高速公路政府審計發(fā)現(xiàn)的問題與對策

馮梅笑

【摘 要】 高速公路建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項重要內(nèi)容，也是工程建設(shè)中容易滋生腐敗的一個重要領(lǐng)域。政府審計盡管發(fā)現(xiàn)了高速公路建設(shè)管理中存在的一些問題，但屢禁不止。文章通過對這些問題歸納和整理，提出了相應(yīng)的解決對策。

【關(guān)鍵詞】 政府審計； 高速公路； 信息公開

中圖分類號：F239.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）15-0111-02

近年來，從中央到地方各級政府都加大了公共工程項目的投資力度，這些項目的實施改善了民生，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。然而，這些公共工程項目，也存在著許多的問題。如何針對政府審計過程中發(fā)現(xiàn)的突出問題分析原因，并提出有效的改進(jìn)意見和建議，提高公共投資項目的績效，是目前政府審計的一項重點工作。高速公路建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項重要內(nèi)容，也是工程建設(shè)中容易滋生腐敗的一個重點領(lǐng)域。在2012年中央工程治理辦公室公布的20起工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)典型案件中，涉及公路建設(shè)違規(guī)的案件達(dá)3起，對它的研究在公共工程領(lǐng)域具有代表性，也有重要的意義。

一、高速公路審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題

政府審計對公路工程領(lǐng)域的關(guān)注一直沒有間斷過。2000年，審計署對部分重點公路項目進(jìn)行過審計；2007年，審計署對34條高等級公路建設(shè)管理及投資效益情況進(jìn)行審計，審計結(jié)果顯示，高等級公路項目建設(shè)存在違規(guī)招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)資金違規(guī)使用等問題。2013年審計署在其網(wǎng)站上連續(xù)發(fā)布了5份對高速公路財務(wù)決算審計的公告，審計結(jié)果顯示，高速公路建設(shè)中違規(guī)招投標(biāo)、資金違規(guī)使用等問題依然存在。為了進(jìn)一步分析審計中發(fā)現(xiàn)的問題，基于這5份審計公告，筆者對高速公路審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題進(jìn)行了手工整理（數(shù)據(jù)來源：國家審計署網(wǎng)站公布的審計結(jié)果公告），如表1。

從表1中看到，高速公路建設(shè)領(lǐng)域存在的問題歸納起來主要表現(xiàn)在三個方面。一是工程超概算，5個工程超過概算的金額達(dá)到了38.09億元。二是工程建設(shè)過程中資金使用違法違規(guī)。施工單位多結(jié)算工程價款，使用假發(fā)票入賬或者以虛列成本費(fèi)用等形式套取資金，兩項合計4億多元。三是未將施工中的合同項目進(jìn)行公開招標(biāo)投標(biāo)以及施工單位出借資質(zhì)違規(guī)轉(zhuǎn)包分包。

對比以前審計中發(fā)現(xiàn)的問題，筆者注意到，經(jīng)過了10年左右的時間，高速公路工程建設(shè)中存在的問題依然沒有太大的改善，致使審計發(fā)現(xiàn)的問題執(zhí)行效果大打折扣。產(chǎn)生這些問題的根本原因筆者認(rèn)為還是公路建設(shè)管理不到位，資金使用透明度不夠，缺乏對資金使用的管理和監(jiān)督，責(zé)任追究落實的力度不夠。為避免此類情況再次發(fā)生，可從以下方面入手。

二、高速公路審計中發(fā)現(xiàn)問題的解決對策

（一）加強(qiáng)資金管理與內(nèi)部審計監(jiān)督

1.通過預(yù)算加強(qiáng)資金使用的規(guī)范性

作為建設(shè)項目管理的主要內(nèi)容，對資金的監(jiān)督管理尤為重要。資金管理過程的規(guī)范性直接關(guān)系到公路施工項目質(zhì)量、資金安全和工程目標(biāo)的實現(xiàn)。對于目前高速公路建設(shè)中普遍存在的資金使用違法違規(guī)問題，作為交通主管部門應(yīng)該認(rèn)真分析公路建設(shè)資金存在的風(fēng)險，加強(qiáng)建設(shè)資金監(jiān)管。具體可以通過增強(qiáng)資金預(yù)算的準(zhǔn)確性來強(qiáng)化預(yù)算對資金的控制。根據(jù)項目建設(shè)概算和建設(shè)年限，將總預(yù)算分解為年度預(yù)算，進(jìn)一步細(xì)分到月度預(yù)算。在具體執(zhí)行過程中，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，開支需要先報計劃，經(jīng)審核屬于預(yù)算范圍內(nèi)才能夠開支，超預(yù)算的開支應(yīng)經(jīng)過多個相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)會簽審批，并承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。例如對于普遍存在的工程超過概算的情況，有些工程的做法是調(diào)整概算，這并沒有實現(xiàn)對工程資金的控制，更談不上承擔(dān)責(zé)任的問題。有了較為準(zhǔn)確的預(yù)算之后，將每一項開支的實際數(shù)與預(yù)算數(shù)進(jìn)行比較，并分析差異產(chǎn)生的原因，最后納入相關(guān)責(zé)任人員的考核，是一個比較好的做法。

2.加強(qiáng)內(nèi)部審計監(jiān)督

一些高速公路項目建設(shè)管理過程中，內(nèi)部審計并未發(fā)揮真正的作用。有的項目設(shè)置的部門稱之為財務(wù)審計處，其承擔(dān)的職責(zé)主要是財務(wù)職能，主要負(fù)責(zé)編制項目資金使用計劃，建立項目的會計核算體系，辦理財務(wù)竣工決算等。所謂財務(wù)審計處，審計是有名無實。有的項目則只設(shè)財務(wù)處，根本談不上內(nèi)部的監(jiān)督與控制。對此，筆者認(rèn)為項目建設(shè)過程中，可以仿照企業(yè)的做法，在項目的高層管理部門設(shè)置類似于審計委員的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目總體的監(jiān)控；在中層管理部門設(shè)置獨(dú)立的審計處，承擔(dān)內(nèi)部審計工作。審計監(jiān)督的內(nèi)容主要以財務(wù)收支審計為主，特別關(guān)注出現(xiàn)問題比較多的挪用占用征地拆遷資金、高價采購材料設(shè)備、施工單位以虛假發(fā)票或者多計成本費(fèi)用套取資金等問題。同時監(jiān)督相關(guān)政策程序執(zhí)行的合法合規(guī)性，比如工程設(shè)計變更程序的合規(guī)性、招標(biāo)投標(biāo)過程中信息的公開透明性和竣工驗收等程序和制度的落實。

（二）加大政府審計監(jiān)督的力度

除了內(nèi)部的審計監(jiān)督，政府審計監(jiān)督的力度還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。實行工程項目政府審計的常態(tài)化，可以劃定一個基準(zhǔn)，規(guī)定投資超過多少億元的項目必須進(jìn)行政府審計。在審計資源受限的情況下，可以聘請外部中介機(jī)構(gòu)（例如注冊會計師）協(xié)助審計。對被審計單位出現(xiàn)的問題進(jìn)行追蹤，逐條要求被審計單位列出整改措施，并監(jiān)督檢查落實的效果。例如對于審計發(fā)現(xiàn)的招標(biāo)投標(biāo)過程違規(guī)的情況，某省級交通部門出臺了《關(guān)于加強(qiáng)高速公路施工招標(biāo)投標(biāo)工作的意見》等相關(guān)制度，但制度是否得到了落實，執(zhí)行的效果如何，是否確實使招標(biāo)投標(biāo)過程公平、公正缺乏后續(xù)的監(jiān)督。

與以往的審計結(jié)果公告相比，2013年針對高速公路建設(shè)審計披露的信息有所加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在對違法違規(guī)的單位進(jìn)行了點名，以附件的形式詳細(xì)地列示了多結(jié)算工程價款和虛假套取發(fā)票的200多家單位的名稱。然而披露的信息還可以進(jìn)一步詳細(xì)。例如，對于每一家多結(jié)算工程價款和虛假套取發(fā)票的單位，除了公布單位的名稱，還可以披露其涉及的金額，以便公眾進(jìn)行詳細(xì)的比較與監(jiān)督；對于普遍存在的超概算、違規(guī)招標(biāo)投標(biāo)問題，建議在審計公告中對工程建設(shè)的每一個階段將其預(yù)算金額和實際金額也進(jìn)行詳細(xì)的列示。除此以外，對于高速公路建設(shè)項目，應(yīng)該全面實行跟蹤審計，以便實現(xiàn)全過程監(jiān)督，而不僅僅是目前的這種事后監(jiān)督。例如工程建設(shè)過程中有些單位套取工程資金發(fā)放給職工，審計發(fā)現(xiàn)問題后由于有些職工已經(jīng)離開單位，難以追回，如果在開始審計的參與到工程建設(shè)過程中的監(jiān)督，就能避免類似情況的發(fā)生。政府審計的內(nèi)容可以財務(wù)審計為主，隨著工程建設(shè)的逐步規(guī)范化，逐漸向績效審計過渡。表2是筆者構(gòu)建的政府審計評價的一個思路。

（三）加強(qiáng)信息共享與信息公開的力度

交通部在2013年農(nóng)村公路建設(shè)中實行七公開制度，要求將年度建設(shè)計劃、資金補(bǔ)助計劃、招標(biāo)投標(biāo)、施工管理、質(zhì)量監(jiān)督、竣工驗收、資金使用各環(huán)節(jié)進(jìn)行信息公開。這些做法在高速公路建設(shè)領(lǐng)域中也可以有所借鑒，并應(yīng)配套推出實施細(xì)則。同時重點監(jiān)督各地方交通部門對信息公開要求的落實情況。對于工程建設(shè)中存在問題比較大的招投標(biāo)過程不公開、不透明的情況，應(yīng)作為信息公開的重要領(lǐng)域。加大對相關(guān)責(zé)任人的懲處力度，對相關(guān)責(zé)任人由于腐敗受到法律制裁的情形，在交通部門等網(wǎng)站上公開，形成威懾。建立施工單位“信用”的數(shù)據(jù)庫并進(jìn)行信息共享，將出借資質(zhì)、違規(guī)轉(zhuǎn)包分包的單位列入“黑名單”并進(jìn)行公示，實行施工單位的信用評級制度，對于出現(xiàn)違法違規(guī)問題的單位，使其信用受損，影響其今后參與建設(shè)的資格。交通主管部門還可以公開施工單位的工程概算、履約情況、進(jìn)度計劃，并進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)。對于投資額較大的工程項目，工程完工后相應(yīng)的管理部門應(yīng)對工程建設(shè)中的經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，并公開總結(jié)報告，逐步形成較為規(guī)范的高速公路建設(shè)管理體系。

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