城市生活垃圾減量化與計(jì)量收費(fèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)探析*

杜倩倩，馬 本，王軍霞

（1.中國人民大學(xué) 環(huán)境學(xué)院，北京 100872；2.中國環(huán)境監(jiān)測總站，北京 100012）

近年來，城市生活垃圾問題備受關(guān)注，無論國內(nèi)外政策還是城市的實(shí)踐均表明生活垃圾減量化已成為必然趨勢，［1-4］而計(jì)量收費(fèi)被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)減量化的有效手段。［5-9］現(xiàn)有文獻(xiàn)以實(shí)證研究為主，缺乏一個(gè)基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的理論分析，本文從生活垃圾減量化的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)、計(jì)量收費(fèi)的介入條件、計(jì)量收費(fèi)實(shí)施主體的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析等三方面展開討論，探析生活垃圾減量化與計(jì)量收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。

一、減量化的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)

1.生活垃圾減量化原因分析

生活垃圾是商品消費(fèi)的副產(chǎn)品，其產(chǎn)生量與商品消費(fèi)量呈一定的比例關(guān)系。生活垃圾產(chǎn)生量A與商品消費(fèi)量W之比為產(chǎn)廢率γ，即A=γW。其中，γ由商品消費(fèi)結(jié)構(gòu)、商品包裝設(shè)計(jì)等因素決定；W由邊際效用（MU）等于邊際私人成本（MPC）決定，MPC等于消費(fèi)品的價(jià)格與垃圾處置服務(wù)價(jià)格之和。不收費(fèi)或?qū)嵤┥罾~收費(fèi)時(shí)，對(duì)居民而言，生活垃圾邊際排放成本為零，MPC等于消費(fèi)品價(jià)格。一般而言，在生活垃圾處理初始階段，處置服務(wù)由公共部門提供，邊際社會(huì)成本（MSC）與MPC之差包含兩部分成本：環(huán)境污染的外部成本和生活垃圾收集-運(yùn)輸-處置的公共成本，且這兩部分成本隨垃圾處置服務(wù)水平的變化而相互轉(zhuǎn)移。［10］（P11）在消費(fèi)需求、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等條件既定時(shí)，無減量化政策介入是導(dǎo)致商品消費(fèi)量W超出最優(yōu)消費(fèi)量W*的一個(gè)原因。假定無減量化收費(fèi)政策干預(yù)時(shí)，產(chǎn)廢率為γ0，則生活垃圾初始產(chǎn)生量為γ0W，同樣超出生活垃圾最優(yōu)產(chǎn)生量γ0W*，如圖 1。

圖1 城市居民商品消費(fèi)量與生活垃圾產(chǎn)生量

生活垃圾產(chǎn)生后，記回收再使用量占生活垃圾產(chǎn)生量的比例為η，η由居民生活垃圾回收再利用的努力程度決定，如堆肥、重復(fù)使用、進(jìn)入回收渠道前的分類投送等。即使無政策干預(yù)，理性的消費(fèi)者仍然會(huì)將經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的一部分生活垃圾回收再利用。假定無政策干預(yù)時(shí)，居民回收再利用程度為 η0，那么，生活垃圾初始排放量為 Q=（1-η0）γ0W。此時(shí)，過度消費(fèi)、不利于回收再使用的產(chǎn)品設(shè)計(jì)、不充分的減量化激勵(lì)使得生活垃圾排放量隨著收入水平的提高迅速增加。

中國城鎮(zhèn)居民商品消費(fèi)量隨著快速的城鎮(zhèn)化①1990年至2010年，中國城鎮(zhèn)人口平均每年新增1839萬，城鎮(zhèn)化率平均每年增加1.17個(gè)百分點(diǎn) （中國住戶調(diào)查年鑒2011）。與收入水平的持續(xù)提高②1990年至2010年，中國城鎮(zhèn)人口人均消費(fèi)性支出平均年增長率為7.15%（中國住戶調(diào)查年鑒2011）。持續(xù)增加，生活垃圾產(chǎn)生量和排放量也隨之增加。③2000年至2010年，生活垃圾清運(yùn)量年均增長3.10%，生活垃圾無害化處理量年均增長5.18%（中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2010）。2004年，中國生活垃圾產(chǎn)生量超過美國，成為產(chǎn)生量最多的國家。［11］（P5）近年來，中國 660 多座城市生活垃圾年產(chǎn)生量約1.9億噸，占世界總量的29%。［2］與此同時(shí)，隨著污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的提高，生活垃圾單位處置成本增加。以生活垃圾填埋場為例，2008年新實(shí)施的生活垃圾填埋場水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的控制項(xiàng)目由1997年的4種擴(kuò)展為14種，其中COD的排放限值和特別排放限值分別為100mg/L、60 mg/L，［12］比 1997 年一級(jí)標(biāo)準(zhǔn) 100mg/L、二級(jí)標(biāo)準(zhǔn) 300mg/L、三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)1000mg/L有明顯提高。［13］由原國家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)提高到2008年的排放限值，垃圾填埋場建設(shè)成本增量為每噸生活垃圾3元，處理滲濾液的運(yùn)營成本增量為每噸生活垃圾7.6元。④該數(shù)據(jù)通過2010年對(duì)湖南衡陽市和長沙市垃圾填埋場案例調(diào)研所得。伴隨著生活垃圾產(chǎn)生量和處理成本的增加，中國生活垃圾減量化已成為必然。

2.減量化政策手段的選擇

本文中生活垃圾處置的外部性是針對(duì)居民而言的，其大小由邊際社會(huì)成本（MSC）與MPC之差決定。由于通過界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)的方式解決外部性并非易事，科斯交易手段的應(yīng)用在很多情況下不具有實(shí)際操作性。在生活垃圾管理領(lǐng)域，創(chuàng)建市場的適用性非常有限。［14］庇古稅理論為解決外部性提供了另一個(gè)選擇，政府可以通過征稅(費(fèi))的方式實(shí)現(xiàn)生活垃圾處置的社會(huì)最優(yōu)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，制定科學(xué)合理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策被認(rèn)為是解決生活垃圾減量化的關(guān)鍵點(diǎn)之一。［15］按照生活垃圾產(chǎn)生的物質(zhì)流過程，生活垃圾減量化的稅費(fèi)手段通常包括原材料稅、產(chǎn)品稅、生活垃圾處置稅(費(fèi))三類，以及在此基礎(chǔ)上的政策組合，如押金返還。

計(jì)量收費(fèi)僅是眾多減量化政策中的一種，相關(guān)學(xué)者對(duì)生活垃圾減量化政策選擇進(jìn)行了理論研究。Dinan［16］建立模型證明了單一的原料稅政策對(duì)于生活垃圾減量是低效的，而對(duì)產(chǎn)品征收處置稅、對(duì)消費(fèi)者回收再利用行為進(jìn)行補(bǔ)貼的組合，即押金返還是有效率的。Palmer et al［17］證明了押金返還政策相對(duì)于垃圾處置費(fèi)、回收補(bǔ)貼等政策具有成本有效性。然而，押金返還適用領(lǐng)域較為局限，僅適用于回收、再利用較便捷的生活垃圾，如紙、玻璃、塑料、鋁等，限制了其廣泛應(yīng)用。Dobbs［18］將生活垃圾非法處置納入分析框架，證明了產(chǎn)品稅和對(duì)合適的處置行為補(bǔ)貼的政策組合可以增進(jìn)社會(huì)福利，應(yīng)當(dāng)對(duì)居民生活垃圾合適的處置行為實(shí)行補(bǔ)貼，從而將押金返還的應(yīng)用領(lǐng)域擴(kuò)展到所有類型的生活垃圾。 進(jìn)一步地，F(xiàn)ullerton 和 Kinnaman［19］通過建立更綜合的一般均衡模型，假定非法處置無法直接征稅(費(fèi))，證明了押金返還體系是最優(yōu)選擇，即對(duì)所有產(chǎn)品征稅的基礎(chǔ)上補(bǔ)貼回收再利用量。以上研究大多認(rèn)為押金返還在生活垃圾減量化政策選擇中具有優(yōu)勢，但這些結(jié)論都是在沒有考慮生活垃圾減量化努力程度時(shí)得出的。為彌補(bǔ)上述研究的不足，Choe和Fraser［20］將企業(yè)和居民生活垃圾減量化努力納入分析模型，證明了當(dāng)生活垃圾減量化努力的效果不顯著時(shí)，社會(huì)最優(yōu)可以通過征收產(chǎn)品稅和對(duì)回收再利用行為補(bǔ)貼的組合實(shí)現(xiàn)，無需對(duì)非法處置進(jìn)行監(jiān)管；當(dāng)生活垃圾減量化努力的效果顯著時(shí)，社會(huì)最優(yōu)無法實(shí)現(xiàn)，通過垃圾處置收費(fèi)、非法處置監(jiān)管和產(chǎn)品稅的某種組合可以實(shí)現(xiàn)次優(yōu)。可見，生活垃圾減量化政策取決于生活垃圾的種類以及企業(yè)和居民可能采取的減量化程度。［14］計(jì)量收費(fèi)適用于減量化努力的效果比較顯著的生活垃圾，即容易被回收再利用的生活垃圾。從另一個(gè)角度說，計(jì)量收費(fèi)的政策目的是通過刺激居民和企業(yè)的減量化努力而實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化，生活垃圾排放量對(duì)費(fèi)率富有彈性是計(jì)量收費(fèi)實(shí)施的基礎(chǔ)。

二、計(jì)量收費(fèi)介入的條件

計(jì)量收費(fèi)通過影響商品消費(fèi)量W、產(chǎn)廢率γ和生活垃圾回收再利用努力程度η而實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化。假定單位生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置成本為c，生活垃圾排放量的費(fèi)率彈性為-e，初始費(fèi)率為 t0(設(shè) t0≠0)，費(fèi)率提高到 t，那么，計(jì)量收費(fèi)節(jié)約的社會(huì)成本為cQe(t-t0)/t0。并且，計(jì)量收費(fèi)實(shí)施后會(huì)帶來一定的環(huán)境收益，即生活垃圾處置量的減少而避免的生態(tài)環(huán)境損害，如，空氣污染物和水污染物的減少等。

實(shí)施計(jì)量收費(fèi)前，收集、運(yùn)輸、處置等成本不計(jì)入計(jì)量收費(fèi)政策成本。隨著生活垃圾計(jì)量收費(fèi)費(fèi)率的提高，居民生活垃圾減量化的激勵(lì)增大，居民非法處置的激勵(lì)也增大。如果缺少監(jiān)管和處罰，垃圾非法處置將產(chǎn)生更大的外部成本，使MSC曲線上移，從而進(jìn)一步拉開MPC與MSC之間的距離。［14］因此，計(jì)量收費(fèi)的實(shí)施需要管理部門對(duì)非法處置進(jìn)行監(jiān)督，產(chǎn)生監(jiān)督成本SC。除此之外，計(jì)量收費(fèi)政策的增量成本還包括征收成本CC、宣傳教育成本PEC等。計(jì)量收費(fèi)的政策收益大于政策執(zhí)行成本是計(jì)量收費(fèi)介入的前提條件。

三、計(jì)量收費(fèi)實(shí)施主體的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1.城市居民減量行為分析

城市居民生活垃圾減量化成本包括分揀、分類投送等相關(guān)時(shí)間、努力和機(jī)會(huì)成本等，隨著減量化的深入，邊際減量成本（MRC）增加。生活垃圾減量化收益包括生活垃圾處理費(fèi)的減少、廢品再利用和可回收物出售的收益等。［14］本文以未實(shí)施計(jì)量收費(fèi)時(shí)，廢品再利用和可回收物出售的收益為起始條件，計(jì)量收費(fèi)實(shí)施后的減量化凈收益主要是所繳納的生活垃圾處理費(fèi)的減少，減量化的邊際收益等于費(fèi)率t。當(dāng)MRC=t時(shí)的排放量即計(jì)量收費(fèi)實(shí)施后的排放量。

圖2中，MRC1和MRC2代表不同類型的居民邊際減量成本，或不同類型的生活垃圾成份。其中，MRC1代表減量化努力較不顯著的居民或減量化效果不顯著的生活垃圾成份，MRC2則相反。當(dāng)費(fèi)率為t時(shí)，生活垃圾的排放量由q1、q2分別減少為q1*和q2*；隨著費(fèi)率的提高，有相應(yīng)力度的監(jiān)管和處罰作為保障時(shí)，生活垃圾排放量持續(xù)減少，邊際減排量遞減。

圖2 城市居民減量化行為分析

圖3 城市居民減量化行為的影響因素

居民生活垃圾減量化行為受到生產(chǎn)者的產(chǎn)品設(shè)計(jì)、產(chǎn)品消費(fèi)結(jié)構(gòu)、回收體系、相關(guān)宣傳教育等因素影響。將居民生活垃圾減量效果分為生活垃圾產(chǎn)生量的減少和采取減量化行動(dòng)帶來的排放量減少。首先，生活垃圾產(chǎn)生量減少的誘因包括企業(yè)采用簡易的包裝，產(chǎn)品集約化設(shè)計(jì)，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變 等，這些因素通過減小產(chǎn)廢率γ降低生活垃圾產(chǎn)生量。生活垃圾產(chǎn)生量的減少使邊際減量成本向左平移，如圖3中箭頭①居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變包括購買簡易包裝產(chǎn)品、減少一次性消費(fèi)品的使用、自帶購物袋等。所示。第二，居民生活垃圾排放行為模式轉(zhuǎn)變的誘因包括有利于回收的產(chǎn)品設(shè)計(jì)，生活垃圾分類教育宣傳，完善的回收體系等。這些因素通過提高η實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化。居民生活垃圾排放行為模式的轉(zhuǎn)變改變邊際減量成本曲線的形狀，如圖3中箭頭②本文假定計(jì)量收費(fèi)的征收主體和監(jiān)督主體為政府管理部門。所示。居民消費(fèi)習(xí)慣的轉(zhuǎn)變需要一個(gè)較長的過程，由此帶來的生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變需要較長時(shí)間，因此，計(jì)量收費(fèi)對(duì)產(chǎn)廢率的作用過程十分緩慢。［6］計(jì)量收費(fèi)的減量化效果需要生產(chǎn)環(huán)節(jié)政策以及生活垃圾分類等其他政策的支持。

2.公共部門管理成本分析

生活垃圾處置具有典型的必需品特征，屬于公共服務(wù)范疇。［15］考慮到公共部門對(duì)生活垃圾處置負(fù)主要責(zé)任，不論是公共部門自身，還是委托企業(yè)提供生活垃圾處置服務(wù)，進(jìn)而負(fù)責(zé)生活垃圾計(jì)量收費(fèi)，本文均將相關(guān)成本記為公共部門管理成本。計(jì)量收費(fèi)實(shí)施過程中，公共部門管理成本包括征收成本、監(jiān)督成本 和宣傳教育成本。計(jì)量收費(fèi)過程中，隨著居民繳費(fèi)意識(shí)提高、生活垃圾排放量減少，邊際征收成本（MCC）下降，邊際宣傳教育成本（MPEC）下降。與此同時(shí)，隨著生活垃圾收費(fèi)費(fèi)率提高，邊際監(jiān)督成本（MSC）不斷上升。計(jì)量收費(fèi)實(shí)施初期政府的執(zhí)行成本比較高，［6］且宣傳教育成本也較高，例如，臺(tái)北“按袋征收垃圾費(fèi)”試點(diǎn)地區(qū)分為倡導(dǎo)期、勸導(dǎo)期、執(zhí)行期三個(gè)階段宣傳，歷時(shí)2-3個(gè)月進(jìn)入執(zhí)行期，投入了大量人力、物力。③資料來自臺(tái)灣中華經(jīng)濟(jì)研究院。

由于公共部門管理成本是費(fèi)率t的函數(shù)，因此，計(jì)量收費(fèi)并不是在成本核算基礎(chǔ)上的定價(jià)問題，而是尋找最優(yōu)費(fèi)率t*使得計(jì)量收費(fèi)政策凈收益最大。其中，計(jì)量收費(fèi)收益需要核算單位生活垃圾收集、處置成本和生活垃圾排放量的費(fèi)率彈性、垃圾減量的邊際環(huán)境收益等；計(jì)量收費(fèi)成本需要核算公共部門新增征收成本、監(jiān)督成本和費(fèi)率的函數(shù)關(guān)系、針對(duì)居民的宣傳教育和遵從成本等，如圖4所示。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件及人們環(huán)境意識(shí)的提高，最優(yōu)費(fèi)率隨時(shí)間而變化。計(jì)量收費(fèi)直接效果是實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化，除此之外，計(jì)量收費(fèi)的收入可作為生活垃圾收集、處置財(cái)政性資金的補(bǔ)充，以減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，或者作為計(jì)量收費(fèi)新增管理成本的經(jīng)費(fèi)來源，以較低的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)生活垃圾處置目標(biāo)。

圖4 生活垃圾計(jì)量收費(fèi)費(fèi)率確定的思路

四、結(jié)論

本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析了生活垃圾減量化的必要性以及計(jì)量收費(fèi)作為減量化手段的介入條件，對(duì)計(jì)量收費(fèi)實(shí)施主體的行為及成本進(jìn)行了分析，得出如下結(jié)論。

（1）當(dāng)前中國大部分城市生活垃圾不收費(fèi)或定額收費(fèi)，垃圾處置的邊際私人成本較大程度偏離邊際社會(huì)成本，生活垃圾產(chǎn)生量遠(yuǎn)大于最優(yōu)水平，生活垃圾減量化勢在必行；在垃圾減量化政策手段中，計(jì)量收費(fèi)適用于減量化努力的效果比較顯著的生活垃圾，其政策目的是通過刺激居民和企業(yè)的減量化努力而實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化；計(jì)量收費(fèi)的政策收益大于政策執(zhí)行成本是計(jì)量收費(fèi)介入的前提條件。

（2）對(duì)居民而言，生活垃圾減量化水平由邊際減量成本和邊際減量收益決定；居民的減量化效果可以分為生活垃圾產(chǎn)生量的減少和采取減量化行動(dòng)帶來的排放量減少，計(jì)量收費(fèi)對(duì)產(chǎn)廢率的作用過程十分緩慢，其減量化效果需要生產(chǎn)環(huán)節(jié)政策以及生活垃圾分類等政策的支持；公共部門管理成本是費(fèi)率的函數(shù)，計(jì)量收費(fèi)的定價(jià)需要尋找最優(yōu)費(fèi)率使得政策凈收益最大化。

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