立足政府預算監督為核心的國家審計體制

袁瑋++袁廣達

【摘 要】 我國經濟轉型時期，經濟監督作用越來越重要。傳統的國家審計與各專業經濟監督形式之間出現的不協調問題亟待解決。在國家治理中，國家審計是國家治理的重要組成部分，也是我國經濟監督的重要形式。要有效發揮國家審計在國家治理中的經濟監督功能，就應當創新立足政府預算監督由國家審計為唯一監督主體和監督對象的新型國家審計監督機制。

【關鍵詞】 國家審計； 國家治理； 經濟監督； 政府預算

中圖分類號：F239.44 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）15-0113-04

國家審計作為國家治理的重要組成部分，多年來在參與國家治理的過程中，其預防、揭示和抵御功能是與財政、稅務、銀行、證券、保險等專業經濟監督形式的監督職能結合起來共同發揮作用的，并共同構成了有機的經濟監督系統。在這一系統中，審計監督更具獨立性與綜合性，發揮著更為重要的監督作用。但是，轉型時期的國家審計與各專業經濟監督形式在監督的運行過程中出現種種不協調問題，影響了國家審計的國家治理功能實現。其主要原因是體制缺陷使然。為此，如何建立以政府預算監督為核心的國家審計新機制，把握國家審計應有的地位和發展方向，以發揮國家治理的國家審計作用，亟待加以研究探討。

一、目前政府預算監督性質與基本形式

政府預算又稱為國家預算，是按照一定的法律程序編制和執行的政府年度財政收支計劃，是政府組織和規范財政分配的依據和宏觀調控的手段。在我國，國家通過預算的編制、審批、執行、調整、決算、監督幾個組織管理程序，實現國家預算的功能。其中，預算監督包括審計監督、財政監督、稅務監督、銀行監督、人大監督、司法監督、社會公眾監督等。本文將其分為國家審計監督和其他專業經濟監督兩種形式。

（一）國家審計監督

國家審計是指由國家審計機關所實施的審計，審計的目的是通過審計財政、財務收支真實、合法和效益，最終達到維護國家財政經濟秩序、促進廉政建設、保障國民經濟的健康發展。我國社會主義審計產生于民主化、法制化的大變革時代，幾乎和我國社會主義市場經濟的建立與發展同步，追求的目標與社會主義市場經濟秩序建立與發展的要求高度一致。國家審計制度作為國家經濟社會運行中不可或缺的經濟監督制度，經過改革開放后30多年的努力，并在社會經濟、文化和政治日益發展的情況下不斷地豐富和完善，變得更加切合國情且成熟有效，日益具有中國社會主義特色。國家審計作為國家治理的重要組成部分和治理工具發揮著國家社會經濟運行“免疫系統”的功能而變得越來越重要（劉家義，2012），使得對國家審計本質和重新定位的認識越來越全面、科學和清晰。

（二）其他專業經濟監督形式

財政監督。它是指財政機關對行政機關、企事業單位及其他組織執行財稅法律法規和政策情況，以及對涉及財政收支、會計資料和國有資本金管理等事項依法進行的監督檢查活動。財政監督主要是對政府預算和決算監督，包括對政府預算的執行、下達、劃轉、收取、管理和使用等的真實性、準確性、合法性和效益性監督。

稅務監督。它是指國家稅務機關在稅收征收管理過程中，根據稅法和財務制度的規定，對納稅人的納稅及影響納稅的其他因素所實行的專門性的經濟監督。國家預算收入主要形式是稅收收入，也是稅務監督的最重要內容，通過監督，保證國家稅收按計劃及時完整地收繳以及稅收劃分、減稅、退稅、免稅政策依法實施，保證預算資金收支落實，構成了財政監督的前提和基礎。

銀行監督。銀行監督是指銀行運用貨幣、信貸、結算、利率等手段，對整個國民經濟活動進行的監督。通過銀行監督，可以保證國家貨幣政策的順利實施，以及信貸、現金等計劃的實現。我國預算收支是通過銀行中樞完成的，一切預算資金上繳和撥付必須按照國庫集中收付制度和國庫單一賬戶體系得以實現，銀行及其非銀行金融機構在預算監督方面理所當然也發揮著重要的作用。

上述財政、稅務、金融等專業經濟監督形式是除審計監督之外的最主要專業監督形式，它們在國家治理過程中同樣發揮著重要的監督作用，只不過審計是一種獨立的經濟監督與控制活動或形式。至于證券和保險屬于對非預算的市場資金監督，監察和紀檢分別限于行政監督和組織內部監督，還有權力機構的各級人大自身的預算監督，以及伴隨著現代通訊工具的發展和民眾監督意識的增強，報刊、廣播、電視等新聞媒體對社會經濟熱點進行揭露與批評和信訪、舉報、復議、訴訟等形式的社會監督，這些監督專業性不明顯，本文姑且不加討論。

二、政府預算監督中的國家審計與其他專業經濟監督不協調

應當承認，長期以來審計和其他專業經濟監督形式對政府預算均在各自的范圍內發揮經濟監督作用，并以此參與國家治理的經濟治理活動，發揮了較好的作用。但現實中審計監督與專業經濟監督形式還存在諸多不協調問題，以致影響了其在國家治理中綜合作用的發揮，暴露出來的問題不可忽視。

（一）國家審計與其他專業經濟監督不協調的現狀

審計監督與專業經濟監督所形成的經濟監督系統應是一個合理的整體結構。在該系統中，每種經濟監督形式的性質和行為將影響到整體的性質與行為；同時，每種經濟監督形式的性質和行為及其影響整體的途徑，還依賴于專業經濟監督形式的性質和行為（趙保卿，2013）。對于經濟監督系統，必須明確作為一個整體所要體現的性質和行為，各種經濟監督形式職能與作用的發揮和它們相互之間的影響，都要從總體的角度予以協調。概括而言，國家審計與其他專業經濟監督不協調問題主要表現在以下方面：

1.缺乏整體觀念，各自職責權限不明確，存在重復監督或監督空白現象。由于各經濟監督部門受到業務活動和監督范圍的限制，對經濟活動的監督通常從業務本身著手，缺少通盤的整體計劃和約束。如國家審計涉及到對國有企業、事業單位的監督，而專業經濟監督也會根據各自的業務范圍對企事業單位進行監督，造成職能分散、政出多門、分工不清、側重點不明確、推諉扯皮，形不成合力，以至于重復監督、多頭監督或留下監督死角。endprint

2.工作上缺少必要的溝通協調，整體性、系統性欠缺。由于各經濟監督部門的領導上級不同和業務模塊不同，各部門出于本部門、本地方利益，在監督業務出現交叉和需要協作時缺乏必要的業務交往和聯系，各監督主體之間的行政壁壘難以打通，甚至出現以部門規章規定為借口對各自的信息和資料實行封鎖，變相維護部門不當利益，造成經濟監督上的不協調，不利于形成經濟監督的合力。

3.監督與被監督的制約關系未真正形成。國家審計是一種高層次的經濟監督，其審計重點應通過再監督促使各專業經濟監管部門強化各自的專業監督職能?，F實中，由于體制機制原因，國家審計缺乏應有的獨立性，致使與專業經濟監督形式的監督與被監督的制約關系未能真正實現。盡管《審計法》規定審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉；審計機關作出的審計決定，被審計單位和有關人員必須執行；審計決定涉及其他有關單位的，這些單位應當協助執行，但實際操作起來困難重重。

（二）國家審計與其他專業經濟監督形式不協調的原因

國家審計與其他專業經濟監督形式不協調自然影響國家審計的國家治理效果，低效的國家審計和國家治理反過來又削減著這種協調程度。國家審計與其他專業經濟監督形式不協調，總體來說是監督機制存在著缺陷。具體從兩個方面討論：

1.相關法律法規不完善、各自的監督權責界限不清。國家審計與其他專業經濟監督部門屬于政府職能部門，這些職能部門雖有各自的監督范圍和對象，也明確有職責權限，但相互之間的界限并不清晰。如財政監督與稅務監督、金融監督與證券監督，雖有分工但往往職責權限交叉重疊，致使監督要么不到位出現監督低效率，要么重復增加了多種監督主體的監督成本。另外，由于職責權限不清，易造成行政壁壘，推諉扯皮。國家審計與其他專業經濟監督都有相關法律法規予以規范，但就各種經濟監督形式的協調沒有在各相關法律法規中作出相應規定，也缺乏具有操作性的具體規則。

2.社會轉型時期的社會矛盾和經濟利益沖突。我國整個社會正處于變革與轉軌的過渡時期，各種社會問題與矛盾交織存在，社會各層面的相關要素和單元都處于關注自身多于照顧整體的狀態中。這是計劃經濟走向市場經濟過程中人們所始料不及的，并隨著經濟改革的深入會更加明顯地呈現。就經濟監督系統而言，各種經濟監督形式自身管理體制與運作模式都在探索與變革中，相互之間的內在邏輯關系與協作機制缺乏深入研究，更沒有全方位實踐。這種狀態有相當長的持續過程，隨著社會經濟的進一步發展，這一問題會更加突出。

三、構建政府預算監督的國家審計新體制

針對目前我國政府預算監督中存在的上述問題，筆者認為，國家審計應當建立立足政府預算監督為核心的國家治理下的經濟監督體制，這個體制主要的特點是主體唯一、內容單一、高度獨立。理由在于：

（一）國家財政預算經費是保障政府組織及其部門和單位履行一切國家管理職能的唯一資金來源

行使公權力的政府任何組織、部門或單位、個人在管理公共事務相關的行政管理活動和政治活動時，都會產生一定的行為并導致一定的結果，其行為代價付出與資金支付一般來說是同時呈現的。在使用國家財政預算經費時，政府財政會計數據背后揭示的既是“公權”組織及其人員的經濟現象，更是其行為的經濟后果。樓繼偉（2013）指出：“國家治理需要財政作為基礎和支柱，同時國家治理的所有活動也都反映到財政改革發展過程中?！憋@然，國家審計產生于公共受托經濟責任關系的確立，其他專業經濟監督的主體本身就是“公共受托經濟責任”關系中的“責任人和報告人”（蔡春等，2013）。為此，國家審計監督應基于國家治理下的政府預算監督并以預算監督為唯一內容。政府及其他經濟監督形式的主體在政府預算上是經濟服務主體而不是監督主體，監督主體應依附權力主體而存在，而作為行使經濟監督和經濟處罰的“公權”應全歸屬于國家審計。通過國家審計對政府預算的監督，考量政府在使用財政預算資金方面的合法與非法性，考量政府行為的作為與不作為及其后果性，發揮國家審計在國家治理中的作用，并厘清政府預算監督中現有各個經濟監督主體的關系。

（二）國家審計監督的高層次、獨立性與綜合性，在政府預算監督上應當居于絕對地位并不容質疑

政府在市場中強勢出現的政府失靈應當加以改變，表現在其他專業監督形式在政府預算監督中或缺位或越位事件常有發生。中國近二十年來經濟秩序亂象環生的現實也說明了其他監督主體的乏力和無能，金融詐騙、公款吃喝、貪污盜竊、行賄受賄等腐敗現象屢禁不止。我們現在強調的治理就是它的本義“控制”，而國家審計經濟監督屬性決定了在國家治理中對政府預算監督的重要性和唯一性，在其他監督形式明顯失效、缺陷日益凸顯的情況下，經濟轉型時期更應當創新政府預算監督體制。這個體制能夠體現國家審計通過切實履行對政府預算的監督、評價和鑒證發揮國家治理功能的優勢，體現國家審計的國家治理性質、立場和目的。至于國家審計涉足干部經濟責任審計、績效審計和資源環境審計及其他各種形式的專項審計，只是政府預算審計的延伸并從屬于國家預算審計性質。

（三）現代企業公司治理結構建立在“委托—代理”理論基礎上，實現了所有權和經營權的分離，將政府預算監督權劃歸國家審計符合這一理論

盡管不同的公司治理結構模式對責權利的劃分和制衡存在差別，但從企業運作的全過程看，都可以劃分為決策、管理、作業三個管理層次。國家治理與公司治理性質上盡管不同，但究其內在功能具有諸多的相似性，一個國家在預算管理整體運作程序上，又何嘗不像是一個公司？財政預算是國家通過經濟手段進行國家治理以實現國家功能的主要形式，作為國家治理這個大系統中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”的國家審計，是國家治理的重要組成部分，實質上是國家依法用權力監督制約權力的行為，并體現在整個政府預算的全過程，以保障政府預算決策、管理和執行目標的完全實現。具體而言，國家審計在國家社會經濟運行中發揮免疫系統的功能，其實就是所實施的國家治理中的經濟治理。落實到政府預算監督層面，目前涉及到的有作為批準預算的權力機構人大（決策權）、組織預算管理的政府（管理權）、執行預算的各部門和各單位（執行權）。管理層次職能不同，在實現管理價值過程中的作用、貢獻不同，各自的管理對象和方法也不盡相同。由國家審計對政府預算進行統一審計，不僅能夠評價人大預算決策的科學性，界定政府履行預算組織管理的責任，還能對其他專業監督形式的部門和單位在預算執行中存在的問題提出有針對性的意見和建議，以便糾正預算差錯，改進預算管理，防范預算風險，優化預算流程，提高預算資金使用效益。因此，將政府預算監督權和經濟處罰權劃歸國家審計機關行使，使其成為監督的主導者，這完全符合“委托—代理”理論。endprint

（四）各種其他形式的專業經濟監督主體不應納入國家經濟監督范疇，應將他們現行的專業經濟監督（包括對政府預算監督）職能全部轉變為服務功能，只作為內部經濟監督的一部分歸屬各專業部門、單位的內部審計，以實現“有效監督”

首先，人大預算監督基本上仍停留在程序性監督的層面，相比較國家審計和其他專業監督形式，既不專業也不得力，正所謂外行領導內行永遠不可能到位。其次，作為行使政府行政職能的財政、稅務、金融、銀行、保險、證券、監察等部門執行權和監督權沒有剝離，預算監督難說不流于形式，正所謂出納兼稽核怎么可能不舞弊？沒有來自高度獨立的政府預算編制、審核、調整、執行和考核制衡機制，就不可能真正實現政府預算目標。再次，反腐倡廉是國家治理的一項重要內容，表現在經濟領域主要通過國家審計對政府預算全過程監督，查處貪污、行賄受賄等經濟案件和防止國家經濟資源損失浪費，最終完善國家治理結構和優化預算政治生態。最后，以預算監督體現國家治理的國家審計功能，符合治理協調、過程、互動性的特性，體現審計監督預防、揭示與抵御職能，保障政府預算公平、透明和績效。

除上述外，目前國家審計和其他專業經濟監督還觸及非政府預算資金，如企業或非企業性質的盈利性組織的資金，其中絕大部分是資本市場和其他市場的資金。根據上述“委托代理”理論和“有效監督”要求，對非政府預算經濟監督的“私權”應采用政府指導下的市場引導型監督機制。即，可以通過法定授權，原由政府審計或專業經濟監督機構共同行使的監督權全部讓位給民間審計監督，實現有效的市場與有為的政府的結合，以解決多種主體監督的高成本低效率。

（五）國家審計是實現國家治理目標的可靠保證

國家是由各個階層組織組成，組織的狹隘性尤其部分政府官員的私欲性不可能自動消除。當今腐敗官員最突出的問題就是以權謀私、侵占公款，用“官權”貪污“公錢”是近年來國家資產流失的主要問題，也是社會和民眾反映最強烈的問題，老百姓深惡痛絕。在預算監督機制上，國家審計與國家治理關系、國家審計與其他監督主體預算管理和評價體系的建立，必須建立在能夠提高民生的基礎之上，它涉及到預算的各個環節和各個層面。為此，政府預算本身要回應人民的關切，讓人民參與到政府預算的監督體系中，使納稅人上交的錢開支要算得明明白白。國家審計有責任也能夠切切實實看好人民的“錢袋子”。因為國家治理目標是一個國家國民的最高追求——幸福地生活，“免疫系統”的國家審計是實現這一目標的可靠保證，通過對政府預算的監督達到國家治理三方面，即經濟、政治和社會的效果，最終實現政治清明、社會公平、經濟有序的國家良治的預期。

四、研究結論與政策建議

國家治理下的政府預算監督唯一主體是國家審計，且國家審計的唯一對象就是政府預算。也就是說，國家審計是唯一只司政府財政預算資金監督職能的單一主體，以政府及其部門和單位為審計監督唯一指向，以政府預算經費為審計唯一內容。為此，應當建立立足政府預算監督為核心的國家治理下的國家審計新體制。

為了這個新機制的有效運行，需要建立高度獨立的國家大審計部，實行垂直領導，并將國家審計置于國家司法系統，以保證國家審計的高質量和有效解決國家審計與其他專業經濟監督不協調的問題，彰顯國家審計的國家治理強大功能。

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