失地農民權益保障的政府責任:以遼寧為例

楊秀凌，趙秋成，張婧

(東北財經大學a．職業技術與繼續教育學院;b．公共管理學院，遼寧大連 116025)

失地農民權益保障的政府責任:以遼寧為例

楊秀凌a，趙秋成b，張婧b

(東北財經大學a．職業技術與繼續教育學院;b．公共管理學院，遼寧大連 116025)

維護和保障失地農民的正當權益是政府義不容辭的責任。結合遼寧省抽樣調查和個案訪談資料，分析了失地農民權益損失和失地者對政府履責的滿意度，探討了失地農民權益保障中政府責任缺失的具體表現，最后從完善制度建設、建立科學透明的征地程序、建立農民權益訴求維護機制和加強管理監督等方面提出了有針對性的對策建議。

失地農民;權益保障;政府責任;公平正義

城市化進程對建設用地需求的持續增加，源源不斷地催生了“失地農民”這一特殊群體。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000～2030年30年間全國需征用耕地5450萬畝，若按城郊農民人均擁有耕地0．8畝估算，這期間將有6800多萬人淪為失地農民，屆時我國失地農民將超過1．2億人。由于土地被征用往往是非預先告知的，被征地農民通常還未做好失地后角色轉換的準備即已失去耕地①通常來講，農民對失地是非預知的，長年的農居生活和農耕勞作，使他們形成了較為固化的角色認知及固定、一貫的生產和生活方式。當農民“突然”失去耕地時，由于缺乏身份轉換及生產方式和生活方式轉變的必要時間和準備，勢必使失地農民陷入角色不清甚至角色混亂狀態。，加之我國現行征地補償政策和補償標準存在諸多缺欠，因此，一方面導致農民失地后不能順利完成由農民向非農民的角色轉換，另一方面也造成了失地農民權益的損失。對此，政府負有不容推卸的責任。

1 失地農民權益損失與政府責任:以遼寧為例的調查分析

1．1 問卷調查過程和樣本特征描述

為了解失地農民權益損失和政府履責情況，筆者設計了包括失地農民年齡、征地前后家庭收入水平、失地者土地出讓意愿、失地后家庭生活水平變化和心理感受，以及征地補償方式、是否了解征地政策、對政府征地補償措施的滿意度、參加了何種保險、政府在征地中是否盡到責任和權益受損原因等問題的調查問卷。

調查中通過分層選樣，首先選取了沈陽、大連、丹東、阜新和鐵嶺5個市，之后在這5個市分別抽取了沈陽市蒲河鎮(街道)、大連市高新園區龍王塘鎮(街道)、丹東鳳城市、阜新市水泉鎮和鐵嶺市郊等失地農民較為集中的區域進行入戶調查和訪談。調查員為在校研究生和高年級本科生，調查時間為2013年1月～2月。調查中共走訪了290戶失地農民家庭，并對典型個案進行了深度訪談。調查采取在調查員協助下由被調查者自主做答的方式。調查共發放問卷290份，回收有效問卷279份，有效率為96．21%。

1．2 調查結果及分析

1．2．1 失地農民權益損失情況

對失地農民而言，經濟補償、身份待遇、就業安置和社會保障等是其最直接、最基本的權益訴求，其保障情況直接影響失地農民對土地征用的滿意度。從調查結果看，被調查者中有160戶表示“不太滿意”或“很不滿意”，119戶表示“基本滿意”或“很滿意”，滿意者僅占42．65%。其中原因:一是被征地者認為“征地補償標準偏低、落實慢”，持這種觀點的有203人，占被調查者的72．76%;二是認為“征地過程中無法表達意見”，有這種看法的146人，占52．33%;三是認為“征地補償被村集體截留”，持這種看法的有97人，占34．76%②因權益受損原因問項為多選題，故持各種觀點人數所占比重之和并非100%。。而從失地農民對失地后家庭收入升降變化的感受看，有131戶、占46．95%的被調查者認為“生活水平明顯下降”;有97戶、占34．77%的被調查者認為“生活水平無顯著變化”;只有51戶、占18．28%的被調查者認為“生活水平有所提高”。而且，征地前收入在30000元以下家庭的收入在失地后大多有所下降，而收入在30000元以上家庭的收入在失地后則大多有所增加。這種情況表明，失地前后家庭收入的升降很可能與不同收入階層家庭主要勞動者的從業領域、從業特征和收入獲取方式等有關。比如，低收入家庭多靠種地務農，而高收入家庭多靠務工經商或搞多種經營等獲取收入。

失地后就業困難、家庭生活支出顯著增加及無法與城鎮居民享受同等待遇等，也是失地農民權益受損的主要體現。調查中發現，多數失地農民因長期以種地為生，對非農生產所需知識和技能知之甚少，失地后又因缺乏必要的就業培訓和指導，多數人特別是中老年失地者在勞動力市場上缺乏競爭力，只能靠從事體力型工作賺取收入。訪談中，沈陽蒲河社區一張姓農民的話代表了相當一部分失地農民的感受:“(土地被征用后)，政府沒有推薦什么工作，都是自己找。村里有時貼出一些求職信息，但招的一般是焊工、電工等技術工人。我們以前都是種地的，根本沒有學過這些技能，只能干保安、保潔之類的活。即便有能力，因工資只有一千元左右，一般也不愿去。我們被征用的地是企業建廠的，他們招工，我們就去出出力氣掙點錢，但工資發的很不及時，有時要隔一兩個月才發，可是不干又沒有更好的工作。沒辦法呀!”此外，農民失地后雖然多數人實現了“農轉居”，但生活環境變化和生活成本上升，則使他們逐漸感受到失地后的生活壓力。調查中了解到，失地農民動遷后入住的多為近郊或遠郊地段的新建居民區，基礎設施大多還不健全，有的小區雖設有小型農貿市場和日用品超市，但價格相對較高，加之相對較高的交通、醫療和教育等費用，導致失地農民的生活成本大幅增加。“補償金剛發下來時感到很高興，但現在感覺不到剛開始的喜悅了，現在家里勞動力少，家里有老有小，以前種地時還有農業補貼，也不用買菜，生活過得比較舒坦。現在不同啦，處處都要花錢。城市里菜價太貴了!因附近沒有醫院和學校，平時看病或孩子上學都不方便。為了生計，必須出去打工，但工錢比較有限，一個月也就一千多塊，不夠維持一大家子的生活，只有靠征地補償款補濟一下，長此以往，怕只有坐吃山空啦!”大連金川小區一王姓農民的話反映了很多失地農民的生活境況。

1．2．2 征地過程中政府履責情況

政府履責情況是政府是否維護及在多大程度上維護被征地者權益的具體體現。政府履責情況可通過被征地者對政府所采取的失地者權益保障措施是否滿意以及對政府履行責任情況是否認可來反映?？傮w上看，被調查者對政府在征地中所采取的失地者權益保障措施持“滿意”態度的占42．7%，持“不滿意”態度的占57．3%;認為政府在征地中“盡到或基本盡到責任”的占17．6%，認為“未盡到責任”的占82．4%。而從失地者認為政府未盡到責任的方面看，認為政府在“征地補償標準”和“社會保障”方面未盡到責任的均占72．08%;認為政府在“就業安置”方面未盡到責任的占71．43%;認為政府在“生活保障”方面未盡到責任的占70．13%;另有38．31%的人認為政府在“住房安置”方面未盡到責任。也就是說，失地農民對政府履責的不滿主要集中在征地補償標準、社會保障、就業安置、生活保障和住房安置方面。調查樣本特征、權益訴求、失地后家庭生活和心態變化與被征地者對政府所采取的權益保障措施的滿意情況的關系見表1。

表1 調查樣本特征、權益訴求、失地后家庭生活變化與對政府采取的權益保障措施滿意度的關系(N=279)

續表

表1顯示，失地農民的家庭生活水平升降、失地后心理感受、是否了解征地的相關政策以及是否參加社會養老保險等，對失地者對政府所采取的權益保障措施的滿意度有顯著影響，而被征地者年齡、征地前家庭收入水平、失地后家庭收入水平變化雖有影響，但并不顯著。

表2 調查樣本特征、權益訴求、失地后家庭生活變化與對政府盡責認可情況的關系(N=279)

表2表明，失地農民征地前后家庭年收入水平，特別是被征地者對失地后家庭生活水平升降的感受，以及失地后的心理感受、是否了解政府的征地政策等，對是否認可政府盡責具有顯著影響。此外，是否參加社會養老保險也會顯著影響失地者對政府是否盡責的感知。

2 失地農民權益保障中政府責任缺失的具體表現

從失地農民權益訴求角度講，政府應履行的責任包括制度責任、經濟責任、社會責任、管理監督責任等［1］［2］，而政府責任的缺失則主要表現為政府在上述責任方面對失地農民的權益訴求缺乏及時、有效的回應，以及對不當行為不能及時糾正。

2．1 土地補償標準的公正公平性不夠

土地是一種準公共產品，具有所有權與經營權相分離的特征。在中國，土地所有權歸屬村集體，農民對土地不具有實質上的交易權。近些年來，隨著土地價格上漲，土地增值空間不斷擴大，但因土地市場不完善，農村土地定價雖然形式上經過“協商”程序，但價格最終還是由政府和村集體(主要是村委會)特別是前者決定，定價過程中沒有專業中介評價機構的公正評價結果可供參考，導致土地價格遠低于其實際價值。而且在征地過程中，因公共利益項目與非公共利益項目無明晰界限，加之補償標準難以準確反映土地等級及價值，從而為一些部門和開發商利用制度空隙減少征地補償給付提供了可能，致使失地農民無法得到與土地目前及未來價值相符合的補償款。

2．2 征地程序不合理致使失地農民無法參與到征地過程中去

土地征用缺少公開聽證和公告程序，農民無法根據自身利益和需求直接與征地部門和開發商進行溝通、協商，被征地對象——農民無法參與到征地過程中去，失地農民的話語權、知情權被人為剝奪。另外，征地補償費的分配基本上是村委會、村民小組與農戶的博弈過程，在此過程中農民通常處于弱勢地位，其對土地補償標準的意見和利益訴求往往被忽視，村民只能通過公告欄和村干部的口頭傳達來了解土地征用數量、價格、補償標準、補償額及事后安置等情況信息。農民不能參與其中使征地過程的公平公正性無法體現出來。雖然一些地方通過將補償款直接打入“一卡通”有效避免了土地補償款被政府部門和村委會截留或抵扣問題，然而，村委會仍以各種名目從農民補償款中征繳費用，從而造成失地農民的征地補償款一定程度上得而復失。征地程序不合理及征地政策落實得不夠細致、深入，致使失地者對政府征地的公信力和認可度不高，征地方與被征地農民間沖突事件頻發。

2．3 征地過程缺乏有效監督

在征地過程中，因缺乏完善、有效的監督機制，加之監督部門的執行力度不夠，從而導致違法征地和侵害農民正當權益事件屢有發生。一些地方政府在經濟利益誘使下濫用征地權，違反法律程序強行征地，還有的地方為了招商引資囤地、圈地，肆意壓低征地補償標準，致使失地農民無法得到合理補償，以致民怨不斷。此外，政府對征地執行部門及其人員的行為監督不力，也相應助長了一些部門及其人員征地過程中的尋租、腐敗行為，嚴重損害了失地農民的權益。

2．4 征地補償的后續保障不力

失地農民安置補償費偏低，特別是在欠發達地區和中小城市，有的甚至只有幾千元。這種低水平的安置補償使農民在失地的同時也失去了就業保障，一旦補償金消耗殆盡，失地農民將失去生存和生活的基本依靠［3］。目前來看，征地補償制度基本是一次性的，當農民獲得一次性補償款后，因缺乏必要的理財和投資經驗，很難將征地補償款由“死錢”變成“活錢”，從而影響失地農民生計的可持續性。另外，失地農民的知識技能均比較單一，多數人缺乏在城鎮立足和在非農產業就業的必要知識技能，因此，即便人進了城、身份由農民變成了市民，也難以擺脫與城市現代生產方式和生活方式無法有機融合的窘境，就業能力的欠缺和不足使他們很快陷入城市社會底層，生計的可持續性無法保障?？梢?，現有政策和政府行為在失地農民從依靠征地補償走向靠自身能力致富等問題上是缺乏周全考慮的。

3 完善政府履責機制、保障失地農民正當權益的對策建議

3．1 查漏補缺，增強法律制度的公正性，同時明確政府責任，強化對政府侵權行為的法律約束

我國《憲法》和《土地管理法》雖然賦予了政府征地的權力，但未對政府征地權力、征地應具備的條件及征地范圍等進行明確界定，從而為政府部門濫用征地權謀取私利留下了空間。首先，一些地方的政府部門利用法律“空隙”和疏漏，借“公共利益”之名，行“私家利益”之實，隨意征地、圈地、占地，違規變更所征土地的性質和用途，“多征少用，少征多用，公征私用”“以租代征”，嚴重損害農民權益［4］。其次，法律對農村土地產權主體及產權關系界定不清也嚴重損害了失地農民權益。雖然我國相關法律規定農村土地歸集體所有，但這里的“集體”是指村集體還是村民小組，抑或鄉集體，法律并未給出明確界定。實際上，改革開放以來，隨著農村社隊組織解體，真正意義上的農村或農民集體組織已名存實亡，在這種情況下，村委會或村民小組無疑成了農地產權的“合法”代表。然而，由于目前我國農村基層組織——村委會或村民小組的選舉制度和程序仍難盡如民意，賄選及操控選舉現象依然司空見慣，這無疑為一些個人或家族借“集體”名義從土地征用和買賣中漁利披上了“合法”外衣［5］。再次，相關法律條例規定的征地補償標準不能體現市場導向原則，造成征地補償標準與土地實際價值不符，甚至嚴重低于市場價格。我國《土地管理法》規定:征收土地按被征土地的原用途給予補償;征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍，需安置人口的安置補助標準為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍，每公頃被征收耕地的安置補助費最高不得超過耕地被征收前三年平均年產值的十五倍;土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。這種按土地原用途及土地被征收前三年平均產值“倍數”來確定補償標準的做法看似合理，實際上卻違背了“市場反映土地價值并決定土地價格”規律，造成征地補償標準和補償費被嚴重低估［6］。另外，土地補償采用一次性補償的辦法，也變相剝奪了失地農民享有被征土地用途變更后所帶來的新增經濟收益的權利，使未得到較好就業安置的失地農民的生計變得沒有保障。

基于此，筆者認為，有必要對國家相關法律規定進行修訂、完善，一方面明晰政府在土地征用方面的權限和應擔負的責任，適當縮減地方政府征地權限，同時進一步明確農村土地產權歸屬，清晰界定公共利益和非公共利益邊界，使不法征地、圈地、占地行為無“空隙”可鉆;另一方面應根據所征土地用途變更后一定時期的土地價值特別是市場價格的變化，在征地方(政府、開發商等)與被征地方(村民委員會、村民自主推選的村民代表)充分溝通和協商的基礎上來動態核定土地補償標準，同時采取“輸血”與“造血”相結合的辦法，切實提高失地農民對土地補償款的享有比例，維護失地農民的正當權益。

3．2 完善征地程序，加強對地方政府征地行為的約束和監管，嚴厲打擊非法圈地和占地行為

科學、公正、透明的征地程序，是政府在行使征地權力過程中保障農民合法權利必須經過的步驟和不可或缺的過程［7］，這一過程應包括征地的事前摸底調查、申請、核實、批準，到事中的協商和溝通，再到事后的考核、監管、申訴及對土地權利受侵害者的行政救助和司法救助等。在此過程中，非常重要的是事中協商、溝通及事后申訴等環節，因為它們直接關系著農民的知情權和參與權是否得到維護，以及農民對征地的補償標準及安置和利益分享程度等是否滿意。因此，在征地過程中就需要讓被征地農民更充分地參與到這一過程中來，通過征地聽證以及對補償標準、分配比例和補償安置辦法等的充分溝通、協商與公示，使征地過程置于被征地者、社會和媒體的監督之下，同時加強對征地行為的事后考核、監管、問責及對征地被侵權者的行政和司法救助。只有嚴格按程序辦事，才能有效約束和打擊不合規甚至違法征地、圈地和占地行為，保障農民的正當土地權益不受侵害。

3．3 建立農民正當權益訴求維護機制

長期以來，基層政府在對待農民申訴、上訪問題上，大多采取置之不理或“卡、堵、截”的做法，從而使簡單問題復雜化、小矛盾演變成大沖突，甚至釀成流血、傷亡事件。實際上，在處理農民權益訴求問題時，只有正視政府工作中的不足和失誤，以積極態度換位思考地對待問題，才能將問題和矛盾消滅在萌芽狀態。為此，一方面應允許農民在不危害國家和社會安定前提下自發組建類似于農會的維權組織［4］，切實增強農民借助自治或自發組織與其他群體甚至政府談判和打交道的能力，賦予農民充分的權益申訴權;另一方面嚴厲制止和查處堵塞言路、剝奪農民申訴上訪權的行為，使失地農民有機會、有能力、有渠道來申訴和表達自己的權益訴求。與此同時，還應進一步完善征地補償安置辦法、標準及補償款分配比例等的溝通協商、聽證和公示制度，將溝通協商及征地補償安置方案的形成過程置于廣大當事者的監督之下;而考慮到大多數農民文化水平不高，有關土地價值和價格以及法律等方面的知識相對欠缺的實際情況，在土地征用及補償安置標準、辦法的制定過程中，應允許當事農民及農民維權組織聘請地價評估師和律師代表參與其中，盡可能避免因征地方與被征地方相互不信任可能導致的問題和矛盾，進而達到制約和壓縮政府自由裁量權的效果。另外，為確保征地過程合法、有理、有節地進行，還應成立由政府部門、開發商、村委會、當事農民以及司法和上級土地管理部門等多方代表組成的征地監督小組，該監督小組應嚴格依法履行職責，負責對征地計劃及補償安置實施情況的監督。此外，司法部門應組建具有第三部門性質的法律援助組織，在事中、事后為農民提供法律咨詢和援助，強化農民的依法維權意識，確保失地農民正當權益不受侵害。

3．4 通過完善社會監督體系、加強社會監督來修正政府在失地農民權益保障中不履責或履責不到位行為

社會監督是政府履責的“催化劑”和“助推器”。為督促政府在征地過程中較好地履行應擔負的責任，必須將政府履責情況納入上級政府部門及社會的監督之下，通過構建上級監管、考核與社會輿論監督(如網絡監督、媒體監督和其他方式社會輿論監督等)及失地農民申訴、舉報或上訪等多方位、多層面的監督體系，來督促政府履行自己應承擔的責任，修正征地過程中不履責和履責不到位甚至履責過度等行為，確保失地農民正當權益不受侵害。

［1］陳建先．政府責任的多維度思考［J］．廣東大學學報，2006(6): 22-27．

［2］蔡放波．論政府責任體系的構建［J］．中國行政管理，2004(4): 48-51．

［3］唐瓊，李莉莉．論失地農民權益的法律保障［J］．理論月刊，2006(12):173-178．

［4］邵繪春．城市化進程中農民土地權益變化研究［D］．南京:南京農業大學，2010:48-49．

［5］陳海霞．構建科學合理的失地農民權益保障體系:基于多維度研究的理性與實證思考［J］．中國國土資源經濟，2013(1):24 -27．

［6］范姝，蔣永寧．失地農民權益受損表現及原因分析［J］．云南農業大學學報，2008(5):22-26．

［7］閔春芳，朱明菊．關于失地農民的法社會學思考［J］．湖北行政學院學報，2007(1):46-49．

責任編輯:沈玲

Governmental Responsibilities of Rights and Interests Guarantee For Land-lost Farmers:Taking Liaoning Province as an Exam ple

YANG Xiulinga，ZHAO Qiuchengb，ZHANG Jingb

(a．School of Vocational Technology and Continuing Education;b．School of Public Administration，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China)

It is an obligatory responsibility for the government to safeguard land-lost farmers’rights and benefits．Combining with the questionnaire and interview data in Liaoning，this paper analyzes the loss of land-lost farmers’rights and benefits and the satisfaction degree of them to the government’s fulfilling its responsibility，and probes into the concrete representations of the lacks of the government’s responsibility in safeguarding the rights and benefits of land-lost farmers．Finally，it proposes a series of targeted countermeasures and suggestions from perfecting the system construction，setting up scientific and transparent land expropriation procedures，establishing themaintenancemechanism of farmers’rights and benefits and strengthening supervision and management．

land-lost farmer;rights and interests guarantee;governmental responsibility;fairness and justice

C913．7;D57

A

1009-3907(2014)11-1492-06

2014-09-16

遼寧省社會科學規劃基金重點項目(L12ASH002)

楊秀凌(1967-)，女，遼寧凌源人，副教授，碩士，主要從事社會政策、營銷管理研究;趙秋成(1966-)，男，河北泊頭人，教授，博士，主要從事勞動就業和社會保障、公共管理研究。