加快農村土地承包經營權流轉要妥善處理好幾重關系

□李蔚 魏淵 劉慶中

農村土地承包經營權流轉涉及面廣,政策性強,關系到廣大農民的切身利益和農村改革發展穩定大局。要解決農村土地承包經營權流轉過程中的一系列問題，必須準確理解黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的有關精神，妥善處理好農村土地承包經營權流轉過程中的幾重關系。

一、妥善處理好農村土地承包權和經營權流轉的關系

農村土地制度改革，要推進城鄉公共資源均衡配置，必須建立城鄉統一建設用地市場。一是妥善處理好農村土地承包權和經營權的流轉關系。在過去十年，群體性上訪事件60%與土地有關，土地糾紛占社會上訪總量的40%。其中征地補償糾紛占土地糾紛的84.7%，每年因征地拆遷引發的糾紛達400 萬件左右，土地糾紛是造成社會不穩定的一個主要因素。因此，維護好農民土地承包權益，賦予農民更多財產權利，是確保改革穩定大局和社會健康發展的政治需求。二是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農民個人收益。農村居民以出租房屋、轉讓農村用地使用權進行商品房建設獲取收益，從而在城市買房的方法已經成為普遍現象，農村土地制度轉型恰恰是當前保護農民土地財產唯一可行的方法。三是在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地同等入市。政府要嚴格按照《基本農田保護條例》，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，并嚴厲禁止將耕地用于非農業用途買賣的行為，同時處理好長遠發展、健康發展、社會生態和經濟效益的關系。四是要保障農民集體經濟組織成員權利，妥善處理好改革發展和穩定的關系。建立農村集體產權流轉交易市場，推動農村集體產權流轉交易公開、公正、規范運行機制，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。實行土地改革，因為要涉及各方利益，所以要尋找利益的平衡點，建立一個公正公平透明合理的機制。五是農村土地是農民集體所有，不是所有土地都可以入市，只有符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地才可以入市。建立城鄉統一的建設用地市場，主要指農村集體內在的機制和定價原則方面的統一，而不是說各種用途、類型的土地都能在一個市場買賣，如農村宅基地。

二、處理好城鎮和鄉村、工業和農業的關系

政府要讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。一是堅持家庭經營在農業中的基礎地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等，破解城鄉二元結構的制約障礙，妥善處理好工業和農業的關系、糧食安全和社會穩定的關系，形成城鄉一體化共同發展的農業經營方式。二是農村土地經營權流轉，要依法維護農民土地承包權并保持長久不變。在流轉過程中一定要避免一般自然人和普通企業法人做土地抵押擔保，因為這種抵押很容易導致三個問題：可能引發高利貸；可能引發以抵押擔保為名私下買賣土地問題；可能引發圈地囤地現象。要妥善處理工業和農業、農村家庭經營和發展壯大集體之間的經濟關系。三是在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的前提下，農地必須農用，不能隨意改變農村土地的用途，并賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及經營權抵押、擔保的權能。政府允許農民以經營權入股的方式發展農業產業化經營、集體經營、合作經營、企業經營。土地抵押擔保過程要避免出現哪些問題，都需要政府在農村土地經營權流轉中進行認真細致的研究，真正形成以工促農、工農互惠的關系。四是鼓勵農村土地經營權從公開市場向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等方面流轉，發展多種形式的規模經營。企業到農村去租賃土地，原有法律是允許的，但也有一定的限制。一方面企業不能改變農村土地集體所有和農戶承包權；另一方面企業不能改變農村土地用途，如原來的土地用途是耕地，企業不能私自改為廠房，最重要的是不能損害農民的權益。五是鼓勵農村發展合作經濟，扶持農村發展規模化、專業化、現代化經營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。

三、處理好城鄉統籌發展、城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置關系

按照十八屆三中全會《決定》精神，農村土地制度不管怎么改都必須考慮以下因素：一是不能損害農民的基本權益。過去在征收農民土地時，長期存在兩方面問題，一方面是農民土地被征收后，土地所有權都轉為國有；另一方面則是因為征收集體土地對農民的補償標準比較低，農民不太滿意，所以在農村土地制度改革過程中要維護好農民生產要素權益，保障好農民公平分享土地增值收益。二是土地要素市場和其他資源要素市場不同，區別在于土地利用必須按規劃分類管理。按照《土地利用總體規劃》，農村的農業用地和建設用地不能隨意變換用途。三是《決定》指的“入市”，是農村集體經營性建設用地，而不是所有農村集體建設用地。入市前置條件是要符合規劃和用途管制的這部分土地才可以入市，限制條件為必須是集體經營性建設用地，如過去的鄉鎮企業用地，在符合規劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。四是農村土地承包經營權流轉，可抵押的是經營權，土地承包權作為物權是不可以抵押的。按照現行法律，農民對承包經營地只享有占有、使用、收益的權利，并沒有處分權，因此土地承包權是不可以抵押、擔保的。五是農民宅基地是不可以自由買賣的。農民住房財產權抵押擔保轉讓是一個重大問題，必須慎重穩妥推進。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉讓在什么范圍進行？……這一系列問題，都必須選擇若干地方先行先試，摸索出經驗才能夠得到答案。這些試點必須按照程序依法獲得授權，在規定的范圍內進行，不能自行其是、擅自開展。六是如何改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，完善農業保險制度，鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。現實中農民發展現代農業都需要資金，而商業銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，但農民又缺乏有效資質，造成了貸款難，這就要求農村土地制度改革必須健全農業支持保護體系，妥善處理好統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化的關系。