農業保險：安徽經驗與內蒙古發展之路

余雯

摘 要：農業是弱質產業，農業保險的大力發展，對于提高農業抵御災害事故能力、保證農業和糧食生產安全、穩定和增加農民收入、完善我國農業支持保護體系、積極發展現代農業，具有重要意義。安徽農業保險歷經多年探索，在當地總結出一套行之有效的保險模式。內蒙古應該在吸取安徽經驗的基礎上，結合內蒙古的實際情況，通過制定地方性法規，采取積極的政策措施，規范與支持內蒙古農業保險的發展。

關鍵詞：農業保險；經驗；借鑒；安徽；內蒙古

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）05-0129-04

內蒙古是一個農牧業人口占多數的大省（區），農業經濟的發展和農村的穩定對內蒙古整個國民經濟的協調、健康發展至關重要。同時，內蒙古自然災害也比較嚴重，干旱、雪災、低溫冷凍、大風、洪澇等多種自然災害無時不刻地威脅著內蒙古的農牧業生產，而農業保險無疑是分散風險的最好途徑之一。加快和培育有內蒙古特色的農業保險市場，有助于促進內蒙古農業經濟發展。由此可見，大力發展農業保險對于穩定農業生產，改善提高農民生活質量以及構建和諧社會都有重要的意義。安徽作為一個農業大省，農業保險一直處于平穩而健康的發展狀態中。內蒙古應該如何在借鑒安徽經驗的基礎上，結合自身實際探索適合內蒙古發展的農業保險之路，值得探討。

一、安徽農業保險發展歷程和現狀

（一）安徽農業保險的發展歷程

安徽省真正意義上的農業保險是上世紀80年代農村改革以后發展起來的，總體上可分為4個階段：

1.初探時期（1982～1991年）。安徽省農業保險起始于1982年，由中國人民保險公司經辦，改革開放初期，人保公司復出開展農業保險業務，享有一些政策上的優惠（如財政兜底等）。按照“收支相抵、略有結余，以備大災”的經營方針，人保公司在全省陸續開辦了“棉花種植保險”、“水稻種植保險”、“麥場火災保險”、“小麥種植保險”以及“淮河流域行蓄洪區農作物保險”等20多個種植業險種。1982年安徽人保公司簽發第一張牲畜保險單，全年保費收入1013元，到1990年底安徽農業保險保費收入已達1500多萬元。

2.階段性發展時期（1991～1993年）。1991年由于安徽遭受巨大洪水災害，農業保險賠款支出6374.3萬元，賠付率為212%。由于當時人保公司對大災農險賠款及時到位，使得廣大農民及全省各地政府切身感受到了保險的保障功能，空前地激發了當時人們的保險意識，各級政府和農戶紛紛主動要求投保，導致了1992年后的保費收入出現了迅猛的增長，1992年保費收入6547.3萬元，“水稻種植保險”承保了淮河以南地區水稻種植面積的50%；“小麥種植保險”承保了淮河以北地區種植面積的80%。農業保險保費收入達到全省農林牧漁業總值的千分之一。

3.改革醞釀時期（1994～2003年）。在1993年之后，安徽農業保險面臨前所未有的挑戰，在逐漸市場化的背景下，財政取消了對農業保險的各項優惠政策；同時，商業化、市場化下以最大利潤為追求目標的保險公司逐步減少甚至取消農業保險這一虧損險種。可以說1993年到2003年10年間，安徽省農業保險幾乎處于停辦階段。到2004年，全省農業保險保費收入只有50多萬元，僅相當于1992年的0.75%，11年間平均遞減率高達22%，全省絕大部分地區的農業保險完全處于空白狀態。

4.全面發展時期（2004年至今）。2004年，中國保監會決定在9個省市進行政策性農業保險試點，安徽被確定為試點之一。2006年國務院頒發《國務院關于保險改革發展的若干意見》（國發[2006]23號），標志著至1992年中共十四大提出建立社會主義市場經濟以來，我國農業保險政策和發展思路出現重大改變，農業保險迎來了春天，文件明確地提出要把發展農業保險與全面建設小康社會和構建社會主義合諧社會結合起來，積極穩妥推進農業保險試點工作，探索建立適合我國國情的農業保險發展模式。2007年安徽農業保險保費收入達到6090.99萬元，這一數字比2006年的123萬余元增長了43倍。2008年，財政部宣布在原有的6個補貼試點省份基礎上，增加安徽等四個省份作為政策性農業保險補貼試點省份，全年拿出60.5億財政補貼資金用于補貼農業保險，這一數字在2007年的21.5億元補貼資金的基礎上增加了兩倍。2007年人保財險公司安徽分公司全年實現農險保費收入6095.94元，主要是政策性能繁母豬保險的保費收入。全年累計承保能繁母豬100萬頭，累計承保面78.7%，能繁母豬保費收入5970.99萬元。

2008年，安徽省在被財政部確定為政策性農險試點補貼省份后，安徽省政府正式出臺了《關于安徽省政策性農業保險實施意見》（皖政42號），通過省招標辦公開招標，2008年初成立的安徽省國元農業保險公司和人保公司安徽分公司為安徽省政策性農業保險經辦機構，安徽省的種植業（水稻、棉花、玉米、小麥、油菜）和養殖業（能繁母豬、奶牛）保險試點在全省范圍內全面展開，2008年是安徽省農業保險的大發展之年。

2011年08月24日，安徽省政府辦公廳以皖政辦（2011）52號轉發省財政廳、省農委、省政府金融辦、安徽保監局《關于進一步加強政策性農業保險管理促進政策性農業保險規范發展意見的通知》，大幅度調整安徽的農業保險政策，調整費率，提高保額，實行差異化補貼。該文成為繼2008年省政府發布皖政42號文以后新的一份綱領性文件，進一步奠定了農業保險發揮強農惠農政策效應，提高服務“三農”全局能力的基礎。在新政策的促進之下，安徽農業保險大踏步地發展起來。

（二）安徽政策性農業保險試點的現狀

1.覆蓋范圍和險種居全國前列。目前安徽農業保險試點范圍已覆蓋全省所有的市、縣（區），試點品種基本實現全覆蓋，到2012年底，除了承保水稻、小麥、油菜、棉花、玉米、大豆和能繁母豬、奶牛外，在合肥、黃山等8個省轄市、20多個縣（市、區）還開展了蔬菜、草莓、生豬、果樹、蛋鴨、林木等特色農業保險業務，還在不斷加強產品創新，比如：開展了農房、農機具、農村家庭財產和人身意外傷害保險等涉農保險業務，40個特色農業和相關涉農保險產品領先于全國。目前全省種植業保險承保面積超過1億畝，基本實現應保盡保，成為全國第一個承保面積超過億畝的省份，種植業承保率高出全國平均數50多個百分點，全省的森林覆蓋面80%已經納入到保險范圍。endprint

2012年，安徽全省農險保費收入17.6億元，為2047萬農戶提供超過1100億元風險保障，農險規模和保障水平位居全國前列。特色農險實現保費收入6042.9萬元，同比增長487.4%，2013年上半年共為128.66萬戶農房提供428億元風險保障，在今夏暴雨洪澇災害的災后重建中發揮了重要作用。

2.有效發揮了保險損失補償功能。截至2012年底，安徽農險累計賠付農戶損失近34億元，是農戶自繳保費的3倍多，受益農戶達到3000萬戶（次）。發揮了保險損失補償功能，有力支持了災后恢復生產，體現了農業保險“得民心、順民意、謀民利、解民憂”的政策效應。

3.基層服務網絡進一步健全。截至2012年底，保險經辦機構設立鄉鎮“農業保險服務站”1314個，村級“農業保險服務點”15646個，聘用鄉村專職或兼職協保員18005人，覆蓋鄉村的農業保險服務體系基本建立，分工合理、協作有力、運轉高效的基層工作新機制初步形成。

4.培養了一支整體素質較高的專業人才隊伍。安徽農險部門和各級政府以“知農時、懂農事、察民情、體民心”為基本要求，特別注重對既懂保險又懂農業、懂氣象、懂動植物病蟲害等復合型人才的培養和引進，建立了一支工作責任心強、整體素質較高的專業人才隊伍。發揮鄉、村干部熟悉“三農”的優勢，目前發展了18000名協保員。

二、安徽農業保險的經驗

（一）因地制宜地選擇政策性農業保險發展模式

安徽政策性農業保險發展模式分險種采用兩種方法：種植業保險采用“保險公司與地方政府聯辦”模式，經營風險由地方政府和保險經辦機構共同承擔。養殖業保險采用“保險公司自營”模式，保險經辦機構在政府保費補貼政策框架下，自主經營，自負盈虧。一句話就是“政府引導，市場動作，自主自愿，協同推進”。

“政府引導”就是運用財政補貼等手段，發揮政府組織推動作用，引導和鼓勵農戶、種養大戶、龍頭企業和農村經濟合作組織參加保險，促進農業保險業務的順利開展。安徽省政府成立政策性農業保險協調機構——省政策性農業保險辦公室，設立在省財政廳，受省財政廳指導，為安徽省政策性農險具體操作、指導、檢查、推動、協調機構。負責全省范圍內的承保和理賠服務指導主要工作。“市場運作”就是遵循市場經濟運行規律，發揮保險機構風險控制優勢，建立風險預警管控機制，積極運用市場化手段，防范和化解農業生產風險。“自主自愿”就是農戶、種養大戶、龍頭企業、農村經濟合作組織、涉農企業以及市縣政府、保險機構等有關各方自主自愿參與農業保險試點工作。在符合國家有關法律規定的基礎上，各市可以結合本地實際情況因地制宜制定相關支持政策。“協同推進”就是將農業保險補貼政策與農業信貸以及其他支農惠農政策有機結合，發揮各項支農政策的綜合效應。各級政府和財政、農業、保監、宣傳、水利、氣象、民政等部門，應協力推進試點工作，并對保險經辦機構的承保、查勘、定損、理賠、防災防損等各項工作給予積極支持。

（二）保費補貼差異化

安徽省農業保險試點主要險種包括種、養兩業。種植業保險選擇種植面廣、對促進“三農”全面發展具有重要意義的大宗農作物，包括：水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、大豆。養殖業保險選擇飼養量大、對保障人民生活和增加農民收入具有重要意義的養殖品種，包括：能繁母豬、奶牛。各險種保險均由中央、地方各級財政補貼，保險保費實施差異化補貼政策，根據不同地區、不同險種采取彈性靈活的標準，以體現風險級差。

對皖北地區3市7縣糧食主產區的種植業保險保費補貼，執行中央、省、市縣財政分別補貼40%、30%、10%標準；省內其他地區的種植業保費補貼，相應執行補貼40%、25%、15%標準。養殖業保險保費根據不同品種，實行差異化補貼，其中，能繁母豬保險保費中央財政補貼50%，省財政補貼21%，市縣財政補貼9%；奶牛保險保費中央財政補貼30%，省、市縣財政補貼40%。目前有地方政府保費補貼的保險品種達23個。

（三）費率區域差異化

自從啟動新一輪農業保險試點以來，地區間農業生產條件與發展水平的差別，導致不同地區對農業保險的費率需求和賠償標準也有所差別。安徽同全國一樣，盡管省內不同地區間農業自然風險級數相差數10倍，但由于處于農業保險探索階段，大多數農業保險產品在費率設計上未考慮這些差異性，沒有采取差別費率，農險費率厘定難以充分體現農業保險的風險差異性，導致風險較小區域的農戶投保積極性較低，影響農業保險基金積累；高風險區域，在業務開展過程中，有可能產生逆向選擇問題。為此，2012年，安徽開始嘗試按區域制定不同的農業保險費率，現在安徽不同風險區域的種植業保險費率也不同，這在全國還是首創。

（四）創新特色農險險種，服務農業產業化

安徽農業資源豐富，區域特色顯著，擁有多種既有地方特色，又享有較高市場聲譽的農產品，并初步形成了糧食與經濟作物、茶葉、山珍果蔬、水產、畜禽、林特產、中藥材等七大特色農產品產業，有效促進了農民增收。但特色農業投入多、價值高、風險大，頻繁發生的自然災害給特色農業帶來了巨大損失，嚴重影響了特色農業的可持續發展。針對這種情況，安徽保險部門重點協調、具體指導，大力發展特色農產品保險，服務農業產業化，并取得初步成效。

安徽保險機構以農業產業政策為導向，選擇體現地方特色、具有產業規模、農戶投保意愿強烈、對促進農業增效、農民增收、農村發展具有較大意義的農產品為保險對象，著力提高特色農險覆蓋面。截至目前，安徽共開辦了大棚蔬菜、茭白、果樹、枇杷、瓜蔞、茶葉、蠶桑、滁菊、生豬等19類特色農險險種，并實現16個地市全覆蓋。

2011年，特色農險承保種植業面積133.59萬畝，養殖業38.25萬頭（羽/張），為5.36萬戶農戶提供6.56億元的風險保障，實際賠付支出4.36萬元，在應對連旱、低溫凍害、洪澇和風災等重大自然災害中，發揮了損失補償和恢復生產功能，有效保障了全省特色農業和高效設施農業可持續發展。endprint

（五）著力建造農業保險協作機制

1.政保合作助推農險發展。針對農業保險政策依賴性高的特點，安徽農險部門著力與地方政府合作推動農業保險的發展。目前，安徽的農業保險已由單一的保險公司獨立經營模式，逐步發展為保險公司獨立經營、為政府代辦、與政府聯辦等模式并存。如安慶岳西縣茶葉、蠶桑保險就采取保險公司為政府代辦模式，經辦機構提取15%的保費作為基本運營費用，賠付支出以結余保費為限；再如茭白種植保險，就采取保險公司與政府聯辦模式，經辦保險機構和地方政府結合農戶保險需求協商確定保險保障范圍和水平，并由地方政府引導推動，地方財政給予80%的保費補貼。

2.與不同金融業態合作開展產品創新。安徽農險部門加強與銀行、農村金融機構、擔保公司等不同金融業態的合作，將農業保險與農業信貸等各項支農、惠農政策結合，撬動信貸資金有效向“三農”投放，緩解特色農業生產資金不足、規模偏小、抗風險能力低的問題。像與金融機構合作，開展“政策性農險+信貸”、“政策性農險+農村合作經濟組織+貸款”、“政策性農險+龍頭企業+農戶”、“政策性農險+利率優惠”等銀保新品種。對投保農戶所需貸款在同等條件下實行貸款優先和利率優惠，通過業務創新拓展農業保險市場。

如長豐縣的“草莓種植小額信貸組合保險”，通過“保險+信貸”機制聯動，轉移農民因自然災害、意外事故等造成不能如期還貸的違約風險。國元農險推出的“草莓種植小額信貸組合保險”試點4年來撬動無擔保無抵押貸款3994.8萬元，促使當地擴大草莓種植面積9987畝，促進農民增收6000多萬元。2012年國元農險與銀行、擔保機構合作，在蚌埠市開展農業保險保單質押貸款和保單質押擔保貸款試點，累計為各類農業規模經營主體帶來近7000萬元專項貸款，有效支持了農業規模經營主體擴大再生產。

（六）在全國首創天氣指數保險

安徽國元農險公司與聯合國世界糧食計劃署、中國農科院、安徽省氣象局等機構合作，開發根據氣象數據理賠的天氣指數保險，有效解決傳統農險查勘定損難、理賠成本高、難度大的問題。

安徽國元農業保險公司聯合安徽省氣象局采用“局企共建”形式打造了國內首個“農業氣象災害評估與風險轉移聯合實驗室”。雙方成功開發、推出了水稻和小麥兩種作物的天氣指數保險產品，并分別于2009年5月、2010年12月通過中國保監會備案。繼長豐縣水稻種植天氣指數保險試點成功后，又積極推動宿州市埇橋區小麥降雨低溫指數、南陵縣超級稻高溫熱害指數保險試點，2011年以來，雙方還依托宿州、合肥、宣城農業氣象試驗站，分別建立了面向干旱多發的淮北一年兩熟旱作區、旱澇多發的江淮分水嶺稻麥一年兩熟區、洪澇多發的沿江江南單雙季稻區的聯合試驗基地，開展了相關科研、中試轉化和示范。2011年，天氣指數保險累計承保4.15萬畝，提供風險保障713.09萬元。

三、內蒙古農業保險發展的對策建議

（一）培育農險需求市場

農業保險的主戰場是縣域保險市場。在內蒙古，一些地區農民的收入有了階段性的增長。收入水平的增長也就預示著在部分農村地區農業保險起飛的良好發展條件已經具備。在幅員遼闊而且狹長的內蒙古，由于氣候和自然條件的不同，既有東部地區的特殊需求，也有中西部地區的特殊需求；既有脫離貧困走向小康的農民，也有需要救助的貧困弱勢群體，梯度效應十分明顯。為此，在開發農業保險市場的過程中，無論是網點布局、產品費率、隊伍建設、業務管理、客戶服務、營銷模式、宣傳方式、風險控制還是政策扶持力度、監管方式等諸多方面都不能套用同一種模式，必須根據各地的具體情況來開發農業保險的需求市場。新險種的設計應充分考慮到城市和農村市場的區別，以適應農村經濟需求為前提，注意研究農村保險標的危險單位的劃分、農民付費能力、保險需求乃至保險費率的制定等，不斷擴大服務領域，為農村經濟和農民生活提供全方位服務。

（二）增加供給主體，開發有針對性的險種

一是有計劃地增加農業保險主體，支持各類農業保險機構發展。對于農業保險來說，主要是健全縣域保險服務組織體系，通過設立支公司、營銷服務部，完善縣域農村保險服務機構，使保險服務延伸到廣大農村和農戶，這樣才能有效地推動農業保險業務的發展。二是適當增加政策性保險公司。三是支持商業性保險公司參與農業保險業務。

（三）實行法定保險和自愿保險相結合

由于“自愿投保”原則不利于規避“逆選擇”風險，因而應根據不同的保險產品實行“自愿與強制相結合原則”，對國計民生和社會發展有重要意義的農產品如小麥、玉米、大豆等實行強制保險，對其他產品則實行自愿保險。自治區種植業保險中的糧食作物如小麥、玉米等均應實行以縣為單位的強制保險，連片承保，形成規模；經濟作物中油料、糖、烤煙、紅干椒的生產也是內蒙古的主體作物，也應納入強制保險范圍；內蒙古是畜牧業大省（區），養殖業情況比較復雜，隨著畜牧業生產規模和流通規模的迅速擴大，動物疫病控制工作對畜牧業發展的影響也更加突出。內蒙古地域遼闊，動物種類繁多，而牧業生產較為分散，集約化程度不高，難以進行防疫管理。但凡是有國家資本投入或提供保費補貼的養殖業基地或養殖專業戶或企業，均應強制投保。而對于強制范圍以外的險種、責任或是基本保障以外的保險業務，則可按自愿的原則辦理。對于自然生態較差的生計農牧業，一般不采取強制措施。但自然生態條件較差且不易改造的地區根本不易開展保險，應采取其他風險管理手段。

（四）建立健全內蒙古農業保險風險防范體系

農業保險經營管理過程具有涉及的環節眾多、內容廣泛、展業成本高和管理難度大的特點。因此，發展現代農業保險應加強風險防范，確保可持續發展。一是應對內蒙古農業保險的業務單獨建賬，獨立核算。同時，對于農業保險要建立中央和地方兩級農業保險巨災風險保障基金，以應對農業巨災可能對農業保險體系造成的毀滅性沖擊。二是降低政策性風險。要加強與各級政府相關部門之間的溝通與協調，為內蒙古的農業保險創造良好的外部環境。三是科學厘定農業保險的費率、承保理賠，必須符合內蒙古的客觀實際，既要準確計算平均損失，又要充分考慮經營管理費用。四是要建立內蒙古的自然災害預警和防范體系，主動參與農業風險防災防損工作，使之成為政府防災體系的重要組成部分。五是對農業保險各項稅賦優惠要落實到位。

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（責任編輯 王文江）endprint