集體經營性建設用地流轉制度建設研究

摘 要：推進集體經營性建設用地入市流轉是保護農民權益、提高集體建設用地利用效率、減少社會矛盾和糾紛的重要手段。但當前我國集體經營性建設用地存在低效率流轉，因此，集體經營性建設用地流轉的制度設計框架，主要包括確立市場制度和轉變政府職能兩個方面，應加強集體經營性建設用地法制建設、推進集體經營性建設用地確權登記、強化集體經營性建設用地規劃管理、構建集體經營性建設用地交易平臺、健全集體經營性建設用地流轉機制、完善農村集體經濟組織體制機制等。

關鍵詞：集體經營性建設用地；入市流轉；制度設計

作者簡介：張四梅，中共湖南省委黨校副研究員，湘潭大學商學院博士研究生（湖南 長沙 ）

一、引 言

改革開放以后，隨著市場經濟體制改革不斷深入，國有建設用地使用制度有了較大的發展，市場化程度不斷提高，但集體建設用地使用制度卻沒有得到很大的突破，還是沿襲計劃經濟體制下的使用制度，入市流轉只能通過征地這一合法途徑，由于征地補償標準總體上來說偏低，因此影響了農民通過土地權益分享改革發展的成果。據估計，全國集體建設用地總量是城市國有建設用地總量的2.4倍{1}，允許集體建設用地入市流轉將為改革發展釋放巨大的紅利，可以充分緩解城市建設用地不足的狀況。目前，我國農村土地市場處于自發、隱性狀態，缺乏明確的法律依據和制度規范，集體建設用地流轉一直處于非法狀態。然而，現實中由于存在利益的誘導，大量建設用地進行了集體經濟組織的內外部隱性流轉，內部流轉如宅基地在農村集體經濟組織內部的流轉，外部流轉如城中村和城鄉結合部大規模的小產權房建設，這種隱性流轉出現了流轉不規范、利益分配不均、農民土地權益受損等問題，引發了大量的社會矛盾和糾紛。集體建設用地流轉的客觀事實，以及流轉中存在的種種問題，引起了社會各界的廣泛關注。認為集體建設用地流轉有利于農民以土地權益分享經濟社會發展的成果{2}{3}，有利于提高土地資源配置效率{4}，優化城鄉土地利用結構與布局{5}，是中國土地制度改革的方向{6}{7}。雖然學界對集體建設用地流轉有較多研究，但是具體到集體經營性建設用地，研究成果較少{8}，更是缺乏有操作性和針對性的研究成果。黨的十八屆三中全會明確提出在符合規劃和用途管制的前提下，允許集體經營性建設用地入市流轉，與國有土地實現同地同價同權，為集體建設用地流轉指明了新的改革方向。因此，如何推進集體經營性建設用地規范、合理、有序地流轉，是現階段我國政府土地管理改革面臨的重大理論和政策課題。

二、集體經營性建設用地流轉效率較低的主要原因

集體經營性建設用地作為集體建設用地的重要組成部分，黨的十八屆三中全會已經明確允許其進入市場流轉。就現階段農村集體經營性建設用地流轉情況來看，其主要流轉途徑是通過政府征收轉為國有建設用地，政府同時兼任土地流轉過程中的參與者與管理者。這種流轉方式導致我國集體經營性建設用地流轉效率較低，其主要原因有：

1. 城鄉建設用地權能不對等

按照現行的土地管理制度，城市建設用地使用權可以直接入市進行交易，具有較為完整的占有、使用、收益和處分權，而集體經營性建設用地進入市場流轉必須首先經過國家的征收轉為國有建設用地，在土地權能上缺乏相應的處分權，這種流轉方式只有一個買家，屬于典型的買方壟斷，集體經營性建設用地價格完全由買方決定，無法通過競爭機制形成充分的價格，土地價值沒有得到充分體現，嚴重扭曲了集體經營性建設用地市場的發展，使得市場在集體經營性建設用地配置中無法發揮主導性作用，出現“市場失靈”。征地未能實現城鄉建設用地“同地同價同權”，很大程度上削弱了農民依靠土地持續獲取收益的能力。{9}

雖然相關政策法規為集體經營性建設用地流轉提供了制度空間，如2004年國家出臺的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發28號文）指出：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉?！眹鴥炔糠值貐^也開始了相關試點，如廣東省2005年率先出臺了《廣東省集體建設用地使用權流轉的管理辦法》，明確集體建設用地可以出租、轉租、轉讓和抵押等。但是，到目前為止集體經營性建設用地流轉在國家層面還沒得到法律的完全認可，國內出臺相關管理辦法進行試點的地區也不多見。在現行的財稅體制下，地方政府更愿意通過“征地—出讓—開發”等方式推進農村集體經營性建設用地流轉，政府公權力依然是配置集體經營性建設用地的主要力量。

2. 政府管理的不足

政府管理的不足主要體現在三個方面：一方面是國內部分地區已經開展了集體經營性建設用地流轉的相關試點，但其制度建設和安排卻滯后于流轉的實踐，對流轉過程中出現的“市場失靈”沒有進行彌補和糾正，導致流轉過程中資源配置效率低下，或者集體資產、政府稅收的流失，損害了當地農村集體經濟組織和農民的利益。第二個方面是政府沒有能夠及時阻止農村集體經營性建設用地的隱性流轉，當前鄉鎮土地管理部門工作人員少，部分工作人員因為工資待遇低出現工作積極性不高，加上群眾法制意識和維權意識不強，地方政府沒有能夠構建覆蓋面廣、效果明顯的隱性流轉預防、執法監管機制，發現和制止隱性流轉的能力有限，部分土地管理部門人員甚至利用手中權力為隱性流轉開綠燈，實施權力尋租。第三個方面是由于地方財力有限，以及部分地方政府領導重視不足，地方村鎮規劃編制工作的滯后，村鎮規劃對集體經營性建設用地流轉的控制作用沒有得到充分的體現，集體經營性建設用地無序使用。政府管理的不足使得我國集體經營性建設用地出現流轉效率低下、資產流失等問題，損害了農民權益。

3. 市場機制的缺失

現有的集體經營性建設用地流轉絕大部分屬于隱性流轉，缺乏有效的市場機制，缺乏良好的市場組織，導致市場機制出現功能障礙。由于政府公權力對集體經營性建設用地流轉的過度干預，目前，我國其實還沒有形成科學合理的集體經營性建設用地流轉市場，缺乏有效的市場機制。現行的大量隱性流轉是集體經濟組織、農民和社會組織的一種自發行為，缺乏有效的管理，這種市場處于無序狀態，是不完全的土地市場，由于不合法，這種市場交易必然是一種隱蔽的行為。沒有公開市場信息，因而不能建立競爭機制，所形成的價格也必然不能反映集體經營性建設用地的真實價值，市場經濟基本要求就是要公開、公平和公正，而現行的這種隱性流轉很難做到。此外，由于沒有正規的流轉市場，我國集體經營性建設用地與國有建設用地相比，缺乏相應的市場中介組織，在價格評估、抵押融資等方面的中介服務還屬于空白，而這些對于集體經營性建設用地流轉都至關重要，沒有這些市場中介主體的存在，市場難以發揮其資源配置作用。集體經營性建設用地流轉缺乏市場機制，以及公開、公平和透明的市場環境，必定會影響到市場機制在資源配置中的作用。

其次，集體經營性建設用地產權殘缺。產權清晰是市場機制發揮資源配置作用的前提。沒有清晰的產權界定，則市場機制不能有效配置資源，從而出現“市場失靈”。我國法律規定農村土地歸農民集體所有，但現行法律卻沒有明確“農民集體”作為土地所有權主體的運行原則和構成要素，也沒有明確產權的代表和執行主體?！锻恋毓芾矸ā芬幎ù迕裥〗M可以經營集體土地，但是《村民委員會組織法》規定村民小組沒有獨立地位，它隸屬于村委會，因而它對土地經營管理的權限自然也歸村委會。因此，目前實踐中部分地區把土地所有權確權到村民小組事實上也是不合理的。村委會是一級行政管理組織，它與農村集體經濟組織是兩個完全不同的概念，村委會是政治的概念，而農村集體經濟組織屬于經濟范疇，因而村民小組和村委會都不是農村集體土地所有權的主體，因此目前我國農村集體土地所有權主體處于虛置狀態。事實上現行農村集體經濟組織隨著分田到戶政策的實施，已經是名存實亡，目前大多數地區是村委會在實施土地所有權的權能，村委會成員成為土地所有權主體的代言人，這種土地產權關系必然帶來處置無度、責權不清、權力尋租以及收益分配關系的模糊和混亂問題。{10}

三、合理界定政府與市場邊界是優化配置集體經營性建設用地流轉的前提條件

資源配置的方式主要有市場配置和計劃配置兩種。計劃配置方式又被稱為命令經濟，是指運用指令性計劃決定資源的分配與供給。其基本特征是否定商品經濟，政府機構作為實際的資源配置者，依靠行政命令來執行計劃，排斥了市場機制在資源配置中的作用。由于沒有價格信號和競爭機制，資源不一定會流向生產效率高的企業或產業部門，造成資源配置的低效率。市場配置方式是指以市場為核心，市場機制在資源分配和供給中起調節作用，其對資源的配置與再配置主要通過市場價格這一信號的變化來實現。市場價格反應了市場供求關系，市場機制通過價格的變動又啟動了市場競爭關系，市場競爭關系反過來又可調節市場供求關系。在市場供求機制、價格機制和競爭機制的系統變化與聯動效應中，市場配置資源的能力得到了提高。但市場內在功能性缺陷和外部條件缺陷可能導致資源配置在某些領域出現部分或完全性的失效，即所謂的“市場失靈”。市場失靈的出現，使得私人部門無法實現資源配置的最優效率，此時往往要求政府進行適當地干預，以盡量實現帕累托最優。

土地是一種重要的自然資源，也是重要的經濟資源，其配置效率直接影響到經濟發展效率。在保障符合用途管制和規劃的前提下，引導土地資源向生產效率最高的部門流轉是土地資源配置的關鍵，土地資源的配置方式與其他資源一樣，也具有計劃配置和市場配置兩種方式，土地資源的計劃配置是政府通過行政命令、行政審批等方式分配土地資源，土地使用權與土地所有權的分離以及土地使用權的流轉主要依靠行政命令來實現，使得土地流轉不是以價格為信號來反應土地資源的供求關系及稀缺程度，而是以獲得政府主要領導支持來實現，土地流轉難以保證進入生產效率高的部門，影響土地資源配置效率。土地資源的市場配置主要是通過在土地交易市場以招標、拍賣和掛牌等方式實現土地的所有權與使用權分離以及土地使用權的交易流轉{11}，在符合規劃和用途管制的前提下，土地利用者之間通過土地價格競爭，建立競爭機制，實行“價高者得”的制度，從而反應出土地的供求關系和稀缺程度，引導土地資源流向生產效率高的部門，實現土地資源配置高效率。

我國已經構建了有形的城市土地交易市場，明確城市土地流轉主要以招標、拍賣和掛牌等方式為主。城市土地交易的市場化通過實施土地利用規劃、土地價格管理、土地公開交易、土地用途管制等，使得土地資源得到最佳配置，土地市場日益活躍和繁榮。雖然我國城市建設用地市場化配置程度在不斷提高，但集體建設用地流轉卻缺乏有形的、規范的流轉市場，市場化配置程度還相對較低。目前，我國集體建設用地流轉方式主要有兩種：一種是集體內外部的隱性流轉，如宅基地在集體經濟組織內部流轉，城鄉結合部小產權房建設等，這種隱性流轉存在價格扭曲、土地資產流失、農民利益受損等問題，流轉效率達不到社會最優，也達不到私人最優，資源配置出現“市場失靈”{12}。第二種途徑是政府通過下行政命令征收為國有建設用地，這種流轉方式是行政命令式的流轉方式，屬于典型的計劃配置方式，出現征多用少、攤大餅的發展模式，土地資源配置效率低下。這兩種流轉方式均存在競爭不足、難以形成有效價格的問題。

因此，在集體經營性建設用地流轉過程中，應該充分發揮市場機制在資源配置中的主導性作用，依靠市場機制形成充分競爭，進而形成充分的價格，體現集體經營性建設用地的真實價值。政府的作用主要體現在構建市場交易平臺，營造公開、公平、透明的競爭環境；編制集體經營性建設用地規劃，加強規劃管理；構建科學合理的集體經營性建設用地流轉收益分配機制，指導集體經濟組織科學分配流轉收益，保障農民權益不受損害。

四、集體經營性建設用地流轉的制度設計及對策建議

從集體經營性建設用地低效流轉的原因，以及政府和市場在集體經營性建設用地流轉中的作用來看，集體經營性建設用地流轉制度設計的核心是引入市場機制，理順政府職能。引入市場機制即強化市場力量在其配置過程中的作用，減小政府公權力對其配置過程的干預和控制，縮小征地范圍。理順政府職能，即更好地發揮其在集體經營性建設用地流轉中的管理服務作用。

1. 制度設計總體框架

綜上所述，集體經營性建設用地流轉制度建設主要從兩個方面開展。一是明確市場制度，構建市場機制。即在明晰產權的基礎上，放松政府對集體經營性建設用地流轉的管制，只要符合用途管制和規劃，則允許其直接進入市場，與城市國有建設用地“同地同價同權”。建立集體經營性建設用地流轉市場，主要包括相應的產權制度設計和市場制度設計，其中產權制度設計主要是明晰集體經營性建設用地產權主體，完善產權權能；市場制度設計包括明確市場主體，建立市場規則。二是轉變政府職能。即減少政府在集體經營性建設用地流轉中的過度干預，同時彌補政府在集體經營性建設用地流轉中的管理不足，重點做好集體經營性建設用地規劃管理和流轉服務，更好地發揮政府在集體經營性建設用地中的作用。通過確立市場制度和轉變政府職能，促進集體經營性建設用地流轉機制由過去的政府主導向由市場主導轉變，為集體經營性建設用地流轉提供制度保障。集體經營性建設用地流轉制度設計總體框架見圖1。

2. 對策建議

（1）加強集體經營性建設用地法制建設

根據黨的十八屆三中全會精神，修改相關法律，擴大集體經營性建設用地主體權能，實現集體經營性建設用地與城市建設用地全能對等。比如，通過修改《物權法》、《土地管理法》等法律法規，賦予集體經營性建設用地所有權主體完整的占有、使用、收益和處分權能，賦予使用權主體占有、使用、收益和部分處分權能，改變過去農村集體對集體經營性建設用地無處分權的狀況，以及使用權無法直接入市的狀況，實現集體經營性建設用地與城市建設用地“同地同價同權”。

（2）推進集體經營性建設用地確權登記

開展集體經營性建設用地確權登記是將農村集體經營性土地的所有權和使用權以法律文書和政府文書的形式加以確認。著名的制度經濟學家科斯認為，產權清晰是市場交易的基礎和前提，有助于降低市場交易成本。集體經營性建設用地入市流轉必須首先解決產權歸屬問題。按照先明確所有權再明確使用權的原則，開展集體經營性建設用地確權登記工作，要求所有集體經營性建設用地沒有經過確權登記一律禁止入市流轉。{13}確權登記過程中做實農村集體經濟組織，引導村民重新成立農村集體經濟組織，構建科學合理的農村集體經濟組織體制機制，開展農村集體經濟組織登記，與村委會和村民小組區分開來。把每一宗集體經營性建設用地所有權歸屬到某個農村集體經濟組織，在此基礎上明確其土地使用權。

（3）強化集體經營性建設用地規劃管理

規劃是土地利用的先導。為防止集體經營性建設用地流轉后隨意建設，破壞城鄉整體景觀，損害城鄉居民生活環境，遏制集體資產流失，在集體經營性建設用地入市前就需進行規劃管制。{14}依據《土地管理法》和城鄉規劃法，按照統籌城鄉發展、節約集約利用土地的原則，科學編制農村村鎮建設規劃和土地利用總體規劃，要求村鎮規劃和土地利用總體規劃實現相互銜接。在集體經營性建設用地片區編制控制性詳細規劃和修建性詳細規劃，用以指導具體宗地修建性詳細規劃的編制。在集體經營性建設用地入市流轉前，明確土地利用各項指標，如用途、容積率、建筑高度、綠化率等，并把具體的指標寫入集體經營性建設用地流轉合同。加強建設中的規劃執法，發現違反規劃建設，則立馬采取強制措施停止項目建設。

（4）構建集體經營性建設用地交易平臺

集體經營性建設用地流轉市場交易平臺是構建市場機制的重要內容，是促進農村集體經營性建設用地產權交易、保障農村集體資產保值增值的重要手段。要推進集體經營性建設用地有序流轉，必須要在公開的有形市場進行，保證市場交易信息公開，形成公平的競爭環境，構建完善的市場交易規則。具體來說，可以在各縣市區設立農村集體經營性建設用地交易管理中心，建立農村集體經營性建設用地交易信息發布平臺，制訂農村集體經營性建設用地交易的工作流程及交易規則，引導農村集體經營性建設用地按照既定的程序和規則開展交易，負責審核集體經營性建設用地交易的實施方案、交易主體資格和交易條件，審核集體經營性建設用地交易是否符合交易程序與步驟，是否符合法律法規要求，對農村集體經營性建設用地交易的合同進行簽訂，開展農村集體經營性建設用地交易的檔案管理工作。嚴厲打擊非法的隱性流轉，設立隱性流轉舉報獎勵制度，對成功舉報隱性流轉并查證屬實的舉報人給予一定的獎勵，確保所有集體經營性建設用地流轉必須在相應的流轉交易平臺進行，保障流轉交易的公開、公平和公正。

（5）健全集體經營性建設用地流轉機制

一是流轉定價機制。集體經營性建設用地入市流轉價格如何確定是流轉的一項關鍵內容，也關系到集體資產安全。集體經營性建設用地使用權在《物權法》中是屬于用益物權，國有建設用地使用權也是屬于用益物權，從物權平等的角度出發，集體經營性建設用地入市流轉應參照國有建設用地執行{15}，在符合規劃和用途管制的前提下，采取招標、拍賣、掛牌等方式，通過市場主體之間的競爭，最終確定流轉價格，使得所確定的價格能夠充分體現集體經營性建設用地的市場價值。農村集體經營性建設用地價格包括轉讓價格、租賃價格、抵押價格等。為了防止集體資產流失，農村集體應該在地方政府的指導下制訂農村集體經營性建設用地的基準地價體系，包括現有的和規劃期集體經營性建設用地的基準地價和基準租金。用途方面主要設定工業用途和商業用途。通過委托符合資質要求的中介評估機構制訂集體經營性建設用地基準地價體系，并召開聽證會，審核通過的地價體系及時向社會公布。政府應該明確要求集體經營性建設用地流轉價格不能低于基準地價，對低于基準地價流轉的集體經營性建設用地轉出主體追究相應的法律責任。

二是流轉收益分配機制。集體經營性建設用地流轉能否順利推進，很大程度上取決于流轉收益如何分配。政府參與流轉收益的分配應以構建稅收體系的形式，而不是以比例分成的形式直接參與流轉收益的分配。因此，政府可以對入市流轉的集體經營性建設用地征收土地增值稅、集體土地使用稅。從權利義務對等的角度出發，集體經營性建設用地入市流轉應征收與國有城市建設用地同樣的稅種。由于城市國有土地繳納土地出讓金，為了體現集體經營性建設用地與城市國有同用途土地同等義務，實現集體經營性建設用地入市后的土地增值同樣有部分“漲價歸公”，建議對入市的集體經營性建設用地按照不同區域、不同功能征收集體土地使用稅。同時，集體經營性建設用地流轉，還需根據政府在入市的集體經營性建設用地上所投入的基礎設施建設資金的多少，合理地確定其基礎設施建設配套費，為城鄉建設募集建設資金。明確集體經濟組織與政府在集體經營性建設用地流轉中的收益分配關系后，還應在政府指導下構建集體經濟組織內部的收益分配機制，可以由集體經濟組織負責人牽頭制訂分配方案，村委會和村監事會負責監督，形成的方案經過集體經濟組織成員表決通過后報當地鄉鎮政府進行備案。在制訂分配方案時既要考慮村集體經濟組織基礎設施建設的需要，又要考慮改善村民生活水平、提高其收入的需要。

（6）完善農村集體經濟組織體制機制

完善農村集體經濟組織體制機制，在農村集體經濟組織內部科學分配集體經營性建設用地流轉收益，是防范村委會權力腐敗、保障農民權益的重要手段?？傮w來說，應構建和完善集體經濟組織中決策形成機制和監督管理機制。具體來說，可以在界定集體經濟組織成員權資格的基礎上，成立由三分之一的集體經濟組織成員組成的集體經濟組織議事會，負責制定相關規章制度，做出集體經營性建設用地流轉經營決策，分配集體經營性建設用地流轉收益，議事會主要領導每年向全體集體經濟組織成員報告集體經濟組織經營及收支狀況，議事會成員由農村集體經濟組織全體成員通過民主投票產生；成立由三分之一的集體經濟組織成員（議事會成員除外）組成的集體經濟組織監事會，對集體經濟組織議事會所做出的決策、規章制度及其執行進行監督。

注 釋：

{1}{2}高圣平、劉守英：《集體建設用地進入市場：現實與法律困境》，《管理世界》2007年第3期。

{3}錢忠好、曲福田：《農地股份制合作制的制度經濟解析》，《管理世界》2006年第8期。

{4}張娟鋒、劉洪玉、賈生華：《集體建設用地使用權市場合法化：中國土地制度創新的戰略選擇》，《軟科學》2010年第24期。

{5}胡朝暉：《建立集體建設用地流轉制度促進城鎮化和統籌城鄉發展》，《宏觀經濟管理》2011年第12期。

{6}曲福田、馮淑怡、俞紅等：《土地價格及分配關系與農地非農化經濟機制研究——以經濟發達地區為例》，《中國農村經濟》2001年第12期。

{7}譚榮：《中國農地非農化與農地資源保護：從兩難到雙贏》，《管理世界》2006年第12期。

{8}段占朝、余秀榮：《論集體經營性建設用地使用權“裸體”交易禁止》，《生態經濟》2007年第5期。

{9}劉潤秋、高松：《農村集體建設用地流轉地權的激勵模式》，《財經科學》2011年第2期。

{10}劉慶、關欣、張鳳榮，等：《關于農村宅基地使用權流轉的思考》，《農村經濟》2006年第1期。

{11}霍生平、蘇學愚：《農地流轉中農民分流就業徑向、機制及策略》，《求索》2013年第2期。

{12}楊秀琴：《農村集體建設用地公開流轉勢在必行——基于隱性流轉與公開流轉的效率差異分析》，《農村經濟》2011年第12期。

{13}劉伯恩：《集體建設用地流轉的邏輯深度——以廣州市的制度創新為視角》，《中國土地》2012年第5期。

{14}胡梟：《讓流轉突破制度性障礙——對集體建設用地流轉的思考》，《中國土地》2012年第9期。

{15}孫晶艷：《完善集體建設用地流轉的政策建議》，《中國土地》2013年第10期。