輸變電項目社會穩定風險分析及防范措施研究

周莉，杜振東，丁曉宇，陳宏偉

（1.浙江省電力設計院，杭州310012；2.國網浙江省電力公司經濟技術研究院，杭州310008）

輸變電項目社會穩定風險分析及防范措施研究

周莉1，杜振東2，丁曉宇1，陳宏偉1

（1.浙江省電力設計院，杭州310012；2.國網浙江省電力公司經濟技術研究院，杭州310008）

輸變電項目社會穩定風險因素分析，是針對輸變電項目前期、動遷期、施工期以及運行期可能影響社會穩定的因素開展科學系統的預測、分析，從源頭上預防、消除可能引發風險的因素，確保項目決策的準確性、科學性、可靠性、可行性和社會穩定性。主要分析了輸變電項目中潛在的社會穩定風險點，并提出了相應的防范和化解措施，為推進輸變電項目的穩步發展、維護社會穩定和諧提供參考。

輸變電項目；社會穩定分析；防范措施

0 引言

隨著改革開放的不斷深入，我國經濟在快速平穩的發展中逐漸凸顯各種問題與矛盾，社會風險也在不斷積累[1]。為了更好地維護人民群眾的利益，對各類風險進行科學的預測和分析，創造和諧穩定的社會環境，國家發改委于2012年頒布了《重大固定資產投產項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資[2012]2492號）。

電網建設是國民經濟和社會發展的重要基礎設施，是保證經濟平穩發展的重要動力。隨著社會經濟的發展，用電需求日益增長，輸變電項目建設的加速推進與土地資源緊張的矛盾日益突出。在變電站落點困難、廊道資源緊張的背景下，社會沖突、法律糾紛不斷增多，電網建設項目前期頻頻受阻。而電網建設的滯后又將導致經濟發展緩慢，影響整個社會的繁榮和穩定。因此，保證電網項目社會穩定風險分析有序進行是推進電網建設之所需，也是社會經濟發展和維護社會穩定之所需。

本文對輸變電項目實施過程中可能出現的風險點進行預估和分析，并提出了相應的防范、化解措施。

1 社會穩定風險因素調查

根據社會穩定風險分析的目的，輸變電項目社會穩定風險調查內容主要包括：項目建設的合法性、合理性、可行性、可控性，項目周邊群眾公眾參與及利益相關者調查。

1.1 合法性調查

輸變電項目建設的合法性調查包括：

（1）擬建項目與國家、地方規劃的相符性，具體指項目建設是否符合項目建設地的城鄉發展規劃、土地利用規劃和環境保護的要求。

（2）項目審批、申報程序的合法性，具體指項目是否符合電網的統一規劃，是否已納入國家或地方建設計劃，并按基建程序辦事，以及項目相關的建設書、可行性研究報告、環評報告書、水源保護報告書等是否已經由相關部門審批核準。

1.2 合理性調查

輸變電項目建設的合理性調查包括：

（1）項目建設必要性的合理性調查：就項目對電網的積極作用、項目對于地區經濟的促進性作用，以及對社會總體規劃的推進作用進行全面調查，確認項目建設的必要性是否合理，是否符合國家產業政策。

（2）項目用地方案的合理性調查：用地方案的合理性調查是對項目中的變電站占地面積、占用耕地情況，輸電線路塔基占地情況，項目用地是否存在壓覆礦和文物，是否影響通航和軍事設施等進行調查。

對于變電站新建項目，站址占地規模應符合集約和有效使用土地的要求，做到耕地占補平衡。

（3）項目涉及拆遷安置的合理性調查：拆遷安置的合理性調查指對項目涉及拆遷范圍的調查，包括對變電站站址范圍內涉及的拆遷，以及依據線路拆遷原則、環評要求，不滿足工頻電場強度、工頻磁感應強度、噪聲標準等需拆遷的住房。對移民安置規劃方案是否保障群眾的合法權益，是否滿足其生存、生產的需要等進行調查、論證。

（4）項目產生環境影響的合理性調查：對項目產生的環境影響類型、環境影響程度進行調查。根據項目的不同實施階段，輸變電項目產生的環境影響主要發生在施工期和運行期，涉及一級水源保護區、風景名勝區、野生動物保護區的項目，應充分論證項目實施對區域環境及生態系統產生的影響。

1.3 可行性調查

項目可行性調查主要包括項目建設條件分析和宏觀經濟效益分析。

（1）建設條件分析：從項目配套是否完善，建設時機是否成熟，項目實施后是否會引發不穩定因素等進行調查。

（2）宏觀經濟效益分析：投資規模較大的項目可能對區域經濟造成重大影響，因此要進行充分的經濟效益分析。輸變電項目，特別是500 kV及以上高電壓等級工程，應進一步論證其對供電質量的促進作用及對供電安全的重要性。

1.4 可控性調查

基于建設單位和各級政府層面，對項目建設實施可能出現的社會穩定風險制定的防范、化解措施是否可行，風險防范、化解措施是否能落實到位進行調查，綜合判斷擬建項目可能引發的社會穩定風險是否可控。

1.5 項目周邊群眾參與及利益相關者調查

利益相關者主要指項目中的變電站周圍及輸電線路沿線評價范圍內的居民點，是項目直接涉及的利益群體，其對項目的態度關系到項目能否順利實施。可通過媒體公示、現場公示、問卷調查等多種方式，對可能受項目直接影響的居民、團體進行調查，對持反對意見者需進行回訪，進一步傾聽他們的意見與訴求。

2 社會穩定風險因素確定

社會穩定風險分析的目的是從源頭上防范、化解影響社會穩定的因素，因此社會穩定風險分析工作將貫穿項目實施的全過程。根據輸變電項目實施階段劃分，社會穩定風險發生階段也可分為前期、動遷期、施工期以及運行期。

2.1 前期

項目立項不符合政策規定，不符合經濟和社會總體規劃，有悖于國家、群眾的利益，是項目前期引發社會不穩定的原因之一。

此外，項目審批階段程序合法、合規性引發的風險，以及在規劃階段項目選址、選線不合理或不符合設計規范標準，也將引發一定的社會穩定風險。

2.2 動遷期

房屋征收、拆遷是群眾在項目實施中最為敏感與擔憂合理公平性的問題。項目因新建變電站或因不滿足輸電線路環保要求而需拆遷房屋時引發社會穩定風險的主要原因如下：

（1）房屋拆遷存在強制性。目前房屋征收工作由政府負責，僅在對被征收人進行合理補償的前提下對房屋進行征收，而未將被征收人的意愿作為條件，被征收人產生的心理負面作用可能引發一定的社會穩定風險。

（2）群眾對補償的期望過高。由于房屋被征收人的期望值和附加條件過高，政府無法滿足其訴求而引發風險。

（3）補償不公平。對于跨市、跨省的輸變電項目，由于各地的補償標準不同，可能造成群眾的盲目攀比，心理上產生不公平感，極有可能導致群體事件發生。

（4）政府補償不到位。政府拆遷程序不到位、補償費用不能按時撥付等，都有可能引發社會穩定風險。

（5）群眾對原生產、生活的情感依賴。被征收人被迫離開原生產地、生活地，短期內可能會對新環境難以適應。此外，涉及特殊建筑物（如墓地、寺廟等）拆遷的項目，極有可能導致與當地的人文產生沖突，從而引發群體性事件。

2.3 施工期

項目施工期可能影響社會穩定的因素主要包括生態環境的影響和項目建設管理的影響。

2.3.1 生態環境影響

生態環境關系到群眾的切身利益，對群眾的健康權益有重大影響，因此項目產生的生態環境影響極有可能引發社會不穩定事件。項目施工期產生的生態環境影響主要有機械作業產生的噪聲、交通運輸產生的揚塵、生產廢水的排放、地表開挖造成的水土流失以及植被破壞等，極易引起群眾的不良情緒，從而引發社會穩定風險。

2.3.2 項目建設管理

項目建設管理存在風險點的主要原因是：

（1）施工人員素質參差不齊，部分人員缺乏專業培訓，極可能造成施工事故。

（2）施工組織管理不善，影響了項目周邊居民的生產、生活。

2.4 運行期

項目運行期存在的風險主要是因為變電站、輸電線路產生工頻電磁場影響、無線電干擾以及噪聲干擾。根據環評要求，對于在采取措施后仍不滿足環評要求的居民住房應予以拆遷，因此項目運行期存在風險的原因主要是由于群眾對電磁環境影響的誤解，造成了一定的心理擔憂。

3 風險等級判定

輸變電項目社會穩定風險評定方法采用風險指數法。

3.1 單項風險等級判定

對單項風險等級的判定首先通過風險的發生概率和影響程度來量化識別單項社會穩定風險因素的風險程度，將單項風險因素發生概率（p）與風險因素影響程度（q）相乘，求出該類風險因素程度指數r（即p×q）。根據風險指數計算結果將單因素風險程度等級r分為重大風險（r＞0.64）、較大風險（0.64≥r＞0.36）、一般風險（0.36≥r＞0.16）、較小風險（0.16≥r＞0.04）和微小風險（r＜0.04）5個等級。

風險發生概率p及風險影響程度q的取值范圍、評判標準如表1及表2所示。

表1 單因素風險概率判斷參考標準

表2 單因素風險影響程度評判參考標準

3.2項目整體風險等級判定

采用定性與定量相結合的方法對項目整體風險等級進行判定。

3.2.1 定性判定法

根據項目識別出的單因素風險個數及可能引發社會穩定風險的程度，對比《項目初始風險等級評判參考標準》的相關標準，定性判定項目整體的風險等級。

3.2.2 定量判定法

依據環評階段公眾參與表反饋意見分類統計結果、專家意見咨詢結果及同類工程風險因素的權重取值，對擬建項目各單項風險因素的權重i（0≤i≤1，且各項風險因素的權重之和為1）取值。對各類風險的指數求和，即得到項目的綜合風險指數，即∑（i×r）。綜合風險的指數越高，項目的風險等級越高。

項目初始預警風險等級評判參考標準如表3所示。

表3 項目初始預警風險等級評判參考標準

4 風險措施分析

4.1 項目前期的風險因素

確保項目的規劃選址、選線符合地方規劃，與經濟、社會發展無沖突；有序開展項目前期工作，在項目立項及審批過程中確保各項程序的全面、合法、合規。

4.2 項目施工期的風險因素

（1）落實各項環保控制措施，盡可能減少項目施工期對環境的影響，同時禁止夜間施工。

（2）加強對施工人員的管理培訓，完善監督機制，做到文明施工。

4.3 項目運行期的風險因素

（1）優化變電站總平設計，采用低噪設備或采取隔聲措施，減小變電站運行期的噪聲影響。

（2）采取加大導線截面、提高導線高度等措施，保證在項目周圍居民點處產生的工頻電場強度能夠滿足4 kV/m、工頻磁感應強度滿足0．1 mT的標準限值要求，無線電干擾值滿足55 dB（μV/ m）標準限值要求。

（3）加強環境監測，對項目運行后仍不滿足環保要求的房屋予以拆遷。

4.4 其他措施

（1）做好利益相關者的安撫工作，密切關注利益相關者的動態。

（2）發放宣傳材料，加大對項目的正面宣傳。

（3）根據項目實施特點、所在地人文等情況，制定相應的應急響應預案。

5 實例分析

蒼南500 kV輸變電工程位于溫州市蒼南縣，計劃于2016年建成投產。建設該工程的目的是滿足溫州南部縣市的用電需求，加強蒼南地區諸多220 kV變電站的供電可靠性和供電能力，同時提高電網抗御自然災害的能力，并為新建的220 kV變電站提供合適的系統接入點。

通過對蒼南500 kV輸變電項目的合法性、合理性、可行性、可控性以及利益相關者的調查發現：項目已取得核準所需的各項文件；項目建設必要性充分，設計方案合理，與城鎮規劃無沖突；項目涉及民房拆遷量約為1 000 m2，涉及1處寺廟拆遷；民意調查顯示，48%的個人被調查者和40%的團體被調查者認為該工程投產后對周邊生活環境影響較大。

依據民意反饋意見分類統計結果、專家咨詢意見，并參考同類工程風險因素發生概率、影響程度，得出綜合風險指數計算結果見表4。

通過項目綜合風險指數計算，蒼南500 kV輸變電工程綜合風險指數為0．31。根據綜合風險指數評判標準，項目的風險等級接近中級，可能存在較大的負面影響，引發集體上訪、圍堵施工現場、堵塞/阻斷交通，出現媒體負面輿情的可能性較大。

針對各類風險因素采取相應的措施后，可降低各類風險因素的風險程度。其中，針對寺廟拆遷可能引發的宗教問題，設計單位根據環評意見在變電站內采取了變壓器三面防火墻隔聲、圍墻處加設隔聲屏障等降噪措施，確保拆遷區域內的噪聲值達標，避免了寺院拆遷，不僅節約了拆遷所需的費用，也大大降低了影響社會穩定風險發生的可能性。

通過采取一系列社會穩定風險穩控措施，蒼南500 kV輸變電工程綜合風險指數降至約0．18。項目后期通過各責任單位的積極配合，可進一步控制引發社會穩定風險的因素。

表4 項目綜合風險指數計算表

6 結語

根據輸變電項目實施特點，從項目前期、動遷期、施工期以及運行期各階段進行社會穩定風險因素識別，通過界定各類風險發生可能性的大小，采用風險指數法判定項目社會穩定風險等級，判定結果科學、準確。提出的風險防范和化解措施，從源頭上防范、化解風險點，保證項目落點，對電網項目下一步工作開展具有實際指導作用。

[1]郭秀云．重大項目社會穩定風險的管理與控制[J]．重慶社會科學．2017，212（7）∶14-18．

（本文編輯：龔皓）

Social Stability Risks Analysis of Power Transmission and Transformation Projects and Research on the Preventive Measures

ZHOU Li1，DU Zhengdong2，DING Xiaoyu1，CHEN Hongwei1
（1.Zhejiang Electric Power Design Institute，Hangzhou 310012，China；2.State Grid Zhejiang Economy Research Institute，Hangzhou 310008，China）

Social stability risk factors analysis of power transmission and transformation projects is conducted to scientifically and systematically forecast and analyze factors influencing social stability in early stage，relocation stage，construction stage and operation stage of power transmission and transformation projects，the purposes of which are to fundamentally prevent and eliminate potential risk factors and ensure that decisionmaking is appropriate，scientific，reliable，workable and socially stable.This paper mainly analyzes potential risk points of social stability in power transmission and transformation；besides，it proposes relevant preventive measures and solutions，helping to enhance stable development of power transmission and transformation projects as well as maintain social stability and harmony.

power transmission and transformation projects；social stability；preventive measures

TM711.2

：B

：1007-1881（2014）12-0004-05

2014-09-17

周莉（1987-），女，江蘇常州人，工程師，主要研究方向為電力系統規劃與設計。