嘉興市拆遷安置小區社區管理模式問題分析及對策

摘要：隨著嘉興市城市化進程的發展，拆遷安置小區給城市建設帶來了新的風貌，但同時也帶來了一系列治理難題。本文主要論述了拆遷安置小區之一的桂苑社區在社區管理中存在的主要問題，并針對這些問題提出了一些建議與對策，以期望能夠進一步推動拆遷安置小區的管理與完善。

關鍵詞：拆遷安置小區 社區管理 桂苑社區 社工

拆遷安置小區是政府進行城市道路建設和其他公共設施建設項目時，對被拆遷住戶進行安置所建的住宅小區，安置的對象是城市居民被拆遷戶，也包括征拆遷房屋的農戶。近年來，為了推進城市化的快速發展，嘉興市實施了一系列卓有成效的措施，從2007年開始的“1812”老區改造工程，到“兩分兩換”和 “兩新”工程，嘉興市拆遷安置小區的數量和規模呈快速增加的態勢，至2011年底，已累計開工農村新社區382個，其中示范性城鄉一體新社區142個①。而從2013年2月開始，為了貫徹落實省委、省政府深入開展舊住宅區改造、舊廠區改造、城中村改造和拆除違法建筑行動的精神，嘉興市對“三改一拆”進行了全面部署，一年來，各地共投入資金16.4億元，對276個舊住宅區、222個城中村進行了綜合改造整治。據統計，全市共有1.25萬戶城中村住戶、6.13萬人通過征遷安置搬入設施齊全、功能完善的小區。②這些措施都極大地推動了嘉興市城鄉一體化的進程與文明城市的建設。然而，隨著新社區的建立，也帶來了一系列治理難題，如新社區建立之初的環境臟亂差、不文明現象、社區意識淡薄等問題，到后續的物業糾紛、社區服務水平不足、資金缺乏等問題，都需要尋求一套行之有效的社區管理模式來解決。

1 桂苑社區管理模式概述

嘉興市南湖區南湖街道桂苑社區，始建于2000年8月，合并前共有居住戶1531戶，其中拆遷戶占90%（農遷戶占40.7%），2010年3月，原東塔路社區歸并為桂苑社區，居住結構由原來的拆遷安置小區為主轉變為高檔商品房、老舊小區、拆遷安置小區并存的局面。

桂苑社區在建立初始，與其他拆遷小區一樣存在著許多問題，如不講衛生、亂停放車輛、占用樓道、聲音嘈雜、不服管理等，同時由于是老城區，也存在著社區公共設施缺乏、綠化不到位、下水道堵塞、房屋失修等一系列問題。針對這些問題，桂苑社區居委會以“人本”與“和諧”為工作理念，時刻以“為民服務”為宗旨，設立了“亞萍一家人工作室”，聽取民意與民聲；設置“老娘舅”專門解決居民糾紛；通過宣傳櫥窗、簡報、社區博客、手機短信、微博等各種方式進行社區文化的宣傳與推廣；從居民的需求出發，針對不同人群的特點開展各類文化活動，如老年電視大學、青少年暑期教育、“中草藥興趣小組”等；同時還擴建了社區文化廣場、電子閱覽室、健身房、社區學校等一些列活動場地，極大地滿足了居民的文化與發展需要，促進了居民的交流與融合。另外，為了進一步提升居民的參與意識，體現居民的利益，桂苑社區采用了“居民參與型的”管理模式，社區黨組織換屆選舉實行“公推直選”，居委會換屆選舉實行“自薦直選”，通過召開業主代表大會、居民座談會等形式解決了小區停車難等社區問題，充分彰顯了居民的權利。經過十多年的努力，桂苑社區逐漸走出了拆遷小區的困境，并取得了豐厚的成就，先后獲得了全國“城市體育先進社區”、省級“文明社區”、省級“示范居委會”等一系列榮譽。因此，桂苑社區的這些社區管理方法對于建立之初的拆遷安置小區具有較好的借鑒意義。然而，隨著社區的深入發展，桂苑社區的管理模式又涌現出了一些新的問題。

2 桂苑社區管理模式存在的問題及分析

2.1 行政化傾向。雖然桂苑社區在社區事務管理中盡可能地體現民意，貼近居民的需求，但由于我國體制上的問題，政府的職能沒有完全轉變或者相關政府官員的認識不清等原因，在社區事務中還是表現出了較嚴重的行政化傾向，社區工作人員將大部分時間運用于處理行政事務上，極大地影響了社區自我事務的管理。據了解，桂苑社區居委會至少有一半的時間需要用于各種政府的行政事務、會議和上級檢查等，而且在開展社區活動時，由于政府的過多干預，如對活動形式及流程的嚴格限制，使得活動過于單調、呆板，抑制了居民的積極性與參與性。

2.2 物業問題凸顯。合并前的桂苑社區屬經濟適用房小區，物業管理費定價很低，每月物業管理費12元，原由開發商下屬物業公司管理小區，在2004年因虧損嚴重而退出管理。此后，業主代表大會選擇了由街道下屬的煙雨物業公司接管，但實際由居委會直接參與物業管理。多年來，由于社區工作者的無私奉獻和上級政府的支持與投入，桂苑社區的環境面貌有了很大的改進，但由于社區的房屋老舊、質量較差、資金及維修人員缺乏、技術水平有限等因素，物業投訴與糾紛不斷；而另一方面，仍存在著部分惡意拖欠物業費的人群，影響了物業管理的正常運轉。同時，由于居委會投入了大量時間、人力在處理物業投訴、糾紛、維修等工作上，分散了時間與精力，加重了社區工作人員的負擔，影響了其他社區活動的開展。

2.3 社區工作人員流動性較大。主要是年輕人的流動性較大。隨著國家對社區管理的重視，吸引了一批年輕人投身于社區事務，社區工作人員逐漸年輕化，在為社區管理帶來新鮮血液的同時，也帶來了一系列問題，他們的服務意識不強、流動性過大，影響了社區工作的連續性與穩定性。桂苑社區居委會目前有9名工作人員，其中80后有4人，基本上占了一半的比例，幾乎所有的年輕人，都以社區為跳板，逢考必考，許多都考上了公務員或事業單位，而留下來的也每年都在為公務員考試做準備。另一方面，年輕的社區工作者對社區工作認識不清、理想與現實落差過大、社區工作者待遇相對較低等因素，也是造成流動大的主要原因。

2.4 社工的專業水平沒有發揮作用。從國外社區發展來看，社工在社區管理中發揮了極大的作用，在嘉興，近幾年也在提倡社工的發展，截止2012年底，南湖區持證社工有243人，其中國家級（助理）社工師138名，嘉興市級（助理）社工師、社工員105名，社區社會工作室及民辦社工機構39個③，可見利用社工提供專業服務已成為今后的發展趨勢。然而，目前嘉興的社工大多數是出于加薪、職務提升需求的居委會工作人員通過考證獲得，她們缺乏系統的理論學習與專業的實務經驗，同時在社區中也只能作為一般的行政人員存在，這些行政職務給予她們的負擔極大削弱了社區服務的水平，不利于專業技能即“助人自助”的服務技能的發揮。endprint

2.5 資金缺乏。資金一直是制約社區發展的關鍵因素，目前，社區資金的主要來源渠道是政府財政撥款，然而由于政府財力的限制，社區服務的多樣性等特點，政府財政資金遠遠不能滿足社區的需要。雖然桂苑社區積極利用企業贊助等方式獲得活動資金，但從總體來看，資金仍舊不能滿足社區的需求。

3 對拆遷安置小區社區管理模式的建議

3.1 轉變政府職能，實行以居民參與為主的多元化管理模式。政府應當對自身角色進行重新定位，政府應以公民為中心而不是以自己為中心，其關鍵在于政府要放權，從根本上轉變政府的職能，將原本屬于社區的民主選舉、民主管理等自治權還給居民，真正實現居民的自我管理，推動社區自治，這是社區管理的最終目標。同時，還應當引入多個管理主體，在以居民參與為主的基礎上，建立一種政府部門、社區組織、社會中介組織、居民互動的管理與治理模式，并引入一定的競爭機制，實現政府主導與社會參與相結合、有償服務與社區互助相結合的多類型、多層次、全覆蓋的社區服務網絡體系。

例如，嘉興市在2012年6月底前，在全市所有城鄉社區完成了網格化管理，按照規定，全部社區將被劃分為三級網格，第一級網格為社區，第二級為居民小組，第三級網格為樓院④，從而加強了社區與居民的聯系，為居民參與構建了直接平臺。但在實際運用中，網格化管理的優勢還沒有凸顯，其關鍵在于空有形式，而居民沒有真正參與其中，因此，應該從居民需求出發，采取各類有利措施提升居民的參與度，比如，針對拆遷小區房屋出租多、管理難的特點，可以利用網格化管理，建立“出租屋房產超市”，以社區為平臺，通過為居民、租戶提供出租、求租服務，實現對出租房屋以及外來人員的統一管理，這項措施不僅解決了居民的現實需要，也有利于社區的安全與穩定。

3.2 聘請專門的物業公司承擔物業管理工作。從居委會與物業公司的基本職責來看，兩者在進行物業管理時各有側重點，物業工作只是居委會眾多社區工作的一部分，而物業公司則具有技術專長、設備條件和經濟實力等優勢，更加適合進行具體的物業管理工作，因此，居委會與物業公司的關系應當是指導與監督的關系，而不應當由居委會去承擔原本屬于物業公司的工作。桂苑社區由于其拆遷安置房老舊、質量差、物業費低等問題，在無法聘請專門的物業公司，而轉而選擇街道下屬的物業公司的方法是可取的，這在嘉興的許多拆遷小區中都有采用，但關鍵是，物業工作的重心應當落在物業公司上，而不是由居委會無償承擔，這就需要進一步加強政府的資金補貼與政策支持。從陽光社區在物業管理上的成功經驗來看，一方面是擺正了物業公司與居委會的關系，另一方面是依靠政府的大量補貼。此外，還可以通過政府購買服務，由物業公司引入市場化的經營方法，承辦相關社區服務的方法來獲得周轉資金。同時，對于惡意拖欠物業費的居民，可以建立信用賬戶，利用網絡化技術，與銀行貸款信用以及工作誠信制度相聯系，甚至可以使之進入個人檔案。

3.3 選用專業的社區工作者，逐步提高其待遇。為了進一步提高社區服務水平，在社區人員的任用上應當選用專業的社區工作者，這些專業人才不僅具有專業知識與專業技能，更加重要的是具有較強的職業道德與社區服務意識，他們對社區管理有較深入的認識，具有相對的穩定性與較強的責任心，在一定程度上可以有效減少社區工作者的流動性。目前，嘉興職業技術學院自2011年起開設了社區管理與服務專業，該專業的學生一方面注重理論知識的培養，另一方面與嘉興市多個社區合作，協助處理相關社區事務，極大提升了專業技能，從而為社區管理提供了功底深厚、技能扎實的科班人才。

另外，應當逐步加大社區工作者的工資待遇。一方面應當進一步加大政府的資金投入與政策支持，另一方面，可以利用社區內部資金在獲得居民代表大會同意的基礎上進行適當補貼。

3.4 充分發揮社工的專業服務技能。從社工的本質來看，社工是從事“助人自助”的服務活動，服務是其根本的特性，因此應當與行政工作相區分。從深圳、廣州社區管理模式的實踐來看，他們是利用“政府購買服務”，通過社工機構的招投標，在社區成立社區服務中心（深圳模式）或在街道設立家庭綜合服務中心（廣州模式），派駐社工入駐的方式來為居民提供服務，這些服務更多的是精神層面上的提升，在活動開展上都是獨立于社區居委會等機構的，充分強調了其服務的特性，與行政工作進行了明確區分，在一定程度上削弱了社區管理的行政化傾向，也更有利于為居民提供服務。因此，不管是采用哪種社區管理模式，關鍵還在于要將行政與服務職能分離，凸顯社工的專業服務技能，真正給予其發揮作用的舞臺，才能推動社區的建設與發展。

3.5 進一步擴大社區的籌資渠道。一方面政府仍舊應當加大社區資金的投入，另一方面，也需要引入市場化原則，費隨事轉，提倡多元化的籌集方式：①采用有償服務與社區互助相結合，尋求社區內外企業的共建、承辦，并多方尋求企業贊助；②挖掘公益性服務中的微利項目，以文養文，以體養體；③鼓勵企事業單位及個人進行捐款和志愿者服務；④推廣社區招商引資活動，獲取資金收益；⑤開發社區的經營性項目，獲取經營性收入。

從社區發展來看，要解決資金難題，開發社區的經營性項目，從中獲得經營性收入是一個不錯的發展方向。目前嘉興經濟開發區下屬的22個社區自去年3月份起就陸續拿到了嘉興經濟開發區下撥的經濟發展資金，用于購買優質資產和有資源性收益的投入，這是通過“以獎代補”方式建立社區經濟發展資金，作為社區擴大經營性收入的資本金，社區居委會享有收益權⑤。據了解，全區4個街道22個社區，共籌措社區經濟發展資金1.32億元。目前，4個街道已使用發展資金近1億元，普遍用于購買店鋪、菜場等資產。據統計，已出租部分資產年租金收益達370萬元，資產出租率已達80%左右，收益率近6%⑥。這種以財政補助收入為主、以經營性收入為輔的社區居委會收入來源結構，有利于增強社區居委會經濟保障能力，不僅保障了活動經費的來源，還可以補貼物業經費，保證物業管理的正常進行。

4 結論

綜上所述，在對拆遷安置小區進行管理時，一方面可參照桂苑社區的管理經驗，立足于“以人為本”的理念，引導居民的廣泛參與，另一方面，可采用聘請專門的物業公司，選用專業的社區工作人才、拓展籌資渠道等方式來解決現實難題；同時，還需要結合社區的需求與地方特色，才能真正將社區管理落到實處。當然，社區管理工作還需要依靠政府的領導與支持，政府應當進一步轉變職能，推動社區自治的實現。

注釋：

①數據來源于嘉興市發展和改革委員會主任朱偉于2012年3月26日在嘉興市第七屆人民代表大會第一次會議上作的《關于嘉興市2011年國民經濟和社會發展計劃執行情況及2012年國民經濟和社會發展計劃草案的報告（摘要）》。

②數據來源：楊潔、符靜、楊云青.“三改一拆”年度報告之一：拆出了民生福祉.嘉興在線-嘉興日報.2014年02月18日。

③數據來源：南湖區民政局. 南湖區巧用“加減乘除”凝聚各方力量共建“幸福社區”.2012年11月30日。

④見嘉興市城鄉社區建設領導小組于2012年4月下發的《關于全面推行城鄉社區網格化管理的實施意見》（嘉社建〔2012〕4號）。

⑤見嘉興經濟技術開發區于2012年3月出臺的《關于切實增強社區居委會經濟保障能力的實施意見》。

⑥數據來源：羅曉君.在改善民生和創新管理中加強社會建設. 浙江在線嘉興頻道.2013年03月22日.jx.zjol.com.cn.

參考文獻：

[1]袁德主編.社區文化論[M].北京：中國社會出版社，2010.4：50-52.

[2]汪大海主編.社區管理（第二版）[M].北京：中國人民大學出版社，2009：9，78-79，287-295.

[3]方俊.關于社區管理研究的綜合評述[J].北京行政學院學報， 2002（05）.

作者簡介：

張妍（1983-），女，浙江嘉興人，嘉興職業技術學院工商與旅游分院教師，碩士，主要研究方向：社區管理與服務。endprint