論森林采伐管理制度改革

楊蘭清

摘 要：在生態危機日趨嚴重的今天，我國正在全國范圍內掀起集體林權制度改革高潮，這是一場覆蓋我國70 %國土面積的重大改革；是一次以“明晰產權、減輕稅費、放活經營、規范流轉”為主要內容的改革。隨著集體林改革的深入，林農面臨的森林采伐生產技術問題越來越多，森林采伐管理制度急待改革。

關鍵詞：森林；采伐；制度；改革

林業的直接經濟效益體現在森林采伐上，從現行的林業政策體系看，此次集體林權制度改革打破了常規。過去劃的自留山確實解決了多數群眾的燒柴問題，而且也綠化了宜林荒山、荒地，保護了其他森林資源。但是，部分群眾在解決燒柴的前提下，培育了用材林，結果到了采伐利用期，卻得不到采伐，群眾傷透了腦筋，嚴重的挫傷了群眾造林、育林、護林的積極性。

目前的林業改革不應是捧著金碗要飯吃，職工群眾分到手的林子，購買者買到手的林子，好看不能利用。有能力的人千方百計的搞指標采伐，形成惡性循環，甚至給社會造成負面影響。從流轉的情況看，由于承包戶為賣而買，基于利益的驅動，購買者千方百計進行砍伐。資源好的集體林場也將采伐權對外承包，導致森林資源破壞嚴重，破壞速度加快，資源枯竭。

森林資源管理是林業的根本任務，而森林采伐管理和林地林權管理是森林資源管理的核心。1984年頒布的《森林法》規定，依據用材林消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量。自“七五”到“十一五”，我國編制和執行了“五期”森林年采伐限額，經過20多年的努力，逐步建立起“以采伐限額管理為核心，以憑證采伐、憑證運輸和木材加工監管為重點”的森林采伐管理體系。

隨著社會主義市場經濟體制的確立、社會發展和人們需求的轉變，特別是集體林權制度改革的不斷深入，森林采伐管理制度在一些方面已越來越不適應森林可持續經營和林業科學發展的需要，嚴重影響了林業經營者的積極性，制約了林業生產力的發展，解決“林木怎么采、采伐怎么管”的問題，就成為林業工作者和廣大農民及社會關注的熱點，改革森林采伐管理方式迫在眉睫。

國家林業局下發的《關于改革和完善集體林采伐管理的意見》，是貫徹落實中央林業工作會議精神、全面推進集體林權制度改革的一項重大舉措。它從九個方面來改革和完善集體林采伐管理制度。

一是明確了非林業用地林木采伐不納入限額管理。由經營者自主經營、自主采伐。解決了農民因為調整種植結構在農田等非林業用地上造林采伐難的問題。有利于調動社會各界和廣大農民，利用“四旁”、荒灘等空閑地植樹造林的積極性，由此提高了農民收入，改善了生態環境，促進了新農村建設。

二是突出了森林經營方案編制的地位。明確了依據森林經營方案核定年森林采伐限額，鼓勵森林經營者按照森林永續利用原則編制森林經營方案，對森林經營有收益預期，調動其培育森林資源的積極性。

三是簡化了森林采伐的類型。對商品林要按照市場經濟需求為導向，采伐類型簡化為主伐、撫育采伐和其他性質采伐；公益林要死看死守，納入財政管理范疇，采伐類型簡化為撫育采伐、更新采伐和其他性質采伐；低質低產林改造、災害性采伐及征占林地等非常規性采伐分別納入其他性質采伐。改革后，減少了采伐指標分項，避免了因單項指標需求不平衡造成的采伐指標結構性矛盾。既放活了商品林的經營，又拓展了公益林的保護利用。

四是簡化了森林采伐管理環節，改變了森林采伐管理方式。要求基層林業工作站協助經營者辦理林木采伐許可證，對伐區設計、林權審核、采伐申請、審核發證等環節進行內部協調，逐步建立便捷高效的審批機制，方便林農、服務林農，徹底改變“申請指標難、采伐批復難”的狀況。針對集體林權制度改革后，經營主體多元化的現實，實行伐區簡易設計，將林業主管部門以往對森林采伐實行“伐前設計、伐中檢查、伐后驗收”的全過程管理，調整為“森林經營者伐前、伐中和伐后自主管理，林業主管部門提供指導服務和監督管理”，落實了農民經營自主權，化解了林業基層工作人員的責任風險。

五是實行了采伐限額“蓄積量”單項控制。將采伐限額由“蓄積量、材積量”雙項控制調整為蓄積量單向控制，解決了長期以來森林采伐管理中的“兩難”問題，便于森林經營者實際操作、管理者科學管理，有利于提高單位面積林木出材率。

六是允許經營期內采伐指標結轉。允許商品林實行彈性采伐，各項指標可以在“五年”采伐限額執行期內，向以后各年度結轉使用。既尊重了森林經營者的自主權，又防止了森林資源的提前消耗，目的是避免出現森林資源斷檔，造成生態破壞和經營者收益的損失。

七是實行了年度木材生產計劃備案制。針對集體林提出，將年度木材生產計劃由原來的審核審批制改為備案制，滿足了森林經營者在采伐限額內自主安排木材生產的需要。

八是推行了森林采伐公示制度。對森林采伐指標分配，實行“陽光操作”。通過社會監督、紀律監督和部門監督，保障采伐指標分配科學、公平、公開、公正。以此制約采伐審批和采伐指標分配中的自由裁量權，避免“權力尋租”，保障資源管理隊伍依法行政、公正廉明。

九是采伐管理制度改革體現了“以人為本”的理念，徹底解放林業生產力。集體林權制度改革后，要讓農民首先得到森林資產和經營山林的實惠，商品林要允許老百姓自主采伐。林業政策好不好，關鍵就看林農砍了以后栽不栽，就看能否調動起林農真正“把山當田耕，把樹當糧種”的積極性，這樣老百姓才能越砍越富，樹就會越栽越多、越長越好，實現青山長在，永續利用，可持續發展。endprint