研讀水利改革發展決定 解析當前水利普查成果

任衍磊

摘 要：筆者在水利普查工作中，通過深入學習普查實施細則與水利改革發展的決定，對決定中的政策觀點與普查工作中關于當前農田水利基本建設現狀、水資源開發利用控制紅線、水功能區限制納污制度、農村飲水問題進行辨析解讀，并對未來水利普查中開展依法行政能力及水利信息化調查提出建議。

關鍵詞：水利；決定；普查；辨析；建議

前言

雖然為期3年的水利普查已經勝利結束，但圍繞2010年12月31日印發傳達的《中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定》對現階段水利發展在國家改革發展中的歷史地位、能力、水平遠見卓識的闡述，對水利事業必須加強建設、加快改革發展作出偉大部署依然砥礪水利人自省。筆者對決定中與水利普查相關的政策觀點進行深入細致的解讀，以期從決定的政策觀點和水利普查的項目結構管窺當前水利改革發展方向。

1 深入研讀《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》以加深對水利普查成果的辨析

1.1 《水利改革發展決定中》關于農田基本建設必須加強建設、加快發展的思想與水利普查所反應的當前農田水利基本建設現狀一致決定中明確提出在十二五期間農田灌溉水利用系數提高到0.55以上，新增農田有效灌溉面積4000萬畝。需要做的工作是建設一批新灌區，興建中小型水利設施，加強灌區末級渠系建設和田間工程配套，大力發展節水灌溉，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌技術。從此次水利普查的成果看，由于中型以上灌區大多建于上個世紀6、7十年代，渠系利用系數不高，通過普查查閱的相關資料看，中型以上灌區的設計灌溉水利用系數在0.45左右，雖然有些灌區經過節水改造，實際灌溉水利用系數有所提高，但真正使農田灌溉水利用系數提高到0.55以上還需大量的工作要做。普查中還發現有些灌區存在實際灌溉面積不同程度的減少，其中有社會發展造成灌區變更耕地用途的原因，也有灌區建管脫節導致有效灌溉面積萎縮的現象。如決定中所說：水利改革發展事關農業農村發展，關系糧食安全、國家安全，必須著力加快農田水利建設，推動水利實現跨越式發展。僅從農田水利建設的角度看，水利普查與決定同時發生，充分表達了上層建筑對我國現階段基本農田水利建設能力水平的關注和必須加強建設、加快發展的決心。

1.2 實行最嚴格水資源管理制度與水利普查社會用水總量調查的兩難

經濟社會用水總量是此次水利普查的重點，也是決定中實行最嚴格水資源管理制度的核心。作為同樣被關注的重要元素，實際是相互依存、互為表里的，即在普查基礎上完成經濟社會用水總量可控的目標。但在操作中往往演變成互相對立的矛盾。矛盾主要體現在兩個方面：一是普查中涉及企業水量問題是否與征收水資源費對等表示相當的敏感；二是基層水利行業內部對水利普查與水資源開發利用控制紅線對等思考的敏感。所以此次水利普查經濟社會用水專項調查經常會面臨兩難的境地。為破解這種困境，筆者認為應逐步建立覆蓋全國的取水遠程監控系統，實時反映我國水資源利用狀態，為各級政府決策服務。此項系統的建立不僅使我國未來對水資源管理、用水效率指標體系建設起決定性的促進作用，而且通過地區間用水量的變化，也可直觀了解各地區的經濟發展水平。

2.3水利普查反應當前水功能區限制納污制度有待進一步細化和完善

決定中明確提出建立水功能區限制納污制度。涉及水功能區的建立、飲用水源區的劃定和排污口的設置三個方面。以上內容在此次水利普查河湖治理保護專項和地下水專項中均設立了詳細的普查項目。從水法和決定的角度理解，此次水利普也是對水利行業貫徹實施水法律法規的總調查。但從目前水利普查的成果看，河流水功能區的建立還不完備；已經確定為地表水或地下水飲用水源地的區域，很多并沒有劃定水源地保護區；雖然水法和水污染防治法都明確排污口的設置權為水行政主管部門，但部分排污口并沒有納入水行政主管部門管理。河道排污口如果沒有完全納入水行政主管部門管理，水行政主管部門沒有河道排污口排污量的考核計量，所有河湖水功能區的建立和水源地保護區的劃定都是紙上談兵。

2.4 水利普查農村飲水調查集中體現了決定中對于農村飲水問題的重大關切

決定中提出在“十二五”期間基本解決新增農村飲水不安全人口的飲水問題。主要措施：一是積極健全基層水利服務體系，大力發展農民用水合作組織，全面提高基層水利服務能力；二是積極推進水價改革，按照促進節約用水、降低農民水費支出，推進農業水價綜合改革。決定中體現的以上兩點完全抓住了農村飲水需要解決的主要環節，即解決建管統一的可持續發展。為了解決農飲中的兩難困境，決定中特別提出在土地供應、用電價格和稅收政策給予優惠。此次水利普查水利工程專項單獨設立了農村供水工程普查表。普查表中除工程基本概況外還設立了水質處理工藝、水價與水費和管理主體三項內容。此三項內容與決定中提出解決農村飲水安全問題的主要措施基本吻合。充分表明黨和政府急于了解當前農村飲水現狀，急于尋求破解當前困擾我國農村人口飲用水安全問題的民本思想。水是生命之源，飲水是民生大事。水利普查和決定都體現了對生命的關懷和尊重。

3 建議

3.1 對依法行政能力開展專項調查

我國古代圣賢曾有言：治國無法則如無轡策而御悍馬。在民主法制健全的今天，依法治國、依法行政已成為當今社會思潮的主流，而作為水行政主管部門依法治水的能力不僅是依法調處水事關系的需要，更是自身建設和時代發展的必然要求。是服務意識、責任意識和擔當意識的綜合體現。決定中對如何推進依法治水作了專門部署。依法行政、依法治水是當前和今后水利事業發展的核心和保障。依法調處社會關系不僅是部門的軟實力，更是社會發展的硬道理，是一項關系全局發展的重要執政能力。此項能力建設關系民心相背、關系國運興衰。水利普查是依法普查，也是以貫徹實施水法為中心的各項水法律法規的綜合實踐。在此，建議在以后的水利普查的各個專項中對水法律法規實施情況應有所體現，如水利工程、地表和地下水源地和河流湖泊治理等普查項目中對涉水事件的依法處置情況，特別是在行業能力普查中對行政機關的依法行政能力應作為一項重要的普查要素，進行全面普查。

3.2 把水利科技支撐、信息化建設作為一項重要的普查內容

改革開放總設計師鄧小平先生曾論斷：科學技術是第一生產力。人類的文明史就是科學不斷戰勝愚昧的歷史，科技的發展不斷推動人類自身的解放。行業的發展是社會發展的縮影，同樣需要科技的支撐。決定對此有明確的表述：推進水利信息化建設，提高水資源調控、水利管理和工程運行的信息化水平，以水利信息化帶動水利現代化。目前，水利事業在科學技術推動下，已邁入快速發展機遇期，各項信息化建設日新月異，如雨情網點實時監控、大型水利工程實時監控和地下水資源實行遙測計量等都有了長足發展。但鑒于我國國情的實際，區域發展不平衡，水利科技的投入存在差異，全國水利科技信息化建設不盡相同。水利普查中開展水利科技和信息化能力建設普查在社會發展日新月異的今天顯得尤為重要。全面摸清當前我國各區域、各市（縣）以科技手段促進水利發展的能力，有利于在水利發展中提高運用科技的水平，促進水利事業全面蓬勃發展。