居安思危謀長遠，開放改革創未來

今年是澳門回歸15周年。1999年澳門回歸，是澳門歷史上一次重大的政治制度變遷。根據《澳門基本法》，澳門特別行政區實行“一國兩制”、澳人治澳、高度自治。行政長官和立法會根據《基本法》的規定完成選舉和改選，並因應社會發展的需要，循序漸進地增加其產生方式的民主成分，使澳門的民主政治得以穩步發展。政治行政機構整體而言運作暢順，政府施政方針的確立、調整，基本能因應經濟社會發展情勢的變化，也為居民所接受。在新的制度安排下，澳門居民當家作主，充分發揮了建設美好家園的主動性和積極性，展現出前所未有的激情、活力和生機。

澳門回歸後，還完成了另一次經濟制度的重大變遷，那就是2002年博彩業的適度開放。博彩業從壟斷走向開放，首先帶動建築行業的發展，緩解了當時嚴峻的失業狀況。與此同時，中央政府開放內地居民個人港澳游，雙管齊下，使固定資本加速形成，服務出口膨脹，使本地生產總值重拾增長正軌，直接促成了澳門經濟的復蘇與騰飛，經濟總量比回歸時擴張達5倍強（表1）。經濟的持續增長不僅令失業率快速下降，居民的收入水平有了大幅的增長（表2，表3），也令政府庫房充裕（表4），為改善教育設施和教學條件、興建公共房屋、完善社會保障制度、繁榮文化藝術事業以及解決因經濟跳躍式發展帶來的各種社會問題提供了根本支撐。

一、令人矚目的成就

澳門特區成立15年來，順應時勢，大致經歷了“固本培元、穩健發展”、“提升居民綜合生活素質”和“科學施政、陽光政府”三個施政階段，有得有失，落實過程中也不無偏差，但總體而言，三個階段的施政重點切合實際，方向正確，策略也大致成功。今天，澳門政治發展，經濟繁榮，社會穩定，民生改善，文教進步，“一國兩制”的偉大事業取得了令人矚目的成就。具體而言，可以大致概括如下：

1. 澳門特別行政區開局良好，平穩順利完成重大的歷史性政治變遷，傳承和弘揚了澳門居民“愛國愛澳”的傳統，加強了居民的家國情懷，營造了良好的政治、社會環境；

2. 博彩業適度開放有序展開並取得成功，經濟迅猛增長，為特區的可持續發展奠定了堅實的經濟基礎，失業率逐年下降，居民收入明顯提高，生活顯著改善；

3. 戰勝了“非典”的侵襲，進一步強化了市民守望相助、同舟共濟的合作精神，增進了居民的凝聚力和歸屬感，為解決和緩解隨後因經濟快速增長產生的社會問題鞏固了民意基礎與和諧局面；

4. 順利完成了《澳門基本法》第二十三條立法，加深了對“一國兩制”的認識和理解，進一步強化了國家觀念和民族意識，維護了國家安全；

5. 順利完成了澳門政制發展的諮詢和立法，穩健推進政制向前發展。立法議員選舉產生比例增加，議員更積極主動投入工作，對政府施政發揮更大的監督作用；

6. 實現了15年免費義務教育，大量增加獎學金和貸學金名額和金額，並大大改善了教學設施和條件，為實現教育平等、培養更多治澳人才創造了良好條件；

7. 澳門歷史城區成功列入聯合國教科文組織世界文化遺產名錄，更好地樹立了澳門作為文化城市的形象，增加了澳門的國際知名度，對本土文化元素和非物質文化遺產的系統深度發掘，更豐富了把澳門建設成為“世界旅遊休閒中心”的人文歷史內涵；

8. 推出了雙層社會保障制度，增加了社會保障的覆蓋面1，提高了各種社會福利，弱勢社群得到了實質性支持，民生不斷改善（表5）；

9. 正在加速完成19，000個公共房屋的興建及規劃啟動“後萬九”公屋建設，一定程度上緩解了高房價對社會弱勢社群的沖撃；

10. 橫琴島澳門大學新校區的建成使用和粵澳產業園區的形成，為珠澳、粵澳合作創造了一個新模式，也為澳門的未來發展開闢了一條新路徑。與此同時，在國家支持下，發揮澳門獨特優勢，著力推進澳門作為中國與葡語國家經貿合作平臺的構建，不斷取得新突破與新成效。

要詳列特區成立15年來取得的成就，當然遠遠不止上述10項。澳門趕上了前所未有的歷史發展機遇，也取得了舉世稱頌的成功。附表中的數據，十分客觀地反映出澳門回歸後的巨大進步。

二、不容輕視的挑戰

勿庸諱言，澳門特區成立後，在取得歷史性進步的同時，也面臨著發展所帶來的問題與挑戰。因此，如何居安思危，總結經驗，鞏固成果，解決現存問題，謀劃長遠發展，迎接更大的挑戰，更加值得我們深入思考和探討。

依我們淺見，澳門特區當前面臨的主要挑戰有如下幾項：

1. 經濟適度多元化。旅遊博彩業作為龍頭產業，欣欣向榮，但帶動其它產業發展的作用不夠顯著，經濟適度多元化步履艱難。為了維護特區的經濟安全，推動可持續發展，急需找到突破口，尤其要在區域合作中尋找可行路徑；

2. 城市發展空間與承載力的擴大。隨著經濟連年高速增長和經濟規模的快速擴張，人口和遊客持續不斷增加，城市發展空間與承載力顯得嚴重不足。擁擠的空間，不僅限制了經濟健康發展和束縛了經濟適度多元化，超負荷的承載力，更可能降低居民的生活素質，甚至激化社會矛盾；

3. 制度改革與創新。政治制度和經濟制度的重大變遷，必然觸發法律制度的調整和公共行政的改革。然而，由於前者是自上而下設計推行的，後者並未緊隨其變化的步伐而作出適時的應有調整和改革。眾所周知，內部社會諸多法律法規是回歸前、甚至是三、四十年前制訂而在回歸後承繼、延續下來的，而近年經濟社會發展迅猛，某些法律法規的不適應性更加明顯，日漸成為發展的絆腳石，急需與時俱進地進行改革和創新；

4. 治理體系的現代化與治理能力的提升。特區成立後的跳躍式快速經濟增長，為各界始料不及。各種社會問題加快顯露，社會矛盾不斷激化，對政府和社會的治理能力造成嚴峻挑戰。原有的治理模式雖在不斷的適應調整中，但治理體系基本上蕭規曹隨，治理能力也無法短時間內獲得大幅提升，遠遠跟不上形勢的發展，“小朋友做大人的事情”的狀況沒有明顯改善；

5. 人才的培養。百年一遇的大發展打開了小城的格局，也迎來了國際化、全球化的衝擊，放大了歷史遺留下來的問題，更加突顯了人力資源和人才的嚴重不足，特別是本地專業人才的缺乏。短時間而言，可以通過引進解決部份問題，但長遠來說，人才本地化且質、量俱進方可長治久安。

三、 開放改革的前景

特區成立15年來，經濟總量、人口規模、人均收入、城市面貎諸方面都發生了莫大的變化，進步是實實在在且有目共睹的，各種挑戰也在社會上有廣泛的關注和討論。針對當前發展中最突出的問題，不少研究還提出了很多頗具建設性的意見、建議和方案。我們認為，加大開放改革力度，是當前解決問題的關鍵選項，也是謀求長遠發展的不二之選。因為只有開放，才能擴展空間激發社會的活力，才能在區域合作中加快經濟多元化；只有改革，才能釋放動力促進制度的創新以及治理體系和治理能力的現代化。

應該說，澳門是一個開放城市。在漫長歷史發展過程中，開放的時期是繁盛的，繁盛時期則會更加開放，而封閉就導致衰落，衰落時期則會更加封閉。回歸之後，政治、經濟制度的重大變遷，令澳門與祖國內地和世界全面接軌，開放改革的大勢已不可逆轉2。多年的快速發展，澳門發生了翻天覆地的變化，但濃厚的鄉土氣息和小富即安的心態尚未有本質的改變，對舊制度、老結構也基本上是修修補補，無法真正解放思想，放寬視野，更不敢邁開大步，大膽行動，審時度勢地調整利益結構和權力結構，創造一個全新的大格局。

中國社會科學院一個課題組對亞洲多個國家和地區的政治發展進行考察後發現，政體結構、權力結構和利益結構構成了政治體系的基本結構，政體結構是指“一個國家由憲法等法律體系規定的基本政治制度和正式結構”，權力結構是指“掌握政治權力的精英階層及其內部不同集團所處的地位以及相互關係”，而利益結構則指“擁有政治資源和社會影響力的利益集團及其相互關係”，其中政體結構對權力結構具有規製作用，利益結構對權力結構具有建構作用。3特區的政體結構在《澳門基本法》已有明確規定且已依法成立，具有相當的開放性，而近年經濟高速發展與社會初步轉型催生了眾多的新興利益集團，新興利益集團日趨積極而強烈的政治參與，已開始觸發原有的利益結構出現鬆動；利益結構的不斷變化，遲早也會觸發權力結構的變動。亞洲政治實踐告訴我們，隨著新興利益集團的發展壯大及其政治參與的不斷擴大，傳統社會必將向現代化轉型，如果轉型順利，“社會大流動、身份大改變、財富大增加、關係大變化”4，社會主動性和積極性將全面激發，出現生機勃勃的局面。澳門特區初創時的經驗，也充份證明了此點。

現代化的社會是機會平等、程序正義、自由公平競爭的社會。一個現代化的社會才是開放的社會，開放的社會才有開放的胸懷和思維，才有開放的利益結構和權力結構，唯其如此，才能令社會轉型付出較低的代價。在開放的視野中，積極參與區域合作，是尋找經濟適度多元化、擴大城市發展空間與承載力的必由之路。也只有拓展有形和無形的空間，放大格局，激發活力，釋放能量，內部的制度創新以及治理體系和治理能力的現代化才能步入坦途。

澳門改革的最大困境，是格局的限制。過於擁擠的空間，人際關係極為密切，各種利益高度交集，嚴重局限了改革思維，使改革者無法施展身手。然而，這也可能是澳門推進改革的優勢──只要有了可行的新思路、新舉措，又比較容易達成共識，比較容易落實。因此，只要描繪出一個符合實際、兼顧各方利益及相對清晰的改革願景與規劃，完全是可以實現的。歷史經驗證明，一個遠離現實的理想社會是難以維持的，反之，一個 “只顧現實，沒有理想、沒有目標、不考慮未來，民眾的個別利益、眼前利益、局部利益高於一切，結果必然是竭澤而漁、吃光花淨，這樣的社會同樣是難以為繼的”。5

澳門發展的最大困境，是制度的滯後和人才的匱乏。然而，我們應該清醒認識到，這個困境既是歷史遺留下來的，又是近年高速發展造成的。制度的滯後，涉及到兩個層面，一是利益關係的調整，一是程序性的改良。前者需要一個博弈的過程，其改革將是一項長期而艱巨的任務；後者則相對簡單，是一項技術性工作，應該儘快展開。也只有改革和創新制度，才能建立一個現代化的治理體系，從根本上提升治理水平。人才的匱乏，也應該從人才不足的原因去分析。毫無疑問，澳門的快速發展，導致了人才量與質的不足，這也是高速發展中的一個必然現象。但不能忽略的是，原有的利益結構和權力結構的運行傳統與慣性局限了人才的培養和儲備，值得深思反省。換言之，只有傳統利益結構和權力結構從封閉走向開放，“不拘一格降人才”，才能培養和歷練出所需的各類人才，才能 “天生我才必有用”。事實上，近二、三十年澳門青年中受過良好高等教育的比例不斷提高，潛在人才當不在少數。只要創造足夠的自由公平競爭條件，調動起這些人的積極性並提供充分的發揮空間，相信開放、改革、發展的困境終究是可以衝破的。

總之，澳門處於歷史發展的關鍵時期，也處於歷史發展的最好時期。“關鍵”，是因為發展現已進入樽頸區，深層次問題日益突出，各種矛盾不斷激化，倘再遲疑不決，錯過了時機，將要付出更大的代價。“最好”，是因為基本優勢仍在。儘管澳門經歷了經濟快速增長與社會初步轉型的衝擊，並且付出了一定的代價，但主流核心價值依然未變：愛國愛澳、求同存異、和衷共濟、守望相助；雖然社會漸趨多元甚至有所分化，但愛國愛澳、榮辱與共、追求發展、和諧穩定的中堅力量依然強勢；雖然管治不斷經受挑戰，但行政主導地位未曾動搖；難得的是，經過多年的積累，政府庫房充裕，有足夠的財政能力培養人才、推動開放、進行改革、謀求發展和促進和諧。而最為重要的是，中央全面落實 “一國兩制”方針，全力支持特區政府依法施政，全方位配合特區穩健發展，而祖國內地正在展開全方位、多層次的改革，必將為澳門的發展帶來更多的有利因素。澳門居民當應堅定信心，鼓足勇氣，迎接挑戰，努力釋放開放改革的能量並分享其紅利，創造一個更加輝煌美好的未來。

1 參見孫代堯 薜偉玲《人口老齡化背景下的澳門社會保障制度》，載《港澳研究》，2013年第1期，第83-92頁。

2 參閱吳志良《開放改革的大勢不可逆轉》，載《行政》，2006年第4期，第1131-1137頁。

3 詳見房寧《亞洲政治比較研究的理論性發現》，載《中國社會科學》，2014年第2期，第62-78頁。

4 房寧，前引文，第72頁。

5 房寧，前引文，第77頁。

（作者為澳門基金會行政委員會主席、歷史學博士）