社會保險全覆蓋形勢下的經辦管理問題與對策（下）

譚中和

（接上期）

三、措施建議

建立完善的社會保障經辦管理服務體系，是統籌城鄉社會保障體系建設的重要內容，也是社會保險全覆蓋形勢下，實現更加公平和可持續發展的社會保障的基本要求。為加快我國社會保障經辦管理體系建設，提升社會保障管理服務能力，提出如下措施建議。

（一）整合各級政府和不同部門之間的社保管理服務資源，形成統一經辦格局

理論和實踐都證明，管理服務資源分散，政出多門，多頭管理，是最沒有效率并浪費資源的一種模式。今年初，國務院已經明確了將城鎮居民社會養老保險和新農保合并為城鄉居民基本養老保險，并實現統一經辦和管理。當前，社保管理服務中的資源分散主要體現在城鄉居民基本醫療保險分散在人社部門和衛生計生部門，社會保險費的征繳分散在人社部門和稅務部門，應盡快整合這些經辦管理服務資源，實現統一經辦。

在城鄉居民基本醫療保險經辦方面，要根據國務院機構改革和職能轉變方案，盡快實現三項基本醫療保險的統一管理。《社會保險法》明確規定社會保險行政部門負責整個社會保險（包括醫療保險）的管理。特別是新一輪醫改明確要求加強醫療保險對醫療服務的約束作用、發揮醫療保險在醫改中的基礎性作用。基于上述原因，將現由衛生計生部門管理的新農合劃歸人社部門管理，建立統一的城鄉居民醫保制度，實現城鄉居民醫保管理“七統一”，即政策統一、繳費和待遇標準統一、統籌層次統一、基金統一管理、醫保目錄統一、經辦管理機構統一、醫療服務監管和支付辦法統一。

從我國社保費征繳流程看，參保登記、繳費申報和基數核定全部由社保機構承擔，經核定后由銀行托收，按規定分賬處理（劃分統籌基金和個人賬戶基金）后直接進入社保基金收入專戶。目前辦理社保費代收的商業銀行網點已遍布城鄉。稅務機構征收增加了基金管理環節，拉長了基金管理鏈條，完全沒有必要。另外，稅務代征主要針對正規用人單位，對大多數的中小微企業、個體工商戶和靈活就業人員都是由社保機構征收，稅務代收的險種也主要是職工養老保險和職工醫療保險。隨著參保人群中靈活就業人員、個體參保人數和居民的不斷增加，以及按照社保法規定必須“五險合一”統一征收的要求，稅務征收已經不符合我國社保發展的需要。應盡快明確做出規定，將目前由地方稅務部門征收社保費的業務歸還給社保機構，實現由社保經辦機構統一合并征收。

同時，建議整合高齡津貼、計劃生育獎勵補助、村干部養老保障等社會保障項目，改變多頭管理、重復投入等問題。具體措施，一是將民政部門推動建立的一些地區的高齡津貼等劃歸人社部門管理，并入城鄉居民養老待遇。二是將組織部門、民政部門等管理的村干部、老黨員養老補貼等并入職工養老或城鄉居民養老制度。三是將衛生計生部門管理的計劃生育獎勵補助發放業務交由人社部門經辦，各項養老待遇由社保經辦機構統一發放。同時要梳理針對特定人群發放的各類生活補助，包括社會優撫、被征地人員養老補助、撫恤金、非因工死亡職工遺屬生活困難補助、精減退職回鄉老職工配偶生活困難補助等的經辦業務，使這些管理項目和內容實行集中統一管理。

另外，在社會保險經辦管理體系內部，也要下決心改革經辦體制，整合職能重疊的機構，實現多險合一經辦，再造流程。圍繞陸續出臺的社保重大改革舉措，統一設計經辦規程，以適應社會保障全覆蓋的需要。

（二）夯實基礎，加緊建立覆蓋全民的社會保險登記制度

一是加強社會保障經辦“三化”建設，以參保單位和參保居民對社會保險的管理服務需求為導向，大力推進標準化、信息化、規范化建設，加快制訂實施社保標準，全面推行“網上經辦”，加快發行社會保障卡，盡早實現參保人員人手一卡，并著力拓展應用；二是加強社會保險經辦隊伍建設，以完善崗位規范、嚴格經辦紀律要求、推行文明服務為主要內容推進行風建設，努力實現為廣大參保人員提供精心盡心貼心的服務；三是優化經辦管理服務模式，實現從面向單一人群向城鄉統籌經辦轉變，從專管員制向綜合柜員制轉變，從單一的大廳服務向大廳和網上共同經辦轉變，從服務網點集中在城區向街道、社區、鄉鎮勞動服務平臺下沉轉變，從經辦機構統一經辦向多渠道購買利用社會公共服務轉變，不斷提高經辦服務的可及性和便捷化。

推行“全民參保登記計劃”，對社會保障制度的長期可持續發展，實現社會保障的公平意義重大。通過全民參保登記，可以有效解決當前在城鄉居民養老保險中青壯年參保率低的問題，與強化激勵機制相結合，可以有效解決已經參保的居民繳費選檔低、期限短的問題，是從根本上解決社會保障制度公平性問題的重要舉措。

（三）改革社會保險管理服務體制機制，探索建立適應全覆蓋要求的社會法人治理結構，逐步形成“政府主導、社會和商業機構參與、參保單位和參保人監督”的多元社保服務供給機制

西方公共管理論認為，公眾不斷增長的公共服務需求要求政府在理念、功能和組織體制方面進行改革，打破行政官僚體制，建立以民眾需要為導向和具有服務理念的管理體制。新公共管理的理論主張政府與公民的關系是“顧客導向”型的主客體關系。社會契約理論也認為，公共服務機構隸屬于政府部門，行政色彩濃厚、獨立性差，是服務能力功能不足的重要根源。社保經辦管理應當改變目前在一些地區存在的命令式、管制式做法，確立與公眾溝通式、協商式、治理型管理服務方式，建立一套具有整合能力和迅速回應能力的社會保險經辦管理服務機構。

社會保險制度啟動初期，其經辦管理靠行政手段推動是非常必要的，但是隨著社會保障制度的全民覆蓋，社會保險機構管理服務供需矛盾的加大，尤其是國家在大力加強公共服務型政府時期，僅靠行政手段是不能滿足公眾對社會保險公共服務的要求，必須引入公共服務治理機制和服務方式。在機制上，應當改變完全靠政府機構提供服務模式，引入民營服務和市場競爭機制、公眾參與的治理機制。在組織體系上，建立扁平化的經辦管理組織機構體系。為了實現我國社會保障經辦管理法人治理結構的目標，要根據社保管理服務內在規律，界定社會保險的服務項目，鼓勵具備條件的社會組織和公眾參與部分社會保險經辦。具體細化社會保險經辦業務，劃分出哪些業務的服務項目必須由經辦機構本身提供，哪些是可以委托外包的服務項目及采用社會化、市場化提供的服務項目，以便更好地利用社會資源，提高機構工作效率和能力，防止經辦機構的無序擴張和臃腫。實現部分服務外包，引入社會治理和公眾參與，參保人可以有更多的選擇，就像商業銀行或商業保險公司的經辦模式，群眾可以就近選擇服務好的網點。endprint

在依托社會組織，部分社會保險經辦業務外包方面，有些地方已經進行了有益的探索：湖北省對農村基層的社會保險業務交由鄉鎮政府實行購買服務、經營性服務。從2005年開始改革鄉鎮事業單位，按照“政府主導、財政保障，市場導向、平等競爭、合同管理、民主監督”的原則，將包括社會保障在內的部分業務外包給民間組織，建立了“以錢養事”的管理服務新機制。重慶市利用遍布城鄉的商業保險機構網絡，探索商業保險參與農村社會保障的經辦管理。經過幾年的實踐，已經構建起了商業保險機構為主經辦農村社會保障的工作體系，探索了多層次經辦農村社會保障體系的又一途徑。江蘇省江陰市自2006年以來，也實施了委托商業保險公司參與新農合的經辦管理工作。這些實踐探索，為我國建立“政府主導、社會參與、公眾監督”的社會保險經辦管理新型法人治理結構奠定了基礎，應在總結各地經驗基礎上，結合事業單位機構改革，逐步實現社會保險經辦管理的法人治理結構。

（四）加快推進“金保工程”二期建設，盡快實現參保人人手一卡，社保卡“一卡多用、全國通用”目標，為經辦提供便捷高效安全的技術手段

信息技術的發展和互聯網的普遍應用，將會徹底顛覆傳統的社會保險經辦管理模式。應主動適應，積極應對新技術帶來的管理服務變革。當前，要以社保卡和“電子社保”為載體，綜合、廣泛集成各類應用模塊，加快推進電子社保。應制定社保卡應用指標體系規范，建立“電子社保”服務基本標準，建設全民參保登記系統和全國個人權益記錄網上查詢服務系統，以及跨省異地就醫結算、異地養老金管理系統。要建設實施社會保險經辦管理的“四位一體”體系，既社會保險信息交換和共享平臺、養老保險權益保障和異地就醫管理服務平臺、參保繳費和待遇享受監控平臺及管理服務人員教育培訓平臺。建立“三個機制”，既社會保險基金風險多方共擔機制、基本醫療保險的供需雙方談判機制和社會機構參與社會保險管理的多渠道社會保險服務提供機制。這些平臺和機制的建立，可以從根本上解決長期以來社會保險經辦機構人手少、事務多、經費緊、監督難的問題。

（五）加快制定和實施社保管理標準化，實現精確管理

標準化是提升社會保障經辦管理服務能力的必由之路，也是實現社會保險精確管理的基礎。目前已有《社會保險服務總則》等3個國家標準和《社會保險視覺識別系統》等3個行業標準發布實施，要將貫徹落實已發布實施的各項標準作為契機，加快推進社會保障管理服務的標準化建設。一是在此基礎上，進一步建立社會保險基金的監測預測預警系統，將數理方法全方位運用到社保管理服務工作中，在注重定性管理的同時，更加注重定量控制。用具體、明確的量化標準、模型和算法，取代籠統、模糊的管理要求，將量化滲透到社會保險管理服務的各個環節，并以量化的數據作為提出問題的依據、分析判斷的基礎、考察評估的尺度，以實現對參保者的引導、調節和控制。并分析當前和未來一定時期基金的收入、支出情況，及其可能的風險，提出防范措施；二是逐步實現社會保險管理模式由層級管理，逐步向矩陣式、網格化管理模式轉變。層級管理的信息傳遞是單項的，而矩陣式、網格化的管理模式是多點并且相互融會貫通的。矩陣式、網格化管理模式，可使參保者在一定范圍內在任何一點都可獲得社保服務的便利，從根本上解決社會保險關系轉移接續方面的問題。三是在社會保險經辦管理服務中，在信息化、網絡化技術基礎上引入大數據、云計算、物聯網等技術。逐步實現社會保險經辦管理的智能化識別、定位、監控等管理和服務的功能，隨時隨地實現人與人（通過PC和非PC），人與物，物與物之間的交互，將物聯網技術引入社會保險管理服務領域，通過基于這些交互信息之后提供的智能信息，可大大提高對社會保險基金的監督能力和水平。

（作者系人力資源和社會保障部社會保障研究所研究員）endprint