正是一項行政審批。所以，從這個角度來闡釋的話，土地頒證行為的確是屬于行政許可性質。

這種觀點認為行政裁決和行政許可最大的差別在于，行政裁決是先有糾紛后有裁決，而行政許可與之前是否有糾紛沒有必然的聯系。這里作者將其界定為“權源爭議性”，即這種權利的獲得在之前有沒有爭議，這種概括很形象，并且確實是抓住了問題的要害。土地使用權證的取得是基于行政相對人的申請而給予的一種權利，絕非是基于兩方不同的行政相對人發生了權屬糾紛之后，行政機關所作出的一項對民事糾紛的解決結果。這樣分析來，土地頒證行為的的確確是行政許可。但是這種論調在某些地方也是值得商榷的，例如說作者將行政裁決與行政確權作為一個陣營來對陣行政許可，他并沒有細細分析行政裁決和行政確權的聯系與區分，而是將兩者進行了等同。如果行政裁決等同于行政確權這個觀點站不住腳，那么因為土地頒證不是行政裁決，從而得出土地頒證行為也不是行政確權的結論恐怕也就很難得到支撐了。

先來看看行政確權和行政裁決究竟有什么關系。

行政確權和行政裁決之間是相互聯系的，首先，行政確權是前提。沒有行政確權就不能進行行政法律試用活動，也就無法進行行政裁決，因此說，行政確權是行政裁決的依據。但是，當財產權發生了爭議的時候，行政確權有時又會通過行政裁決來表現。

但行政確權和行政裁決的區別也是很明顯的，主要表現在：其一，對象不同。行政確權的對象可以是合法行為或事實，也可以是違法行為和事實；可以是有爭議的事項，也可以是沒有爭議的事項。行政裁決的對象必須是相對方提起的有爭議的事實。其二，內容不同。行政確權的內容是確認法律地位、法律關系和法律事實，行政裁決的內容是解決當事人的爭議。其三，法律效果不同。行政確權不創設或剝奪權利，不增加或減免義務，對當事人雙方不直接產生約束力和強制執行力；行政裁決可以直接涉及甚至是設定、增減、免除當事人的權利義務，當事人必須接受和履行行政裁決的內容，否則會產生行政強制的法律后果。

所以說上述論斷的作者通過闡釋土地頒證不是對爭議作出的行政裁決，因此它不是行政確權缺乏理論的依據，不能使讀者信服。

那么有沒有學者闡述頒發土地使用證的行為是行政確權，不是行政許可呢？當然有。依據《土地管理法》第十一條和《農村土地承包法》第二十三條得出土地權屬確認是由人民政府登記造冊、審核權屬，核發所有權、使用權證書，確認所有權或使用權的行為。此處，行政確權的表現形式就是人民政府頒發土地所有權證、使用權證書的行為。它是對行政相對人既有權利的確認。因此得出，頒發土地使用證的行為應為行政確權，而非行政許可2。

首先來看《土地管理法》第十一條的規定：

第十一條 農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。

農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。

單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權；其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關，由國務院確定。

確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理。

本條的前三項通通都使用了“確認XX權”的字樣，并且這里面所展現的意思是將土地的登記造冊、核發證書和確認權屬作為一個統一的整體來看待的，給人的感覺正是登記造冊和核發證書就是確認土地權屬，即行政確權。這里根本就沒體現出兩方不同行政相對人產生糾紛的情況，也沒有任何先有糾紛后有裁決的意思。

《農村土地承包法》第二十三條規定，縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權。 頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，除按規定收取證書工本費外，不得收取其他費用。該條款所隱含的思維方式跟《土地管理法》第十一條的如出一轍，并無二異。都認為土地登記造冊就是土地確權。

行政確權和行政許可的概念和性質的劃分明細歷來都引發著激烈的爭論，最典型的就是結婚登記。許多教科書上都專門將之作為一道思考題來引發讀者的思考，試圖探明答案。很多人都認為結婚登記既有行政許可的性質也有行政確權的性質。這是因為，行政許可行為與行政確權行為往往是緊密聯系的。

行政許可與行政確權常常是同一行政行為的兩個步驟，常常是行政確權在前，行政許可在后，行政確權是行政許可的前提，行政許可是行政確權的結果。 例如司法機關先發給申請人律師資格證，就是對申請人資格的一種認可，后來又發給他律師執照，就是允許他從事律師業務。另外，行政確認和行政許可有時是一個行為的兩個方面，例如工商機關頒發企業營業執照，就是對這個企業主體資格的確認，并且也是對這個企業今后的經營行為的許可。

但是行政確權和行政許可也是有區別的。一是行為對象不同。行政確權是指對行政相對人既有法律地位和權利義務的確定和認可，主要是指身份、能力和事實的確認；行政許可的行為對象則是許可行政相對人獲得為某種行為的權利或資格，主要是作為性行為的認可。二是行為的法律效果不同。行政確權則是對既有的身份、能力、事實的確定和認可，其法律效果具有前溯性，而對今后僅是一種預決作用；行政許可是準許行政相對人今后可以為某種（對一般人禁止的）行為，其法律效果具有后及的性質，不具有前溯性3。

對于結婚登記來說，結婚登記是先要對登記申請人的結婚資格進行審查，看其是否符合結婚的法定條件；經審查認為符合結婚條例的則發給結婚證。它既是對男女雙方身份、能力和事實的一種確認，并對兩個人今后的夫妻關系起到一種預決作用，因此結婚登記是一種行政確權；并且男女雙方進行了結婚登記之后，也是對二人今后進行合法的婚姻生活的一種許可。所以，結婚登記是具有行政確權和行政許可雙重性質的行政行為。

那么對于土地登記機關的土地登記行為有沒有可能也是同時具備行政確權和行政許可的雙重性質，而并不是一定要非此即彼的要么是行政確權要么是行政許可呢？

例如一個企業申請對一塊土地的土地使用權，經過行政機關的審批之后，給這個企業進行了土地使用權的登記，并且給其頒發了土地使用證。這里首先很明確的是對這個企業頒發了土地使用證，是允許其在這塊土地上從事一些相關的業務，是對其從事某項特定事務的市場準入，是一種事先的許可，因此，對企業申請土地使用權獲批后的土地登記，是一項行政許可。

例如農村宅基地的登記造冊。村民的房屋已經存在，村民在自家房屋內也長年累月的生活著，他們對自家的院落自然是享有使用權的，并且還可能種植一些蔬菜和果樹，還可能圈養一些家禽和牲畜，這樣一種生活方式已經延續了多年，已經形成了很固定的關系，在法律層面上講，就是既有的法律地位、法律關系和法律事實。這些內容并不因為有沒有對這些村民進行土地登記造冊而有什么變化和不同。并不是進行了土地登記之后他們才享有這些權利和法律地位，不是說沒有進行過土地登記他們就沒有這些權利或者這些權利就得不到應有的法律保障。因此，土地登記造冊對他們的生活并沒有什么實質的影響。土地登記機關的土地登記行為只是對村民既有的法律地位和法律關系還有法律事實進行的確定和認可，或者說是記錄而已，這項登記行為是具有前溯性的。因此，對農村宅基地的登記造冊是一項行政確權。

土地登記機關的登記行為并不能一概而論說就是行政確權或者就是行政許可。可以說農村宅基地的登記造冊有很明顯的土地確權的性質，但是能不能說它就沒有行政許可的性質呢？還有，如果說給企業頒發了土地使用權證是行政許可，能不能說他就沒有行政確權的性質呢？如果說結婚登記都可以形成兩種性質的理論論證，那么企業的土地使用權登記是不是也可以有行政確權和行政許可兩種性質的討論。

這也就可以解釋為什么法院系統內部在面對土地登記的案子會形成兩派觀點，為什么法官在辦案時會頭疼了。當然，探討了這么多，最終的目的是要解決法官接到行政相對人不服土地登記機關的土地登記行為提起的行政訴訟案件時，是不是可以受理，是不是必須要讓行政相對人先申請行政復議的問題。但是，如果想從行政確權和行政許可入手來研究，似乎還得不出要不要復議前置的一個最終確定的結果。

2 土地管理部門的觀點

國土資源部辦公廳認為直接提起行政訴訟。國務院法制辦認為土地登記不是行政許可，得出的結論則是需要行政復議前置后才能進行行政訴訟。國家土地管理局和國土資源辦公廳并沒有從土地登記行為的性質入手，而是避開了關于行政確認和行政許可的爭論，直接給出了一個解決土地登記發證糾紛的路徑。在國家土地管理局和國土資源辦公廳針對相關問題所做的《批復》和《復函》中都明確指出，如果利害關系人對土地登記結果有異議的，可以直接向法院提起行政訴訟，根本沒有提及有關行政復議前置的情形。1這與最高人民法院的觀點可以說是一致的。（最高人民法院認為土地登記行為是行政許可性質，不是行政確權性質，結論是想論證針對土地登記行為不用行政復議前置，而是可以直接進行行政訴訟。）

參考文獻

1、對浙江省土地管理局關于土地登記中有關問題的請示的批復（國土批（1997）87號）

2、關于土地登記發證后提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函（國土資廳函[2007]60號）

3、最高人民法院關于適用<行政復議法>第三十條第一款有關問題的批復》（法釋[2003]5號）

4、最高人民法院行政審判庭關于行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬于確認行政行為問題的答復》（[2005]行他字第4號）

5、王周戶、王麟、安子明、李大勇編著：《行政法》，法律出版社2007年版，第254/255頁。

6、褚玉龍、張素梅：《頒發土地使用證是行政確權不是行政許可》，《中國土地》，2006年第9期。

7、《王子明：論不服土地使用證的解決途徑》，來源：焦作政府法制網，2010-08-19，http：//www.hnfzw.gov.cn/news/20108/2010819154432429.shtml。