官員權責考

韓永

日前，中央紀委研究室主任李學勤接受《人民日報》專訪，在談到反腐倡廉責任制落實情況時，他說：“我們經常聽到某個行政首長因為重大安全事故被追究責任，但很少聽說有哪個地方的黨委書記或者紀委書記，因為黨風廉政建設責任制落實不力而被追究責任的。”對這句話的解讀提出了一個問題：被視為“政”口的安全領域的問責，黨委書記就能置身度外？

先看一下安全事故中的問責現狀。據《中國新聞周刊》統計，2013年上半年，中國共發生了29次死亡人數在10人以上的安全生產事故。在這29次事故的處理中，21起公布了官員被問責情況。在這21起公布了官員問責情況的事故中，被問責官員中級別最高者為書記的有兩起，為行政一把手的有10起，另外9起則為行政副職（有兩起級別最高的被問責者為同一人）。

從這個統計能夠看出，在重特大安全事故中，書記被問責的比例遠遠低于行政正職和行政副職，其被問責的官員級別也遠遠低于后兩者。

從表面上看，這似乎是依法問責的結果。在中國的黨政分工中，安全被劃分到政口管轄，行政首長是安全事故的第一責任人，通常由一位行政副職分管該領域。兩者與安全領域的行政主管部門一起，構成了安全領域的權責共同體。出現可以歸責于主管部門的安全事故，本應由這三者承擔責任，而不應歸咎于并不主管也不分管此事的黨委書記。

但在中國現實的決策體制下，既不主管也不分管安全事務的黨委書記，卻在這一領域的決策中擁有很大的發言權。按照規定，一個地區的重大決策，都要在常委會上通過。而常委會的決策權，往往在很大程度上掌握在書記手中。

這就造成了一種權力與責任的不平衡：有的書記擁有實際的權力，卻不用承擔法律上的責任；這份責任，可能由實際上并不擁有決策權的行政負責人承擔了。

這一邏輯，也可以推廣到其他領域。多位受訪地方官員說，雖然書記的主管領域只有“組（組織部）宣（宣傳部）統（統戰部）”，但他幾乎在所有重大問題的問題上，都擁有發言權。這導致權責不平衡的情況在很多領域表現出來。

當然，從書記轉移出去的責任風險，并不一定真正落在其他官員身上。一位處級官員向記者透露，很多的官員問責，事實上并不是“該問者盡問”，而是“問責最小化”，即不是按照應該承擔的責任大小和擔責群體來問責，而是在能過關的前提下“大事化小，小事化了”：一個臨時工能夠承擔的責任，就不會動正式工；一個科級干部能夠承擔的責任，就不會動處級干部，而不管后者是否應該承擔責任。

這一問責方式的后果，是該問者不問，或者是該重問者輕問。這是在制造新的權責失衡。

要改變這一現狀，首先得清除法外權力，尤其是消除權力“潛行”的可能性。其次在權責對等方面亦應作制度安排。