涉臺海事調查現狀及兩岸海事調查合作機制

陳永忠

【摘 要】 海峽兩岸發生涉臺海上事故后，由于政治因素影響及法律依據不同，無法及時進行充分、全面的調查，導致事故原因不清、責任不明，甚至影響兩岸民眾的和諧氣氛。為防止類似事故的再次發生，促進海峽兩岸海事調查合作，通過對兩岸海事調查處理規定、涉臺海事調查處理現狀的分析，探討利用國際公約的安全調查合作理念建立兩岸海事調查合作機制的必要性和可能性。

【關鍵詞】 海峽兩岸；海事調查；合作機制

0 引 言

2008年海峽兩岸直航以來，兩岸船舶往來大幅增加，船舶交通流密度不斷加大，臺灣海峽水域內交通事故時有發生，涉臺海事糾紛數量明顯上升。由于受到兩岸間政治因素的影響以及兩岸相關法律體系的不同，兩岸間海事調查處理體系沒有直接合作的機制，事發地海事調查部門進入對方水域進行調查也受到限制，導致發生事故特別是在敏感水域發生水上交通事故后，不能及時全面地調查，無法達到查明原因、判明責任、教育相關人員、采取防范措施、防止類似事故再次發生的目的，甚至由事故引起的民事糾紛也無法得到及時解決，影響兩岸的和諧氣氛。因此，分析兩岸海事調查合作的可行性，探索國際公約的安全調查合作理念在兩岸海事調查中的應用，將有助于填補目前兩岸海事調查合作機制的空白。

1 兩岸海事調查處理規定之比較

目前，大陸地區主要依據《中華人民共和國海上交通安全法》 《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》 《水上交通事故統計辦法》 《水上交通事故調查處理結案管理規定》等法律法規進行水上交通事故的調查處理；而臺灣地區依據“海商法”“海事報告規則”“海事報告處理要點”“臺灣地區各港務局海事評議委員會組織規程”“‘交通部海事復議委員會組織規程”等進行調查處理。

由于依據不同，兩岸海事調查處理存在較大差異：

（1）調查主體不同 大陸地區的調查主體是海事局，調查人員是海事調查官、水上交通事故調查專家委員會；臺灣地區的調查主體是“交通部”航港局海事評議委員會和“交通部”海事復議委員會，調查人員是航港局局長、海事檢查人員、港務長、航政組長以及聘請的其他專業人員。同時，依據臺灣地區“海岸巡防法”和“行政院海岸巡防署海洋巡防總局組織條例”的相關規定，“海巡署”負責現場海事搜證和肇事船舶的攔截及查詢。

（2）調查處理的職責不同 大陸地區由政府行政部門履行調查職責，對負有責任并違反法律法規的行為直接進行行政處罰，其出具的責任認定書具有法律效力；臺灣地區由“政府”行政部門負責調查，由具有咨詢性質的技術委員會出具海事評議書，該評議書對外不具有法律約束力。

（3）調查對象不同 大陸地區的海事行政調查只針對水上交通事故，對工傷及非交通事故引起的船員、旅客傷亡事故不作為水上交通事故進行行政調查；而臺灣地區的行政調查對象為“海事”，包括船舶沉沒、擱淺、碰撞、強制停泊或其他與船舶有關的海上意外事故，其范圍較廣。

（4）調查處理流程不同 大陸地區海事行政調查處理工作大致可歸結為如圖1所示的工作流程；臺灣地區航政主管部門對海事案件的處理程序如圖2所示。

但是，兩者也存在相同之處：

（1）調查處理的目的相同 都是為了厘清海事發生的原因，提供航行安全之管理建議，防止類似事故的再次發生。

（2） 調查處理的性質相同 均屬于行政調查。

2 涉臺海事調查處理之現狀

2.1 案 例

2.1.1 “SD”輪與“QYS”輪碰撞事故

2006年2月9日，廈門籍集裝箱船“SD”輪在廈門至高雄航行途中，在臺灣安平港外海域與臺灣籍漁船“QYS”輪發生碰撞?！癝D”輪抵達高雄港后，海巡第六分隊和高雄港務局海事課人員上船進行了海事調查，并滯留該船。船公司和保險公司委托臺灣某法律事務所協助該起事故的處理。經過協商處理，最終“SD”輪賠付約人民幣75萬元給“QYS”輪，達成和解，了結此案。高雄港務局沒有出具類似海事調查報告的文件材料。

2.1.2 “TA”輪火災事故

2008年2月16日，廈門籍客船“TA”輪在金門水頭錨地錨泊時，船舶客艙發生火災事故。金門海巡隊初步調查取證后，經與廈門市赴金門協調小組協商，同意將該船拖回廈門轄區由廈門海事局開展調查工作。雙方沒有就調查情況進行溝通。

2.1.3 “DZ”輪與“MLY”輪碰撞事故

2011年3月12日，高雄籍雜貨船“DZ”輪裝載廢鐵從金門料羅港開往高雄，在金門島附近水域與錨泊中的漳州籍漁船“MLY”輪發生碰撞，造成漁船沉沒，4人落水。事故發生后，兩岸立即進行聯合搜救，2人被附近漁船救起，1人被“DZ”輪救起，1人失蹤。救助行動結束后，金門海巡隊對返回料羅港的肇事船“MLY”輪以及船上獲救的大陸漁民進行初步調查；廈門海事局也對返回大陸的幸存漁民進行調查取證。因各種因素，兩岸調查單位無法就調查情況進行交流。所幸的是，在兩岸紅十字會的協助下，碰撞雙方達成了賠償協議。

2.1.4 “JC”輪與“MG”輪碰撞事故

2013年3月24日，南京籍散貨船“MG”輪從佛山高明港開往福清途中，在金門島東面水域與從臺中開往金門料羅港的高雄籍雜貨船“JC”輪發生碰撞，導致雙方不同程度損壞，直接經濟損失約人民幣300萬元。事故發生后，兩岸救助力量啟動聯合救助預案，逃生至“JC”輪上的“MG”輪船員被安全轉移至大陸救助船上，受損嚴重的“MG”輪被拖帶至附近安全港口，“JC”輪自行駛回金門料羅港。隨后，廈門海事局負責調查“MG”輪，臺灣“交通部”航港局南部航務中心在金門海巡隊初步調查的基礎上負責調查“JC”輪。在兩岸調查單位多次電話溝通的基礎上，應廈門海事局的邀請，臺灣調查單位偕同臺灣船舶所有人前往廈門，分別與廈門海事局和大陸船舶所有人就該起碰撞事故的調查取證、民事糾紛情況進行了充分溝通，并互相交換調查材料，為雙方各自順利結案及解決民事糾紛創造了條件。

2.1.5 “DFZX”輪與“HR”輪碰撞事故

2013年9月17日，高雄籍客船“DFZX”輪從廈門港開往金門水頭途中，與從廈門港7號錨地開往廈門港現代碼頭的漳州籍運砂船“HR”輪發生碰撞，導致雙方不同程度損壞，所幸沒有造成人員傷亡及海域污染。事故發生后，廈門海事局依法對事故雙方進行調查取證，查明原因，判明責任，協助雙方解決民事賠償糾紛，并按照相關規定結案。

2.2 現狀分析

從上述案例可以發現，因兩岸間政治因素的影響以及兩岸相關法律體系的不同，涉臺海事調查處理情況因事故發生地的不同而存在較大差異，具體如下：

（1）發生在各自轄區內的海上事故毫無疑問由轄區的海事調查部門根據各自的法律法規進行調查處理，這也符合屬地管轄原則，但是，由于法律依據不同，兩岸海事調查處理的結果不盡相同。比如：由于調查對象和調查程序不同，大陸地區對轄區發生的水上交通事故均進行調查處理，查明原因，判明責任，提出安全管理建議；而臺灣地區只對重大海上事故或各方爭端未解決的海上事故進行調查、評議，對無過失責任或當事各方無爭端的海事，不需經過調查便可結案，或者讓事故船回船籍港接受調查處理。

（2）發生在敏感水域的海上事故調查處理可以說最為棘手，特別是船舶碰撞事故發生后，經過現場救助階段，事故雙方船舶一般回到各自的轄區水域，主張具有管轄權的事發地調查單位無法異地調查，只能由轄區的海事調查單位各自調查。如此，便可能出現幾種結果：①由于各種因素影響，兩岸調查單位完全沒有就調查情況進行交流溝通，只能獲取單方船舶證據，無法結案，當事方的民事糾紛更是難以解決；②兩岸調查單位通過各種通信渠道（電話、郵件、傳真等）交換證據材料，各自結案，直接協助或通過紅十字會等非政府部門協助解決民事糾紛；③雙方互動充分，互相交換調查材料，面對面共同研究分析事故原因和責任認定，但各自表述結論及結案。

3 建立兩岸海事調查合作機制的必要性

隨著相關部門的不斷推動，兩岸海事調查處理的互動不斷增強，但是到目前為止，兩岸海事調查處理的合作仍處于個案狀態。倘若發生涉臺海事，兩岸仍無任何合作機制可遵循，無法做到第一時間調查取證，導致重要證據消失，不僅阻礙了海事調查的進行和民事糾紛的解決，而且嚴重影響了兩岸的和諧氣氛。因此，建立兩岸間行之有效的海事調查合作機制是非常有必要的。

4 用安全調查合作理念建立兩岸海事調查合作機制的可能性

4.1 國際公約簡介

2008年5月，IMO海上安全委員會第84次會議通過了《海上事故或事件安全調查國際標準和推薦做法規則》（The Code of the International Standards and Recommended Practices for a Safety Investigation into a Marine Casualty or Marine Incident，以下簡稱《規則》），同時還批準將《規則》納入《1974年國際海上人命安全公約》（簡稱《SOLAS公約》）新增條款第Ⅺ-1/6條?！兑巹t》隨著《SOLAS公約》新增第Ⅺ-1/6條的生效于2010年1月1日生效。

《規則》的強制性標準部分主要包括：要求船旗國調查所有重大海難事故；安全調查應獨立于其他類型的調查；船旗國與其他實質利益國協商實施調查；規定國家之間海事安全調查的合作；要求向IMO提交海事安全調查報告；船員擁有不自證其罪和保持沉默的權利。

《規則》的推薦做法部分主要包括：建立海事安全調查機制，注重調查的獨立性、安全性、優先性及國際合作；推薦對海難事故和海上事件進行調查（除重大海難事故外）；收集和保護證據；保密調查信息。

4.2 建立兩岸海事調查合作機制的設想

明顯地，《規則》在加強船旗國海事調查的責任和義務的同時，強調合作調查的重要性，并通過為各國開展合作調查提供一個通用程序，解決國家間的司法管轄權和程序差異，協調船旗國、沿岸國、IMO以及航運企業的利益關系并為海事調查提供便利手段，達到查明原因、防止事故再次發生的目的（其旨不在判明和追究責任）。

因為《規則》所調整的是國家之間進行海上事故或事件安全調查時的關系，而且目前對涉臺海事案件是否能直接適用國際海事公約仍有不同看法，因此，不能將該《規則》直接應用于涉臺海上事故的行政調查。但是，如果兩岸能夠參考《規則》的安全調查合作理念，包括“通知”“協商實施海事調查”“合作”“海事調查報告”“通知相關方及開始調查”“調查協調”等，針對發生在臺灣海峽敏感水域內的海上事故甚至任何涉臺海上事故，制定符合兩岸利益的海事調查合作機制，在事故信息通報、立案調查、肇事逃逸協查、聯合調查、委托調查、證據交換等方面達成合作，在共同探討、分析事故原因和責任認定的基礎上出具海事調查報告，并以此進行民事糾紛調解，求同存異，根據各自的相關規定實施行政處罰，便可解決涉臺海事案件難以調查、無法結案的尷尬局面。

5 結 語

目前，海峽兩岸已建立起海上聯合搜救機制，若能再次以國際公約合作精神為宗旨，以國際公約合作調查內容為藍本，以查明原因、判明責任、防止事故再次發生為目的，制定海事調查合作機制，相信兩岸相關部門均能接受，兩岸民眾也能從中受益，海峽兩岸的平安和諧將更有保障。

參考文獻：

[1] 何麗新，李盼.論涉臺海事案件直接適用國際海事公約[J].中國海商法研究，2012（1）：93-101.