南極治理機制的挑戰與變革

陳力

摘要：經過50余年的發展與演變，1959年的《南極條約》目前已經發展成為以《南極條約》為核心，涵蓋1964年《南極動植物養護協議措施》、1972年《南極海豹公約》、1982年《南極海洋生物資源養護公約》、1991年《環境保護南極條約議定書》以及大量南極條約協商國會議通過的措施、建議或決議在內的南極條約體系。上世紀80年代，通過不斷的體制變革，南極機制成功克服了由“聯合國45”與“人類共同繼承遺產”動議引發的合法性危機。1991年《馬德里議定書》及其附件的簽署使得南極條約體系進入了相對穩定的發展時期，但南極機制仍然面臨著南極海域主權要求、南極法律執行困難以及人類活動多樣化引發的商業與資源挑戰。面向未來，南極條約協商國有責任采取更加積極和建設性的應對措施，以確保南極國際治理機制持續穩定的向前發展。

關鍵詞：南極國際治理 南極機制 南極條約體系 《南極條約》

中圖分類號：D80 文獻標識碼：A 文章標號：1005-4812（2014）02-0095-109

經過50余年的發展與演變，1959年12月1日訂立，1961年6月23日生效的《南極條約》已經發展成為以《南極條約》為核心，涵蓋1964年《南極動植物養護協議措施》（簡稱“協議措施”）、1972年《南極海豹保護公約》（簡稱《海豹公約》）、1982年《南極海洋生物資源養護公約》（簡稱《養護公約》）、1991年《環境保護南極條約議定書》（簡稱《議定書》）及其附件，以及歷屆南極條約協商國會議（簡稱ATCM）通過的大量措施、建議、決議等在內的龐大南極條約體系。目前，南極條約體系構成了南極國際治理的主要法律淵源，其確立的南極治理的原則、準則、規則以及決策程序又被稱為南極機制。在過去的50年里，南極機制在運行過程中不斷進行調整與變革，以應對來自機制內外的危機與挑戰。主要包括：（1）南極國際治理法律條約不斷增加。南極國際治理的法律條約從單一《南極條約》逐步發展為龐大的南極條約體系，同時還涵蓋了適用于南極地區的其他國際法體系，如1982年《聯合國海洋法公約》等；（2）南極國際治理內涵日益豐富。從主要關注和調整傳統安全與科學合作逐步擴展到南極的經濟（資源）安全、環境安全與人類活動安全；（3）南極條約體系地域適用范圍不斷擴大。從《南極條約》適用的南緯60度以南的南極大陸與附屬海域擴展至《養護公約》適用的南緯60度以北的整個南極輻合帶；（4）南極治理結構逐步完善。南極國際治理從“去中心化”的南極決策機制ATCM逐步向局部組織化甚至全面機制化方向邁進，與其他國際組織互動進一步加強。這些調整與變革確保了南極地區的持續和平與穩定，南極機制也因此被視為國際合作的典范。面對未來，隨著國際地緣政治以及全球氣候的不斷變化、國際社會對能源與資源日益增長的需求以及人類在南極活動形式的多樣化，南極機制的穩定性仍在并將不斷接受新的挑戰與考驗，這需要南極機制以合作的精神、開放的態度以及高超的政治智慧加以積極應對。

一、南極機制：從《南極條約》到南極條約體系

（一）南極機制的建立

南極機制的建立以《南極條約》簽署為開端。《南極條約》主要是為南極大陸長期以來存在的主權紛爭以及面臨的潛在安全威脅尋找解決方案，其締結目的意在解決南極歷史問題而非規劃南極的未來。四個因素對南極機制的初步建立產生了直接影響：解決南極主權爭端需要、國家安全、軍事與核威脅以及南極科學合作意愿。其中，南極科學合作成為《南極條約》締結的重要契機與推動力量，其他三個要素都與南極地區安全有關，因此也是《南極條約》締結與南極機制建立的直接動因。

1.南極機制建立的動因：南極安全

上世紀50年代中期前的南極歷史大致可以分為兩個階段。第一個階段被稱為“南極探險時代”（1770-1915年）。這一時期以庫克船長（Captain James Cooke）在1772—1775年環南極航行為開始，見證了南極大陸被尋找、發現和探險的過程。直到這一時期結束，人類對南極的探險活動以及了解程度仍十分有限；第二個階段被稱為“帝國主義時代”（1908年至上世紀50年代中期）。南極大陸及其附屬島嶼被發現并被視為無主土地，阿根廷、澳大利亞、英國、智利、法國、新西蘭與挪威等七個國家先后以發現、占有、扇形原則等理由提出對南極大陸的主權要求。其中，英國是首個提出南極大陸主權要求的國家（1908年）。到上世紀40年代，南極大陸80%的陸地被七個主權要求國“瓜分”，剩下的“瑪麗拜德地”（Marie Byrd Land）則成為美國擬在未來要求主權的“保留”地。不過，英國等七國提出的南極大陸主權要求從未被其他國家所承認。例如，美國始終堅持七個國家對南極的主權要求是非法和無效的；與此同時，它又與蘇聯一同聲明保留對南極的主權權利。到上世紀50年代，在以美蘇為首的東西方冷戰背景下，盡管各方試圖尋求南極主權紛爭的解決方案，但都無果而終，南極潛在的主權沖突一觸即發。除此之外，在冷戰背景下，有跡象表明，南極極有可能成為各國軍事活動與核武器的試驗場。最終，維護南極政治與軍事安全成為美國主導《南極條約》締結的政治動因。

2.南極機制建立的契機與推動力量：科學考察與合作

如果安全是《南極條約》締結與南極機制建立的政治動因，那么科學則改變了南極的政治生態并成為《南極條約》的重要推動力量。1957-1958年的國際地球物理年（簡稱IGY）期間，南極科考的組織性進一步加強。與此同時，共有12個國家在南極設立了60個科考站從事科研活動。由國際科學聯盟理事會（簡稱IGSU）下設的國際地球特別委員會（CSAGI）協調、計劃和組織的IGY南極科考活動意在淡化南極政治，為此，CSAGI的決議要求：除了南極科考的后勤裝備支持，禁止在南極的任何軍事活動；南極測繪與制圖行動因與主權要求相關因而是非正當的；鼓勵南極科考合作以及科研人員的交流與互換；聯合提供氣象與搜救服務；科學家游說其政府以確保科考人員自由進入南極大陸，并請求主權要求國取消對進入其“南極領土”的控制。針對上述決議，主權要求國的默認若要產生法律效力，只有通過締結國際條約才能實現。IGY為各國政府提供了打破南極主權爭議僵局的契機。在美國主導之下，各國開始重新就南極的政治安排進行談判，并最終達成了《南極條約》。

（二）《南極條約》的核心原則與主要內容

《南極條約》為南極機制確立了基本的規范框架。其中，主權凍結、非軍事化以及科學研究自由被視為《南極條約》的三大支柱，其核心內容包括：

第一，主權凍結原則。《南極條約》的最重要目標是在南極主權問題上達成妥協，以維持不同立場締約方，包括主權要求國、潛在主權要求國以及非主權要求國的利益。被稱為“異議條款”（Agreement of disagree）的第4條是《南極條約》的核心，本質上是一種政治安排，并未真正解決南極的主權爭議，只是在條約有效期內“凍結”或擱置了主權爭議。與第4條密切相關的第8條規定了締約國管轄權。鑒于南極主權被凍結，由領土主權派生而來的屬地管轄被《南極條約》有意忽略，僅規定了締約國對派駐南極的具有其國籍的觀察員、科學家以及上述人員的隨從人員享有屬人管轄權。第6條是適用范圍條款，規定《南極條約》適用于“南緯60度以南的地區，包括冰架”，但“不應損害或在任何方面影響任何一個國家在該地區內根據國際法所享有的對公海的權利或行使這些權利”。不過，由于《南極條約》并未對“南極”以及“公海”進行明確界定，這為日后各國在南極海域法律地位上的紛爭埋下了隱患。

第二，和平利用原則。《南極條約》序言規定，“為了全人類的利益，南極應永遠專為和平目的而使用，不應成為國際紛爭的場所和對象”。圍繞這一宗旨，《南極條約》通過多項條款做出具體規定，包括：科學考察與合作；禁止“一切具有軍事性質的措施”，如建立軍事基地、建筑要塞、進行軍事演習以及任何類型武器的試驗等；禁止“在南極進行任何核爆炸和在該區域處置放射性塵埃”以及通過和平手段解決爭端等。但條約并“不禁止為了科學研究或任何其它和平目的而使用軍事人員或軍事設備”。

第三，科學合作原則。科學合作為南極地區的有效政治管控提供了為各方接受的基礎。《南極條約》不僅將南極科學自由與科考合作作為宗旨之一，而且鼓勵締約國政府之間“交換南極科學規劃情報、在南極各考察隊和各考察站之間交換科學人員以及南極的科學考察報告和成果”，以及與“同南極具有科學和技術興趣的聯合國專門機構以及其它國際組織建立合作的工作關系”并敦促締約國提供南極考察、科考站以及軍事人員和設施的相關信息。

第四，成員資格與決策機制。《南極條約》總體是一個開放的條約。不過，根據《南極條約》第9條規定，條約成員國被分為南極條約協商成員國（ATCPs）以及非協商成員國（NCPs）。前者除12個創始成員國以外，還包括“在南極進行例如建立科學站或派遣科學考察隊進行具體科學研究活動而對南極表示興趣”的國家。ATCPs在南極條約協商國會議上享有集體決策權，NCPs可以觀察員身份參加ATCM，但不享有表決權。ATCPs的決策權經由“協商一致”的表決方式以及具有不同法律效力的措施、建議、決議或決定等文件得以實現。

第五，實施與執行機制。《南極條約》為締約國設定了寬泛的國際法義務。為確保締約國對條約義務的遵守與履行，《南極條約》通過視察機制、爭端解決機制以及條約審議機制提供相應的保障與救濟。其中，最為重要的是條約賦予成員國的視察權。《南極條約》第7條規定ATCPs“有權指派觀察員執行本條所規定的任何視察”，指派的觀察員“應有完全的自由在任何時間進入南極的任何一個或一切地區”對“南極的一切地區，包括一切駐所、裝置和設備、以及在南極裝卸貨物或人員地點的一切船只和飛機”進行視察。

（三）南極條約體系的規范構成

《南極條約》對資源與環境議題的回避以及第9條確立的南極決策機制表明，南極機制從一開始就不是封閉和靜止的，它為南極條約體系的日后發展與壯大提供了廣闊的空間。

1.南極條約體系的法律含義

作為法律概念，“南極條約體系”在《議定書》第1條中被首次界定為“《南極條約》、執行《南極條約》的有效措施、與《南極條約》相關的單獨有效的國際文件以及執行此類文件的有效措施”。但是，體系并不包括適用于南極地區的一般國際法或其他條約體系，盡管它們適用于南極時可能與南極條約體系發生互補或沖突關系。

2.南極條約體系的規范構成及其相互關系

第一，執行《南極條約》的“措施”。

《南極條約》屬于框架性條約，其具體實施有賴于ATCM通過的大量的具有法律效力的“措施”或“建議”。這些建議集中于四大類議題：（1）南極運行，主要解決南極科考或其他人員活動的技術、交通與其他方面的支持或協助問題；（2）環境保護，其中最為重要的是1964年“協議措施”。主要涉及特別保護區、特別管理區、特別科學興趣區的設立及其他環境問題；（3）科學考察，主要解決“南極研究科學委員會”（SCAR）的功能與作用、科考站選址以及后勤保障等方面的事務；（4）條約實施，主要解決協商會議的程序以及條約執行問題，如視察權的行使以及條約對第三方、新島嶼和南大洋的適用等問題。1966年后，“措施”逐漸聚焦于南極環境保護，以彌補《南極條約》對環境問題規定的缺失。

第二，《南極海豹保護公約》的補充作用。

《海豹公約》適用于南緯60度以南的公海海域，意在采取有效措施阻止南極海域的商業捕撈海豹活動，彌補了“協議措施”適用范圍的不足，在一定程度上限制了締約國的公海捕魚自由。

第三，《南極海洋生物資源養護公約》對《南極條約》內容的擴充。

《養護公約》意在保護南大洋海洋生物資源，防止過度的商業捕撈。《養護公約》在《南極條約》基礎上擴及至南緯60度以北的南極輻合帶之間的海域，即南極海洋生態系統的全部；在適用對象上擴展至域內的所有海洋生物資源。此外，《養護公約》建立了相對獨立且具有國際法主體資格的“南極海洋生物資源養護委員會”，委員會在南極海洋生物資源養護問題上享有獨立的決策權。《養護公約》要求域內任何捕撈活動均應遵循一定的養護原則，包括合理的利用。為執行公約，《養護公約》除要求締約國采取必要的國內措施以外，還建立了相應的視察機制。

第四，《1991年關于環境保護的南極條約議定書》（即《馬德里議定書》）的達成。

1988年《南極礦物資源活動管理公約》的流產促成締約國短期內迅速達成了1991年《馬德里議定書》。《馬德里議定書》是迄今為止南極條約體系中最為全面和綜合性的南極環境保護條約，為整個南極地區的資源養護與保護規劃了藍圖，標志著協商國在南極治理的價值取向上從資源利用向環境保護的轉移。《馬德里議定書》禁止在其生效后的50年內在“南極條約地區”除科學研究以外的一切礦物活動。為此，《馬德里議定書》設立了專門的“環境保護委員會”（簡稱CEP），負責監督《馬德里議定書》及其附的落實與執行。

第五，南極條約體系中各條約的相互關系

在南極條約體系中，《南極條約》是南極治理的憲法性條約。《海豹公約》、《養護公約》、《馬德里議定書》以及具有法律效力的“措施”與“建議”等是《南極條約》的“特別法”，是在《南極條約》基礎上的發展與細化。《南極條約》確立的基本原則與宗旨對整個條約體系具有統領和指導意義，事實上也被體系的后續條約所遵循。例如，后續條約在其序言或主要條款中都重申遵循《南極條約》的基本原則與宗旨；在地域適用范圍上，除《養護公約》，《海豹公約》、《馬德里議定書》與《南極條約》的適用范圍完全一致；在組織機制上，CEP作為ATCM的顧問機構，依附于ATCM展開工作，不具有獨立的主體資格，也不享有獨立的決策權。

二、南極機制：危機與變革

南極機制在其發展道路上，曾經歷過兩次較為重大的危機：一是南極問題“聯合國化”引發的機制合法性危機，二是與礦物資源利用相關的南極法律地位危機。但通過自身變革，南極機制成功化解了生存危機，確保了機制的穩定發展。

（一）南極機制的合法性危機與變革

南極問題的“國際化”或“聯合國化”動議早在《南極條約》締結前就已經出現。1948年，印度曾提議將南極置于新成立不久的聯合國托管之下。緊隨其后，美國也提出了南極共管建議，但均遭致南極主權要求國的一致反對。在各方政治博弈之下，《南極條約》最終確立了以主權凍結為核心，以ATCM為決策機制的獨立于聯合國之外的南極治理機制。然而，以馬來西亞為代表的一些發展中國家在1983年再次推動將“南極問題”列入聯大議程，希望借助聯合國大會將南極問題“聯合國化”。其主要動因有二：（1）南極機制，特別是其決策機制是少數國家的“俱樂部”。這一機制封閉而神秘，缺乏公開性與透明度，因而其合法性被質疑；（2）“南極問題”提出之際正是締約國談判《礦物公約》之時，這些國家譴責南極成員國試圖瓜分南極的自然資源，排斥體系外國家的介入與參與，他們提議南極應作為人類共同繼承遺產，由全人類公平享有和利用。自此，南極問題成為聯大年度辯論議題之一，直到2005年才從聯大辯論議程中被撤銷。

針對體系外國家的質疑與挑戰，南極機制予以積極回應與變革：（1）利用聯大論壇竭力為機制進行辯護；（2）加強機制的開放性，加快吸收新成員。僅在1982—1989年間，就有14個國家成為《南極條約》新的締約國，特別是中國的加入使得聯合國安理會五個常任理事國全部成為《南極條約》締約國。（3）增加機制的透明度，不斷進行組織化改革。《養護公約》委員會、CEP與《南極條約》常設秘書處的設立與運作大大增強了南極機制決策與管理的透明度；（4）強化機制的民主性。與體系外國際組織的互動增強。NCPs雖然不享有南極事務的決策權，但可以作為觀察員參加ATCM。部分聯合國專門機構如國際海事組織、國際糧農組織、世界衛生組織以及聯合國環境規劃署等可以更多地參與南極事務。以SCAR為代表的其他政府或非政府組織也以專家或觀察員身份參加ATCM或《養護公約》委員會會議。目前，《南極條約》成員國已達50個，其中協商成員國為28個。體系外國家逐漸接受南極國際治理機制的合法性與有效性，南極條約體系的基本原則與規則也逐步發展成為國際習慣法而具有普遍效力。

（二）南極資源利用之危機與變革：從《礦物公約》到《馬德里議定書》

南極機制面臨的第二個重大危機與南極的礦物資源利用相關。《礦物公約》談判過程中恰逢馬來西亞等國質疑南極機制合法性并試圖推動南極問題“聯合國化”的時期，這絕非巧合。因為《礦物公約》雖然設定了非常嚴格和苛刻的條件以及環境標準，但畢竟為開發利用南極礦物資源打開了缺口。體系外國家擔心南極潛藏的豐富礦物資源被少數國家瓜分，在推動南極問題“聯合國化”的同時，提出應借鑒1982年聯合國《海洋法公約》的國際海底區域制度，將南極視為“人類共同繼承遺產”，由全人類共同所有，各國在公平的基礎上共同開發和利用。“人類共同繼承遺產”的動議直接觸及到南極法律地位這一核心問題，因為資源利用與資源權屬直接相關，如果被普遍接受將動搖《南極條約》的核心原則——“主權凍結”原則。《礦物公約》也遭到了環保主義者的批評，他們認為其變相鼓勵相關國家對南極礦物資源的利用。《礦物公約》一旦生效，將會改變其確立的自愿限制政策，并使得大規模的商業開發與利用合法化，這將最終破壞南極脆弱的生態環境。

面對體系外國家與環保組織的強烈質疑與挑戰，ATCPs內部也開始產生分歧，1989年發生的四起極地環境災難最終成為澳大利亞與法國拒絕簽署《礦物公約》的導火索。為避免這種狀況危及整個南極條約體系的生存，ATCPs及時調整方向，將關注焦點迅速轉移至南極的環境問題，短期內在《礦物公約》基礎上達成了一項全新的以南極環境保護為導向的《馬德里議定書》，將“南極條約地區”定位為“只為和平與科學的自然保護區”，并禁止任何形式的礦物資源開發與利用。《馬德里議定書》的簽署不僅淡化了體系外國家和環保組織對南極機制合法性的質疑，也使得將南極作為“人類共同繼承遺產”的呼聲日漸式微，南極國際治理機制得以進一步穩固與加強。

三、南極機制：挑戰與應對

1 99 1年《馬德里議定書》簽署之后進入了相對平穩的發展階段；但不斷出現的新挑戰仍有待南極機制做出積極應對。

（一）南極主權的新挑戰：從陸地到海洋

隨著1982年聯合國《海洋法公約》的簽署，沉寂已久的南極主權問題被重新“激活”。已被“凍結”的南極主權要求開始由南極大陸轉向南極大陸的附屬海域。七個主權要求國利用《海洋法公約》賦予沿海國更加寬泛的海域主權或主權權利的契機、以及《南極條約》對南極海域法律地位的模糊規定。一方面通過政府聲明、國內立法主張或強化對其“南極領土”附屬海域的主權要求；另一方面則通過聯合國大陸架界限委員會（簡稱CLCS）提出其“南極領土”及享有主權的“次南極大陸島嶼”200海里外大陸架的劃界申請。目前，已正式向CLCS提出劃界申請的有澳大利亞與新西蘭兩國。澳大利亞提交的申請與數據包括其主張主權的“南極領土”，但迫于外部壓力，它提交申請時要求CLCS就其南極領土附屬大陸架劃界暫不采取行動，只審查其享有主權的赫德群島、麥克唐納群島以及麥夸里島大陸架向南延伸至南緯60度以南地區。新西蘭則提交了部分申請，排除了其“南極領土”附屬的大陸架部分，但保留今后向CLCS提交的權利。此外，其他主權要求國也都聲明保留此項權利。目前，七個主權要求國對其“南極領土”附屬海域的主權聲明主要停留在國內法層面。除個別國家的專屬經濟區聲明以外，領海或大陸架聲明意在重申和強化對其南極領土主權的宣示。這些聲明或立法毫無例外地遭到潛在主權要求國和非主權要求國的反對。

在上述海域主權伸張中，澳大利亞等國向CLCS提出的其“南極領土”及所屬島嶼的200海里外大陸架劃界申請案特別引人關注。一方面因為它已超出主權要求國國內法層面，成為典型的國際法問題；另一方面，澳大利亞申請的赫德群島與麥克唐納群島200海里外大陸架延伸部分與“南極條約區域”重疊，使得沿海國依《海洋法公約》享有的大陸架主權權利與締約國依南極條約體系而承擔的禁止礦物活動義務之間產生了直接的碰撞與沖突，被視為近20年來南極條約體系面臨的最大挑戰。目前，澳大利亞提出的外大陸架劃界申請案仍在CLCS審議中，其引發的南極海域法律地位問題仍處于懸而未決的狀態。而在南極機制內，ATCPs尚未就此議題展開討論或尋求解決方案。

（二）南極條約體系執法機制的挑戰

南極條約體系主要通過兩條途徑確保締約國對條約的遵守與執行。一是國際法層面的執行，主要通過條約規定的視察機制實現；二是國內法層面的執行，要求締約國采取必要的國內立法或措施予以執行。但是，南極地區特殊的地理環境與法律地位使得國際或國內執法機制均存在較大的局限性。

1.視察機制的局限性

為“促進本條約的宗旨，并保證這些規定得到遵守”，《南極條約》創設了視察權制度。《養護公約》與《馬德里議定書》的視察權制度在《南極條約》規定的基礎上有所拓展。一是在視察對象上，擴展至所有的根據《馬德里議定書》所保存的記錄；二是規定了聯合視察制度。《馬德里議定書》首次規定了除單獨視察以外協商成員國的聯合視察；三是完善了報告與評議制度。如《馬德里議定書》明確規定了向被視察締約國的報告制度、被視察締約國的評議制度以及視察報告的散發制度等。視察機制建立以來，已有47批次的國家對他國科考站、相關設施以及船舶等行使了單獨或聯合視察權，視察內容主要集中在南極的環境保護、科考站等設施運行以及非軍事化等事項。視察權是南極條約體系賦予成員國的一項重要國際法權利，也是一種相互監督機制，它在保障體系平穩運行以及締約國遵守條約義務方面發揮了重要作用。盡管如此，視察機制仍存在較大的局限性。例如，“非軍事化”是視察的重要內容；但在實踐中，締約國指派的觀察員通常并非軍事領域的專業人士，很難通過短暫的視察判斷其檢查對象是否構成了條約禁止的行為。此外，南極條約體系對視察權的規定較為模糊，如未規定視察報告的統一標準與具體要求，可能導致締約國之間的相互猜疑。最后，若經視察發現被視察締約國有違反條約義務的情形，體系缺乏必要的制裁或整改機制，目前主要依靠締約國的道德自律。

2.國內執行機制的局限性

南極條約體系大量規范的落實與執行需要締約國國內立法的配合。對此，體系內的諸多條約都做出明確要求。1964年“協議措施”第3條要求成員國應采取適當行動以執行該“措施”。《海豹公約》第2條第2款要求每一締約國應通過國內立法、法規或其他措施（包括適當的許可制度）確保其公民或者船舶不從事公約禁止的捕殺海豹行為，同時在《南極條約》第8條規定基礎上，將屬人管轄擴展至締約國國民以及船舶。《養護公約》第21條也要求締約國“在其權限內應采取適當的措施以確保遵守本公約條款規定及委員會依本公約第9條對其拘束所采納之保育措施”。《馬德里議定書》第13條“本議定書的遵守”規定：“每一締約國應在其管轄范圍內采取適當措施，包括制定國內法律或法規，或采取行政或執行措施，以確保遵守本議定書”。

南極主權凍結原則否定了南極存在屬地管轄的可能性。締約國只能對在南極地區從事相關活動的具有本國國籍的人或者船舶進行管轄，包括立法管轄與司法管轄。這種有限的屬人管轄給南極條約體系的法律執行帶來了挑戰。對締約國而言，雖然其可以對在南極活動的本國國民和船舶行使屬人管轄，但南極遙遠的地理位置以及惡劣的自然環境給具體執法帶來了巨大的障礙與成本。例如，澳大利亞1980年《南極條約（環境保護）》法規定適用于在澳大利亞南極領土從事相關活動以及在南極半島游輪活動中登陸的澳大利亞公民。②但如果澳大利亞公民在此期間給南極生態環境造成破壞或損害，該澳大利亞法律應如何執行？除非澳大利亞主管機構派員赴南極地區執法，否則又應當如何搜集相關證據以配合國內的司法程序？再以20世紀90年代以后南大洋出現的日益猖獗的“非法、未報告、未規制的捕魚活動”（IUU）為例。在南緯60度以南的“南極條約地區”，由于不存在主權國家，因而無法依賴“沿海國”執法，而船旗國執法有限。為此，《養護公約》委員會通過視察機制或采用技術手段如“船舶監控系統”、“追蹤記錄計劃”或運用商業與外交方法，如列舉IUU捕魚船舶黑名單等配合執法。此外，南極地區有限的屬人管轄還導致對非締約國國民與船舶管轄與執法的巨大真空，并使其輕易規避條約義務。例如南大洋進行IUU捕魚活動的主要是非締約國船舶，但由于締約國與《養護公約》委員會對此缺乏強制管轄，只能通過“促請任何非本公約締約國注意其國民或船只依委員會之意見進行，實現本公約目標之任何活動”以及其他柔性方法予以執行。在“南極條約區域”外，島嶼主權國有權對在其專屬經濟區內的IUU活動進行管轄并采取相應措施，但由于船只在不同管轄海域游弋的特點以及聯合國海洋法仲裁庭保護船旗國“迅速釋放權”的傾向性，使得島嶼沿海國在其專屬經濟區內針對IUU的執法遇到了較大的法律障礙。為了應對這一挑戰，澳大利亞與法國分別于2003年與2007年達成南大洋漁業執法合作協議，在IUU船舶緊追權、管轄權、逮捕權以及執行權等方面展開執法合作。

（三）南極旅游與生物勘探等商業活動的挑戰

1.南極旅游

1959年《南極條約》締結時，締約國未能預料到幾十年后南極旅游活動迅速增長給南極環境保護以及管轄問題帶來的挑戰。2007年挪威號游輪在南極迪塞普迅島發生長達5公里的漏油事故，引起人們對南極旅游進行更嚴格規制問題的關注。目前，ATCM并未就南極旅游問題制定專門的條約，而是通過大量的“措施”或“決議”予以規制。2011年，ATCM通過了“南極游客總指南”的第3號決議，以確保游客活動不給南極環境以及科學與美學價值造成負面影響。值得注意的是，南極條約體系之外最大的南極旅游運營協會（IAATO）對南極旅游規制發揮了重要的作用與影響，其通過的大量自律性南極旅游指南或操作程序已被ATCM采納并形成相關措施或決議。

如何規制日益增長的南極旅游活動，被視為對南極機制管理南極私人活動能力的真正考驗。在南極旅游政策與規則制定上，ATCPs被指未能發揮應有的作用，過度依賴私人旅游組織，特別是IAATO。這是導致南極旅游規則“碎片化”的主要原因。此外，作為南極國際治理的主體，ATCPs在南極旅游規制上的長期“缺位”，也將損害南極機制的合法性。不過，由于南極決策機制中缺少中立的旅游管理專家、成員國對南極旅游規制上存在分歧以及《馬德里議定書》及其附件覆蓋南極旅游活動等因素的影響，對南極旅游進行專門規制的必要性和迫叨性短期內尚未顯現。但從長遠來看，強化對南極旅游的規制應是南極國際治理的必由之路。首先，盡管《馬德里議定書》及其責任附件適用于在南極的一切人類活動，但ATCPs已經注意到南極旅游活動的特殊性，針對南極旅游制訂了大量的措施和決議，以區別于南極科考活動。其次，目前有關南極旅游規制的法律文件主要表現為ATCM通過的“決議”，多為倡導性質，效力等級較低，且極為分散，不利于締約國的執行。最后，由于南極條約地區存在管轄權真空，非締約國運營者組織的或不遵守IAATO準則的南極旅游運營行為將給南極環境及相關執法造成巨大的威脅，亟需南極機制做出更加積極的和建設性的制度回應。

2.南極生物勘探

近10年來，南極生物勘探活動可能對南極治理機制帶來的影響與挑戰日益引起關注，也成為ATCM會議的年度議題。生物勘探涉及在自然環境中尋找有用的有機物質，包括采集和調查作為基因和生物化學原料來源的生物樣本。近年來，南極大陸及其附屬海域獨特的生物多樣性引起了生物勘探者們濃厚的興趣，他們試圖采集南極地區生物樣本用于生物技術或其他的商業用途。伴隨發展中的全球正義理念，南極生物勘探活動提出了諸多法律、道德以及倫理方面的問題，并再次引發第三世界國家對南極治理機制的擔憂：例如誰擁有南極大陸和海域生物資源的所有權？這些生物資源應被如何利用？相關研究的成果及產生的收益應如何分配與分享？生物勘探活動是否以及多大程度上會危及南極治理機制？

1999年，在南極研究科學委員會（SCAR）提議下，南極生物勘探首次成為第24屆ATCM關注的議題。之后成為歷屆ATCM討論的焦點問題之一。在第25屆ATCM（2002年）上，英國通過工作文件提出三點重大關切：（1）《南極條約》保證的科學自由（包括自由獲得科學信息）與商業利用生物材料的機密性（如專利）之間的潛在沖突；（2）是否應當以及如何規制南極的生物勘探活動，如果加以規制，應由誰進行監督；（3）如何規制因商業利用南極生物資源而產生的收益。此后圍繞上述提議，在第26屆ATCM上，CEP將“生物勘探”列入CEP討論議程；第28屆ATCM通過了名為“南極生物勘探”的第7號決議，要求“成員國政府持續跟蹤南極條約地區的生物勘探問題，并在年度會議上進行適當的信息交換和觀點交流”，同時還要求通過持續的討論以澄清生物勘探行為的性質與定義；在第29屆ATCM上，阿根廷通過信息文件報告了其在南極的生物勘探活動，聯合國環境規劃署和法國的信息文件則敦促ATCPs就南極生物勘探活動進行專門立法。并且其后的歷屆ATCM上，法國、荷蘭、比利時等國提交的信息文件與工作文件分別涉及南極生物資源數據庫建立、如何在ATS框架下彌補法律漏洞并對生物勘探活動進行規制以及南極生物勘探的基礎與基準等。在2010年的第33屆ATCM上，SCAR再次提交了名為“南極地區的生物勘探：對現有研究的保守綜述”的信息文件，并附上要求ATCPs完成的調查表。由于生物勘探活動產生的政治與法律問題異常復雜，其給南極條約體系帶來的沖擊不可低估，目前有關南極生物勘探活動的規則還在緩慢的形成過程之中，ATCM尚未達成具有約束力的法律文件。

結語

回顧歷史，南極機制通過不斷的變革，成功度過了因“聯合國化”與“人類共同繼承遺產”動議而帶來的兩次重大生存危機，南極國際治理的民主性與透明度進一步加強，以“主權凍結”為核心的南極基本宗旨與原則得以維護與延續，充分顯示了南極機制應對危機的能力以及強大的生命力。1991年《馬德里議定書》成功化解南極資源利用危機以后，南極條約體系已有20余年沒有增加新的條約。這一方面說明南極機制的相對穩定；但另一方面也顯示出南極機制應對新挑戰的意愿與能力仍存在較大的不確定性。這主要包括：第一，面對個別國家對南極200海里外大陸架劃界申請帶來的新的主權挑戰，因涉及與《海洋法公約》的沖突與協調，南極機制單憑一己之力無法解決，目前尚未采取任何應對措施。第二，南極機制倡導合作的政治理念以及因“主權凍結”而造成的管轄權限制，使得南極法律的強制執行依舊面臨重大的挑戰。第三，面對人類南極旅游與生物勘探活動給南極治理帶來的新的資源與商業化挑戰，南極機制也尚未表現出強烈的規制意愿。究其原因，目前南極機制面臨的挑戰與上世紀80年代面臨的兩次重大危機不可同日而語，尚不足以對其生存構成迫在眉睫的威脅。然而，無論是對南極海域的主權要求，或是以管轄權為核心的南極執法，或是引發商業與資源爭議的南極人類活動最終都可歸結到南極主權與資源權屬這一核心問題。南極條約體系奉行的“雙焦點主義”則是出現各種挑戰的根本原因。從這個意義上說，南極條約締約國，特別是協商成員國有責任采取更加建設性的措施積極應對各種挑戰，從而確保南極機制的持續穩定與健康發展。

（責任編輯：左品）