信訪改革：“由訪轉(zhuǎn)法”路線圖

王全寶

5月28日下午，陜西省藍(lán)田縣的孟圓（化名）通過(guò)遠(yuǎn)程視頻與最高人民法院信訪部門(mén)工作人員進(jìn)行了視頻對(duì)話。

此前，因?yàn)閷?duì)縣政府給其頒發(fā)的土地使用證不滿，孟圓不斷上訴、上訪，已經(jīng)花費(fèi)了十年時(shí)間。而這次，孟圓只用了近一個(gè)小時(shí)，就通過(guò)視頻向最高法院完成了信訪。

便捷的信訪渠道得益于最高人民法院剛開(kāi)通不久的遠(yuǎn)程視頻接訪系統(tǒng)。據(jù)最高法院立案庭負(fù)責(zé)人透露，除個(gè)別地處偏遠(yuǎn)不具備條件的地方以外，全國(guó)已有3300多家高、中、基層法院實(shí)現(xiàn)了與該系統(tǒng)的互聯(lián)互通。

此外，最高法院還印發(fā)了《遠(yuǎn)程視頻接訪規(guī)則》，進(jìn)而從制度上保障了涉法涉訴的遠(yuǎn)程信訪的實(shí)現(xiàn)。

中共十八大后，中央政法各單位相繼進(jìn)一步規(guī)范涉法涉訴信訪改革。中共中央政法委政法隊(duì)伍建設(shè)指導(dǎo)室主任許爾鋒向《中國(guó)新聞周刊》透露，經(jīng)過(guò)近一年的信訪改革，涉法涉訴類(lèi)問(wèn)題在黨政信訪部門(mén)接訪總量中比重在下降，從去年初的44%下降到目前的18%。與此同時(shí)，中央政法機(jī)關(guān)的接訪量則上升了近40%。

也就是說(shuō)，到黨政信訪部門(mén)反映問(wèn)題的減少了，而選擇在司法渠道進(jìn)行申訴的明顯增多。

涉訴信訪轉(zhuǎn)向司法渠道

國(guó)家信訪局研究室有關(guān)負(fù)責(zé)人向《中國(guó)新聞周刊》透露，從去年開(kāi)始，國(guó)家信訪局多次要求信訪部門(mén)對(duì)涉法涉訴信訪問(wèn)題不受理、不交辦、不協(xié)調(diào)。

“所謂不受理，就是信訪部門(mén)不受理已經(jīng)進(jìn)入或者應(yīng)該進(jìn)入司法程序解決的問(wèn)題。所謂不交辦，就是對(duì)群眾來(lái)信中反映的涉法涉訴問(wèn)題不交辦，轉(zhuǎn)由政法機(jī)關(guān)依法按程序處理。所謂不協(xié)調(diào)，就是不協(xié)調(diào)涉及涉法涉訴的信訪事項(xiàng)。也就是說(shuō)，各級(jí)政府部門(mén)要尊重司法結(jié)論，維護(hù)司法權(quán)威。”上述負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)。

“三不”原則間接疏導(dǎo)了涉訴訪民信訪走司法渠道，而不是去黨政部門(mén)喊冤，這是涉訴信訪量劇增的重要原因。

從中央政法機(jī)關(guān)來(lái)看，各單位都不同程度進(jìn)行了涉法涉訴信訪改革。據(jù)公安部信訪辦負(fù)責(zé)人透露，公安部主要做了三項(xiàng)工作：首先是將正在辦理的案件審查、甄別，屬于19種情形的應(yīng)納入法定程序信訪范圍；其次，要求各地公安機(jī)關(guān)不得限制正常信訪活動(dòng)；另外、要求各地公安機(jī)關(guān)從源頭上解決信訪問(wèn)題。

作為信訪量的“大戶”，最高法院則出臺(tái)了多項(xiàng)信訪改革措施。比如對(duì)于應(yīng)該終結(jié)的案件則提出“三不”原則，即不再登記、不再通報(bào)、不再辦理，并配合地方黨委、政府及基層組織做好化解工作。

今年2月，最高法院又在官方網(wǎng)站開(kāi)通網(wǎng)上申訴信訪平臺(tái)，以期減輕北京以及省會(huì)城市的信訪壓力。

在此之前，行政機(jī)關(guān)就已經(jīng)開(kāi)始試水網(wǎng)上信訪。去年7月1日，國(guó)家信訪局宣布其官方網(wǎng)站將全面放開(kāi)網(wǎng)絡(luò)投訴受理，只要訪民在網(wǎng)上注冊(cè)并登錄，就可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上信訪。

以往大家對(duì)上訪戶的印象，是訪民不遠(yuǎn)千里跑到在北京各個(gè)中央部委大門(mén)外喊冤；有的長(zhǎng)期上訪的老訪民聚集在某個(gè)區(qū)域，形成了上訪村；有些訪民還要提防被遣送回原籍的風(fēng)險(xiǎn)。

目前，為了緩解信訪帶來(lái)的壓力，無(wú)論是政法機(jī)關(guān)還是行政部門(mén)都相繼開(kāi)通網(wǎng)上信訪，這無(wú)疑是一種“低碳”的信訪模式。

從人治轉(zhuǎn)向法治

去年11月， 中共十八屆三中全會(huì)《決定》提出，改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。

今年3月份，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出涉法涉訴信訪問(wèn)題的總體思路是：改變經(jīng)常性集中交辦、過(guò)分依靠行政推動(dòng)、通過(guò)信訪啟動(dòng)法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問(wèn)題納入法治軌道。

許爾鋒認(rèn)為，經(jīng)過(guò)一年的改革，訴訪不分、依靠行政手段推動(dòng)解決法律問(wèn)題的局面初步得到扭轉(zhuǎn)。他并告訴《中國(guó)新聞周刊》，“中央政法委不再集中交辦涉法涉訴信訪案件，重點(diǎn)是抓好政策指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督和宏觀協(xié)調(diào)。”

此前，中央政法委因?yàn)檫^(guò)多協(xié)調(diào)個(gè)案而遭受質(zhì)疑。而如今，中央政法委已不再關(guān)注個(gè)案，而是回歸務(wù)虛“辦大事”的協(xié)調(diào)職能。

“以往領(lǐng)導(dǎo)一批示，有關(guān)部門(mén)就用行政手段來(lái)啟動(dòng)司法程序，這的確是‘人治。”一位不愿具名的政法界人士告訴《中國(guó)新聞周刊》。

而由人治衍生的腐敗則不斷顯現(xiàn)，甚至波及到更高層級(jí)主管信訪的官員。去年年底，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息稱(chēng)，國(guó)家信訪局黨組成員、副局長(zhǎng)許杰涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，正接受組織調(diào)查。今年4月，國(guó)家信訪局副局長(zhǎng)徐業(yè)安被發(fā)現(xiàn)在其辦公室自殺身亡，不過(guò)對(duì)于自殺原因目前仍沒(méi)有官方解釋。

對(duì)于信訪主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)相繼出事，盡管目前沒(méi)有確認(rèn)原因，但是輿論還是聚焦到“信訪灰色地帶”。

從2003年“信訪洪峰”開(kāi)始，進(jìn)京上訪的人員數(shù)量和規(guī)模不斷在擴(kuò)大，從而衍生出各種社會(huì)問(wèn)題。也因?yàn)槿绱耍刂七M(jìn)京上訪的人數(shù)和規(guī)模成為評(píng)價(jià)地方官員政績(jī)的重要指標(biāo)。在信訪考核以及問(wèn)責(zé)壓力下，地方政府采用各種手段到北京截訪，并由此催生了黑監(jiān)獄、黑保安公司非法拘禁等現(xiàn)象。

更為嚴(yán)重的是，一些地方政府到上級(jí)信訪部門(mén)花錢(qián)銷(xiāo)號(hào)，導(dǎo)致更惡劣的腐敗問(wèn)題。

改變信訪人治局面成為社會(huì)共識(shí)。從去年年底開(kāi)始，執(zhí)行多年的信訪考核和問(wèn)責(zé)制度開(kāi)始出現(xiàn)松動(dòng)，各級(jí)地方政府開(kāi)始弱化甚至直接取消信訪排名和通報(bào)。

如何終結(jié)？

在將涉法涉訴信訪回歸法治軌道解決后，該如何終結(jié)訪民所反映的問(wèn)題呢？

中共中央發(fā)布的《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結(jié)決定。

在此問(wèn)題上，廣東省高級(jí)人民法院的做法引來(lái)社會(huì)關(guān)注。

5月28日，在廣東省十二屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議上，廣東省高院院長(zhǎng)鄭鄂表示，實(shí)行信訪終結(jié)制度以后，對(duì)訴權(quán)已窮盡且案件經(jīng)內(nèi)部核查無(wú)問(wèn)題的信訪人，經(jīng)反復(fù)做息訪工作后仍纏訪、鬧訪的，實(shí)行信訪終結(jié)，由省法院或最高法院作出終結(jié)決定，之后對(duì)該信訪不受理、不通報(bào)、不交辦。終結(jié)后仍不息訪的，移交信訪人戶籍地或經(jīng)常居住地的基層黨政部門(mén)統(tǒng)籌處理。

由于法院分層級(jí)，涉訴信訪將采取分級(jí)負(fù)責(zé)制度。上級(jí)法院未改變下級(jí)法院裁判結(jié)果的，由下級(jí)法院承擔(dān)主要信訪工作職責(zé)；對(duì)下級(jí)法院承擔(dān)主要信訪工作職責(zé)的涉訴信訪，上級(jí)法院對(duì)信訪人僅做息訴引導(dǎo)工作，引導(dǎo)其向下級(jí)法院反映問(wèn)題，由下級(jí)法院納入信訪工作流程。

此外，廣東省高院還決定，從今年第二季度起至年底作為涉訴信訪工作“非常過(guò)渡期”，采用超常規(guī)手段，建立聯(lián)絡(luò)員值班制度和聯(lián)動(dòng)機(jī)制、開(kāi)展案件排查、實(shí)行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制，確保改革啟動(dòng)后涉訴信訪工作平穩(wěn)有序開(kāi)展。

但是，如何破解一些信訪事項(xiàng)終而不結(jié)、無(wú)限申訴、反復(fù)啟動(dòng)法律處理程序，目前還沒(méi)有具有標(biāo)本意義的模式。去年，廣東省佛山中院試行信訪終結(jié)制度，通過(guò)召開(kāi)信訪聽(tīng)證會(huì)，終結(jié)纏訪、鬧訪等“無(wú)理訪”，這是一個(gè)新的探索。

在長(zhǎng)期關(guān)注信訪制度的法學(xué)教授姜明安看來(lái)，目前信訪制度不僅本身制度設(shè)計(jì)不合理，就整個(gè)救濟(jì)、監(jiān)督以及解決爭(zhēng)議機(jī)制來(lái)說(shuō)設(shè)計(jì)也有缺陷，“不僅要重構(gòu)和創(chuàng)新信訪制度，還要做好頂層設(shè)計(jì)，完善與其他救濟(jì)、監(jiān)督和解決爭(zhēng)議機(jī)制之間的銜接。”

中央政法委有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)新聞周刊》，中央政法各單位還將根據(jù)《意見(jiàn)》要求，制定具體的終結(jié)辦法，“這項(xiàng)改革十分復(fù)雜，難度也很大。”