經濟能人治村情境下普通村民政治參與邊緣化

鄧睿

摘要：農村經濟社會的改革與發展日漸重塑著傳統的村莊治理模式，經濟能人治村成為鄉土政治的新情境。經濟能人治村在盤活農村經濟、助推農村發展的同時，也在一定程度上引發了村莊政治參與的失衡。以類差序格局的分析視角介入，可發現經濟能人、非治理能人、普通村民在村莊權力秩序上形成了典型的“差序格局”，并由此導致普通村民在村莊政治運作的選舉過程、治理階段、利益分配中日趨顯出邊緣化的傾向，這與現行的村民自治制度、經濟能人治村模式及村莊治理主體實力差異等都有一定的關系。要確保經濟能人治村情境下普通村民政治參與的有效性，需從村民自治制度優化、能人治村模式完善、治理主體素質培育等方面尋求“破題”思路。

關鍵詞：經濟能人治村；普通村民；政治參與；類差序格局

中圖分類號： D422.7文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2014）05001705

20世紀80年代以來，伴隨著農村經濟社會改革的深入，經濟能人作為新的“鄉土精英”階層在農村大地發育成長，他們積極介入鄉土政治甚至主導村莊治理，形成了典型的能人治村現象。不可否認，經濟能人憑借其堅實的經濟基礎、廣泛的社會資源、超凡的人格魅力，引領著傳統村莊經濟、理念、方向等的全方位革新，并在運作實踐中顯示出了良好的治理績效。但與此同時，經濟能人治村情境下普通村民的政治參與愈加呈現出邊緣化的態勢，在一定程度上背離村民自治制度的實踐宗旨。因此，鄉土政治運作模式需要得到進一步的完善與優化。

一、“經濟能人治村”：鄉土政治模式的新情境從宏觀上說，我國鄉村社會的治理格局大致經歷了傳統社會時期、人民公社時期和“鄉政村治”時期三個典型的歷史階段[1]，而歷史沿續中的鄉村治理始終伴隨著濃厚的“能人”印跡。傳統中國“皇權止于縣”的政治特點決定了國家權力與社會自治作為鄉村治理的兩股力量共同維系著村莊的穩定，即費孝通先生所說的“雙規政治”[2]，由此鄉紳治理成為傳統中國獨特的基層社會治理模式。人民公社時期國家權力的下沉，終結了傳統意義上的鄉村自治，政治精英成為鄉村治理的單一主體。“鄉政村治”時期村民自治制度的不斷擴面使鄉村治理進入一個新的階段，多元精英共存成為村治模式的新特征。特別是改革開放以后，經濟放活催化了農村社會變遷與農民群體分化，經濟能人在鄉土社會中迅速崛起并成為影響甚至左右村莊治理的重要力量，他們在鄉土政治中的關鍵作用也得以逐步凸顯，“經濟能人治村”在某種意義上實現了對傳統能人政治的傳承與超越。

現階段農村的新興“經濟能人”，主要是指那些在農村經濟發展中顯示出超凡能力并卓有成效的人士。從構成上看，這一群體主要由以下幾部分人組成：①農村私營業主（含雇工性個體工商大戶）；②鄉鎮集體企業管理者；③農業專業大戶。[3]這些經濟能人與傳統鄉土精英的區別，便在于他們憑借自己堅實的經濟基礎、廣泛的社會資源等在農村社會中取得了較高的社會地位。面對這一新興的農村精英群體，國家政治體系為保證政治權威秩序的延續與基層社會單元的穩定，建構了一套精英吸納機制。同時，村民自治制度的不斷推進與深化也給了經濟能人施展政治抱負的廣闊舞臺，他們得以通過合法手段、合規程序進入農村政治體系之中。特別是20世紀80年代以來，越來越多的經濟能人被吸納進村兩委班子中，成為村莊治理的實際掌控者，逐漸形成了富含時代特色與鄉土氣息的經濟能人治村現象。所謂經濟能人治村，主要就是指鄉土社會中成長起來的少數經濟能人成為村莊治理的主導力量，在鄉村政治權力運作中居于支配性地位。這種治理模式一般具有權力集中性與治理權威性的特征，在盤活農村經濟、實現農民富裕的背景下，經濟能人治村的思路靈活、決策迅速、動員有效等優勢可以得到充分發揮，對于農村經濟社會的發展起到了顯著的正向效應。但正是這些特征與優勢又往往導致了村莊權力的非均衡性流動，各類村治主體的政治參與程度出現了顯著差異。

二、“類差序格局”：經濟能人治村下村莊權力秩序的演繹村民分化是改革開放以來伴隨著村民自治制度不斷發展而出現的一種社會現象，村民中的經濟能人正是在這種分化中凸顯出來并不斷介入村莊治理過程，由此也導致了傳統村莊權力秩序的微妙變化。考察經濟能人治村下的村莊權力結構，可將村民群體劃分為三個階層：經濟能人、非治理能人與普通村民，三者構成了村莊治理場域中的多元主體。費孝通先生在其《鄉土中國》中曾用“差序格局”來描述中國社會親疏遠近的人際格局與社會關系。而經濟能人、非治理能人與普通村民則因距離村莊權力中心的遠近不同、對村莊實際事務影響程度強弱有異，在村莊治理場域中也形成了典型的“差序格局”，在此稱之為村莊權力秩序的“類差序格局”。經濟能人作為村莊實際權力的執掌者與支配者，可以說主導了村莊治理走向。他們憑借著堅實的經濟基礎不斷擴展自身的社會網絡，汲取更多的政治資源，進而鞏固自己的權力主體地位，其往往位居村莊權力秩序的中心。非治理能人主要指作為村兩委干部的經濟能人以外的村莊實力派人物，由于村兩委等村莊正式組織的治理崗位有限，且村莊實力派人物往往具有自己的工作，因此多數并未實際介入到村莊具體治理過程中。他們雖然未直接掌握村莊治理權力，但往往因擁有較為豐富的經濟、社會、文化資源而形成影響村莊治理事務“院外集團”，被稱作村莊中“說得起話、辦得起事”的頭面人物。普通村民主要指村莊里的普通百姓，他們從村民自治制度的實踐宗旨來說應是村莊政治參與的重要成員，但在能人治村的現實情境中，普通村民由于在經濟基礎、社會資源等方面的劣勢而經常處于村莊權力秩序中的邊緣區域。

村莊中的經濟能人、非治理能人與普通村民因所掌握的村莊權力的差異，由內向外形成了村莊權力秩序的“類差序格局”，他們通過村莊治理場域展開相應的利益博弈。值得關注的是，處于這種權力秩序格局中的非治理能人常常成為一個特殊群體，當其實力較為雄厚并具有顯著影響力時，往往會成為經濟能人的聯合對象，從而形成經濟能人與非治理能人共同分享村莊權力的治理局面，普通村民則被排斥在村莊權力秩序的邊緣，難以有效地參與到村莊實際治理過程中，這成為普通村民政治參與不足的重要原因。

三、“類差序格局”下普通村民政治參與邊緣化的表征經濟能人治村下村莊權力秩序的“類差序格局”，致使普通村民的村治主體角色迷失。由于遠離了村莊治理權力的核心，他們難以形成影響村莊具體事務的力量，也難以通過有效的政治參與在村民自治的選舉過程、治理階段、利益分配等方面發揮實際作用。

（一）選舉過程中實質性參與的弱化

村兩委選舉作為村莊政治生活的重要組成部分，是各類村民階層政治參與的有力體現，也是實現村莊有效治理的起點。在村民自治制度不斷深化完善的大背景下，普通村民的程序性參與是日益得到強化的，經濟能人為確保在村莊選舉中獲勝并不斷鞏固其治理的穩定性與實效性，一般比較注重根據民主選舉制度動員普通村民參與選舉，也比較擅長“造勢”以形成村民各階層民主行使選舉權的“欣榮局面”。但這種“半截子”的民主參與是否可以真正表達普通村民的政治訴求？實際上村莊選舉的整個過程都是由經濟能人主導與操控的，非治理能人也在選舉過程中扮演著重要角色，而至于普通村民，一方面自身的資源實力有限，另一方面易受到從眾心理的影響，往往不能也不愿發出自己的聲音，村莊民主選舉演變為按照經濟能人主觀意愿實施的被動選舉過程，村民難以實質性地參與到村莊政治生活中去，更無法真實表達自己的政治訴求，而這種實質性參與乃是村民自治的實踐宗旨所在。

（二）治理階段中輸入性參與的淡化

在村莊的政治生態中，普通村民的政治參與主要分為輸出性參與與輸入性參與兩種。村民的輸出性參與，主要是指其對村莊事務決策予以貫徹和實踐的行為；村民的輸入性參與則是指其向村莊公共權力系統輸入動力和信息，從而影響公共權力運作和決策的行為。[4]按照村民自治制度的實踐宗旨，普通村民應擁有村莊事務決策主體與實踐主體的雙重身份，投射到村莊治理中應是參與決策與具體實施的有機統一，但在實際運作過程中兩者經常出現失衡的發展態勢。

經濟能人作為村莊精英，大多數經歷了商海打拼，在生產與經營中練就了較高的管理與決策水平，能人治村模式也可充分釋放經濟能人的領導能量，激發農村發展活力。但從另一個角度來說，正是由于經濟能人積累了堅實的物質基礎、廣泛的社會人脈及相對豐富的政治資源，他們與村莊的非治理能人之間的利益聯系也更為密切，可能會出現經濟能人與非治理能人共享村莊權力、主導村莊決策的局面，因此也增加了能人治村過程中出現謀利型管理、違規型管理、人治型管理的風險。[5]普通村民一方面由于對自身政治參與的價值缺乏正確認知，民主參與能力尚不成熟；另一方面在村治信息的獲取上也處于劣勢地位，往往只能淪為被動的決策落實主體而很難進行有效的輸入性參與，更談不上影響村莊治理決策。

（三）資源分配中分享性參與的虛化

村莊作為一種鄉土性的社會共同體，其得以維系的力量便在于為村落成員的生存與發展提供支持，使他們得以共享村莊資源，因此村莊治理中也必然存在著一定的資源分配與調節。這里的資源分配主要是指村級領導組織對于涉及到村民切身利益的相關資源所進行的分配，主要是村集體資產的劃分、低保等福利性資源的評估認定等。

低保等福利性資源的評估分配可以說是村莊治理中的一個重要組成部分，也常常引起普通村民的特別關注。他們從主觀上也希望能夠參與到村莊資源分配的具體過程中來，對村兩委的評估認定工作進行監督，以維護自身的正當利益。現實情境下，這種資源分配的大權基本上掌握在以經濟能人為首的村兩委班子成員手中，普通村民難以對資源分配過程形成有效監督，其分享性參與實際上處于虛化狀態。筆者2013年7月在河南省某縣經濟能人治村的典型——天井村的調查訪談中發現，多數農民對于村兩委在低保等社會福利資源的分配上表現出了極大的不滿，他們大都認為“低保的認定分發全憑領導一句話，也只有和村干部關系好的才能得到……”。這種極度不信任所帶來的后果嚴重影響了村民政治參與的積極性，他們認為自身的參與起不到任何價值與作用，索性選擇了政治冷漠。

四、經濟能人治村背景下普通村民政治參與邊緣化的起因經濟能人治村情境下普通村民在選舉過程中實質性參與的弱化、治理階段中輸入性參與的淡化以及資源分配中分享性參與的虛化，導致了其總體政治參與的邊緣化。究其原因，筆者認為，主要有以下三點：

（一）經濟能人治村的客觀模式影響

經濟能人治村作為鄉土政治的一種模式，屬于精英政治的范疇。他們在村莊治理過程中，也偏好使用“少數人決策、多數人執行”的精英治理模式。一方面，經濟能人憑借著物質基礎與政治資源建構了自己的鄉土政治權威，并主導了村民自治的運作方向，與之相對應的則是普通村民政治參與空間的不斷壓縮；另一方面，經濟能人作為商海打拼的佼佼者，他們在經營與生產中強化了個人自信，在當前發展農村經濟、實現農民富裕的大背景下，出于職業慣性，他們會不自覺地將自己在企業中的經營理念與管理模式運用到鄉村治理中，而忽略了如何去實際有效地推動鄉土民主政治的發展。企業文化中的果斷決策、細化管理對于基層村莊治理具有一定的借鑒意義，但“老板作風”、“發號施令”等也不免與基層村莊治理理念相左，經濟能人治村模式在一定程度上影響了村民自治民主法治意識、協商合作精神的發育，也成為普通村民無法有效介入村莊治理、參與村莊政治生活的一個重要文化誘因。

（二）基層村民自治的制度彈性不足

村民自治制度作為我國三大基層民主政治制度，在鄉村治理的演進脈絡中得以不斷貫徹。但村民自治的真正實現還需要一系列的配套機制跟進與革新，以適應迅速變化的農村形勢，目前基層村民自治制度并未因應村民民主政治參與訴求高漲的時勢而進行相應的修訂完善，制度彈性明顯不足。

農民群體正在經歷著劇烈的社會分化，農村社會成員的利益訴求與主觀意愿呈現出差異化的特征，他們汲取村莊政治資源的能力也不盡相同。現有村民自治的制度設計依然將農村成員看作是一種同質化的群體，而未能依據村民分化的現實情況建構多元化的政治參與方式；其次，村民自治制度的構成內容也愈加表現出非均衡發展的趨勢，鄉村政治中民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督理應并駕齊驅，可從目前的實際情況來看，村莊治理中的民主選舉得到了格外重視，各級政府在此環節的制度安排較為詳盡，但涉及民主決策、民主管理、民主監督等方面的制度性設計與操作性規定依然十分欠缺，不僅嚴重影響了村民自治制度的系統推進，更阻塞了普通村民政治參與的通道。

（三）村莊治理主體的內在實力懸殊

美國政治學家塞繆爾·P·亨廷頓認為：“一般說，政治參與與收入密切相關，與教育的關系則更為密切。”[6]亨廷頓一語道出了公民自身實力之于個人政治參與的重要性，這在經濟能人治村模式中則表現得更為突出。村莊治理主體的內在實力不僅包括村民的物質基礎、社會人脈、政治資源等顯性要素，更包含了村民自身素質與個人能力等隱性要素。

一方面，經濟能人在物質資源上占據了主動地位，進而以此為基礎廣開人脈，不斷積累政治資本并取得村莊治理權力，他們具備了影響并決定村莊事務的能力，普通村民則很難企及；另一方面，經濟能人通常經歷了更多的市場經濟洗禮，不僅培養了他們平等自由的民主素質，也練就了他們獲取信息、洞察變化的處事能力，加之在村級組織領導崗位上的鍛煉，其綜合政治素質一般居于較高水平，而普通村民的生產生活較為單一，在民主素質培養、參與能力提升等方面明顯處于劣勢地位。一種實力的差距往往會引發連鎖效應，從而進一步拉大村民自治各主體在村莊政治參與上的鴻溝間隙。

五、反思與“破題”：尋求普通村民有效政治參與的發展路徑經濟能人治村作為鄉土政治中萌發的新景象，在一定程度上契合了繁榮農村經濟、助力農民富裕的社會價值取向，并在實踐過程中顯示出了較大的優越性，但經濟能人治村情境下普通村民政治參與邊緣化的事實依舊不容忽視。基層村民自治制度的運行宗旨在于調動廣大農民政治參與的積極性，提高村莊治理的民主化程度。因此，在確保經濟能人治村模式良性運行的前提下，如何改善村莊權力秩序的“類差序格局”，如何緩和普通村民政治參與邊緣化的態勢，值得深刻反思。筆者從以下幾個方面作初步探討：

（一）推進彈性制度設計，筑牢村民自治根基

村民自治的真正實現需要制度先行，也需要制度革新，這是確保普通村民有序政治參與的基本前提。彈性制度設計不僅包括基層村民自治制度相關內容的完善與更新，也應涵蓋涉及普通村民政治參與的操作性程序的制定與改進。整體層面上，應在優化村民自治民主選舉制度的前提下，加快推進民主決策、民主管理、民主監督相關配套制度的系統設計，對村莊重大事務的議決權、民主監督程序、權利救濟保障、村民代表會議機制等作明確規定，以適應當前鄉村治理的發展趨勢；具體層面上，各地各級政府應在村民自治制度的大框架內，結合本地實際，細化村民自治規定，總結深化村民群眾在村治實踐中的寶貴經驗，創新富有特色的村民自治制度，如“民情溝通”、“民主懇談”、“鄉村典章”[7]等。通過村民自治制度設計的彈性化與靈活化，來實現普通村民政治參與的有序性和實效性。

（二）完善干部考核細則，優化村莊治理模式

經濟能人作為村莊發展的“掌舵人”，其治村成效對于整個村莊的發展至關重要，正是由于他們擁有了村莊治理的主導權，“經濟人”理性往往會滋生團體主義、公私不分等浮躁心態，進而有可能出現損害村莊共同體利益的越軌行為。正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”[8]因此，通過考核細則的完善去有力約束村莊干部治村權力是優化村治模式的重要一環。干部考核細則需對經濟能人治村的整體效果進行綜合評估，這是經濟能人治村模式得以運行的基本依據，畢竟穩定、富裕、繁榮是村莊治理的主流方向。但更重要的，是對經濟能人治村手段、流程、理念的方方面面進行細化考核，這需要鄉鎮一級政府發揮統籌作用，嘗試建立一套科學完整的績效考評指標體系，并完善配套的獎優罰劣機制，以此推動能人治村模式下治理手段的柔性化，治理流程的公開化，治理理念的民主化，這是優化村莊治理模式的內在要求，更是新時期下村民自治的發展方向。

（三）培育村民參與技能，營造民主政治氛圍

要想讓村民平等政治參與的夢想照進現實，歸根結底需要村民自身政治素質和參與能力的提高，這種提高是建立在經濟能人治理水平與普通村民政治參與雙向優化的基礎上的。經濟能人作為村莊治理的領導核心主導了村莊發展走向，但其又不可避免地具有一定的局限性，因此提升經濟能人的政治素質應放在首要位置。其一要對村莊經濟能人進行黨性修養教育，促進他們完成“政治人”的角色轉變，樹立起為民服務的工作宗旨；其二要加強對村莊經濟能人的民主法治教育，讓他們盡快擺脫企業家式的治理理念與方式，增強法治意識與民主情結；其三還要組織經濟能人進行村級組織相關業務培訓，使他們早日進入“村官”工作角色。普通村民參與技能的培育和民主素質的拓展更是亟需著手進行的，這需要機制、宣傳與實踐的協同推進。首先需通過村民代表大會運行機制、村務監督機制等的創新優化，為普通村民的政治參與提供制度鋪墊；其次要在農民群體進行廣泛的普法宣講與政治素質培訓，塑造他們依法辦事、民主參與的行為習慣，進而在村莊政治生活中尋找到自身價值；最后，應創造普通村民參與村莊政治生活的實踐機會，創新村民自治的具體實現形式，讓普通村民通過大量的民主實踐，逐步強化政治參與責任感，提高政治參與技能。

六、結語

村民分化背景下出現的“經濟能人治村”現象正成為鄉土政治的新情境，經濟能人群體在介入鄉村治理過程的同時也帶來了傳統村莊權力秩序的微妙變化，“類差序格局”的形成致使普通村民在村莊治理過程中的角色迷失。普通村民村莊政治參與主體地位的回歸需要村民自治制度的完善與村莊治理模式的優化，更需要村民政治參與技能的提升和政治民主意識的發端。“經濟能人治村”模式的進一步完善不僅可以助力普通村民政治參與的有效實現，同時也是村民自治模式創新發展的必要條件，更是我國基層民主政治建設有序推進的現實訴求。

參考文獻：

[1]黃博，劉祖云.村民自治背景下的鄉村精英治理現象探析[J].經濟體制改革，2013，（3）：86-90.

[2]費孝通.費孝通自選集[M].天津：天津人民出版社，1998.

[3]盧福營.經濟能人治村：中國鄉村政治的新模式[J].學術月刊，2011，（10）：23-29.

[4]裘斌.論能人治理下普通村民公共參與的非均衡性[J].天津社會科學，2011，（3）：55-58.

[5]盧福營.村民自治的發展走向[J].政治學研究，2008，（1）：89-96.

[6]塞繆爾·P·亨廷頓.難以抉擇：發展中國家的政治參與[M].北京：華夏出版社，1989：86-87.

[7]潘自強.鄉村典章：農村財務治理的制度創新[J].農村經濟，2010，（1）：121.

[8][法]孟德斯鳩.論法的精神（上卷）[M].北京：商務印書館，1982：154.