建構中國特色村級民主治理模式——對話中國社會科學院農村社會問題研究中心秘書長李人慶

本刊記者 徐培武

建構中國特色村級民主治理模式
——對話中國社會科學院農村社會問題研究中心秘書長李人慶

本刊記者 徐培武

李人慶，中國社會科學院農村社會問題研究中心秘書長、聯合國糧農組織發(fā)展項目專家、世界銀行國務院扶貧辦社區(qū)主導發(fā)展項目專家、農業(yè)部農業(yè)產業(yè)化政策專家。長期從事中國農村發(fā)展工作研究，主要研究領域為農村組織制度建設和社區(qū)發(fā)展等。

現階段我國村級治理依然面臨嚴峻挑戰(zhàn)

記者：現階段我國村級治理的現狀如何？重點和難點在哪里？

李人慶：現階段我國村級治理的狀況，并不十分令人滿意，特別是選舉后村級治理依然面臨嚴峻挑戰(zhàn)。與民爭利，小官巨腐，已成為當前基層社會沖突和干群關系緊張、基層社會不穩(wěn)定的主要因素之一。雖然《中華人民共和國村民委員會組織法》已實施了將近16年，但民主選舉后的三個民主，即民主決策、民主管理、民主監(jiān)督并沒有得到有效的制度性保障。其重點在于對于村集體資產、資源、資金的支配使用和重大事項的決策；難點在于如何規(guī)范選舉后村級權力的行使，具體落實基層民主，真正使權為民所用。

記者：寧海縣制定《村級權力清單36條》，您覺得它的意義何在？

李人慶：寧海36條權力清單的改革，抓住了當前農村基層治理存在的民主選舉后由于權力過于集中，不受監(jiān)督、沒有規(guī)范、擅權專權亂權，從而導致民主選舉村級權力爭權更為加劇、治理問題更為嚴峻的問題本質與亂象，按照依法治國的發(fā)展理念，通過“全面清權、簡政放權、科學確權、規(guī)范用權、嚴格控權”下的清單管理，實現了對村級權力行使的規(guī)范化管理。實現了讓權力在陽光下運行，把權力關在籠子里。實現了從選舉民主向治理民主的轉變，是依法治國在村莊治理的制度創(chuàng)新和具體實踐，也是對村民自治制度的深化完善和發(fā)展。

36 條找準了監(jiān)督的關鍵點和著力點

記者：當下，“小官巨貪”現象較為嚴重，權力清單對遏制這一惡疾有那些積極作用?

李人慶：權力清單抓住規(guī)范村干部權力運行這一核心，梳理村級組織和村干部權力事項，細化小微權力的運行程序，做到定位準確、邊界清晰，找準了監(jiān)督的關鍵點和著力點，使權力監(jiān)督真正起到了標本兼治的作用。它通過規(guī)權、確權、限權和自下而上的民主監(jiān)督，通過徹底消除了以權謀私的制度土壤和尋租空間，將反腐戰(zhàn)線提前到事前消解腐敗隱患，通過對村級權力的運行過程進行全程、實時、多方監(jiān)控，實現了權力行使的過程可檢查、結果可監(jiān)督、責任可追溯，將反腐建立在“不能貪、不敢貪”的制度保障基礎上。

記者：在村級治理中，以往比較倚重村干部的道德品行與個人能力，這樣做的好處和不足在哪里？

李人慶：民主選舉本身并沒有徹底解決選舉后權力行使和運行的規(guī)范化的制度建設問題，選舉民主雖然是一個進步，但距離選舉后的民主治理還有很大的距離。這就使得村民自治民主選舉本身，還是一個半拉子民主。選舉并沒有解決原有權力行使過程中的權力過度集中，專權擅權的問題，還是在選人的人治治理結構中打轉；沒有跳出中國傳統(tǒng)政治文化理念和沒有改變原有的政治格局與政治生態(tài)。雖然中國傳統(tǒng)政治和官文化也有“當官不為民作主，不如回家種白薯”的文化約束，但這只具有道德內化和禮教上的意義，只是一種軟約束，并不具有強制力，并不足以保證權力民主運行的客觀穩(wěn)定和可約束可控制。僅有自覺性是不夠的，還需要為權力建立起負面清單管理制度，劃清權力的邊界，當邊界不清或有交叉的時候，公權力也容易以合法方式侵入私人領域，侵害公民權利。寧海36條權力清單改變原有人治政治文化中權力使用的隨意性，建立權力行使的制度性規(guī)范和監(jiān)督。為村級權力運行建構了制度化運行軌道，從制度上保障和實現了“權為民所用”。只有通過依法治村、村民廣泛民主參與和治理的制度保障，才能保證社會公平正義和社會穩(wěn)定與長治久安。

法定職責必須為法無授權不可為

記者：是不是可以這樣理解，權力清單強化了制度，弱化了人治，從而逐步走向現代治理。那么，現代治理的主要特征是什么？

李人慶：盡管對于現代治理有多種定義，但現代治理(governance)與政府(government)的根本區(qū)別是前者強調的是管理的過程，后者強調的是一種制度結構。治理涉及權力如何行使，誰具有影響力，誰具有決策權以及決策者如何負責的過程。合法、透明、可問責、回應、有效、法治、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等十項基本要素構成了現代善治的基本制度特征。

記者：長期以來，村民對村級權力的認識是模糊的，權力運行圖讓村民就此“按圖索驥”實現對權力的有效監(jiān)督，把村干部的權力關進制度的籠子里。村民在運用36條監(jiān)督權力的時候，應當注意些什么？

李人慶：村民在運用36條進行民主監(jiān)督時，首先要學習好36條所規(guī)定的權力行使規(guī)則，在監(jiān)督時要堅持“法定職責必須為、法無授權不可為”的基本原則，依法合規(guī)地履行相應的民主權利，維護法律和規(guī)則的權威，就是保障公共利益和自身的利益。需要認識所謂的“權為民所用”并不是“權為我所用”，這里的民，并不是一個單稱，而是復稱；指的是公共集體利益非個人利益。任何將個體利益凌駕于公共利益之上的行為都是以權謀私，都是對集體利益的侵犯。依法治村首先要大家共同遵守法律規(guī)則制度，維護法律權威和公共秩序與公共利益。

36 條是履行執(zhí)政為民依法治國的村級樣本

記者：“權力清單”追求的是法治治村，在建設法治中國的大背景下，它有怎樣的現實意義和歷史意義?

李人慶：現代治理和依法治國最重要和最關鍵的是依法治權。全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點也在基層。十八屆四中全會提出治理現代化和推進基層治理法治化，對增強基層干部法治觀念、加強基層法治機構建設提出了具體改革要求，為破解村級反腐難題指明了方向。如何將這些要求落到實處，把村級權力牢牢束縛在制度籠子里？浙江寧海市村級權力36條權力清單改革試驗正是在國家治理現代化轉型、政府職能轉變、反腐制度化建設這一宏觀背景下，在群眾路線和依法治國依法行政的政策指導方針下展開的一個地方鄉(xiāng)村治理改革與治理現代化的探索與嘗試。它是履行執(zhí)政為民、權為民所用和依法治國的村級樣本。通過36條權力清單消解了權力尋租的制度空間和清除了腐敗的制度性土壤，有效地改變了基層治理的政治生態(tài)和傳統(tǒng)人治的政治文化，對于解決中國鄉(xiāng)村基層民主實踐過程中存在的問題，對于建構和探索新型的具有中國特色的村級民主治理模式，具有典范性的意義和價值。

網友說“村官權力”

村干部的權力說大很大，什么事都管；說小又很小，有時他什么也不管，甚至連村干部自己到底有哪些權力也不清楚。另一方面，村干部什么該做什么不該做，不光自己要清楚，也要讓村民知道。

——網友“鄭真”

村官村官，說是官，其實沒有公務員編制；說是民，其實權力傾城，儼然就是土皇帝。失去了監(jiān)督，一人一票自由選舉出來的“村官”，很可能變成了明目張膽的貪腐“蒼蠅”。

——“大少034”

頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，并不能從根本上鏟除“小官巨腐”的土壤。要使這一問題得到根本性解決，出路就在加強“三個民主”建設，補齊村民自治的三塊短板。

——網友“王學進”

“小官巨腐”其實并不意外，實為權力監(jiān)管在偷懶。

——網友“唐亦瑭”

村干部之所以能夠有條件貪污腐敗，其原因歸納起來無非就是幾個字——“位小權大少監(jiān)督”。

——網友“丹丹”