加快社會保障相關制度協調性改革推進農民工人力資源戰略開發

張太宇

加快社會保障相關制度協調性改革推進農民工人力資源戰略開發

張太宇

農民工的社會保障問題實際上是在農村富余勞動力向城市轉移過程中，如何實現從傳統的土地保障向現代化社會保障制度轉換的問題。完善的農民工社會保障制度有助于推進農民工市民化進程，而完善的農民工社會保障制度本身也是人力資源質量提高戰略和人力資源市場化戰略的重要組成部分。當前，社會保障基本公共服務供給與農民工保障需求非均衡性問題依然存在，社會保障相關制度安排存在一定的不協調性，因此，本文嘗試從社會保障相關制度協調性改革這一角度進行對策探討。

農民工；社會保障；人力資源開發

一、構建科學的農民工社會保障財政投入制度

構建科學的農民工社會保障財政投入機制是避免輸入地政府對農民工社會保障財政責任缺位的重要舉措。由于農民工多不是本地居民，地方政府大多不愿意承擔其社會保障責任。從一些地方政策實踐來看，地方政府不僅沒有承擔對農民工社會保險的補助和兜底責任，相反，甚至還從農民工有限的社會保險繳費中獲得收益。有些地區雖未將農民工社會保險打入另冊，但在政策中允許退保，實際上不僅沒有為農民工社會保險承擔財政責任，反倒侵占了農民工養老、醫療等社會保險的社會統籌權益。加大財政對農民工工作專項資金的投入力度，逐步提高社會保障支出占財政支出的比重。推進公共服務均等化，促進農民工在城鎮穩定就業。將農民工納入城市公共服務體系，積極推進基本公共服務均等化，逐步使農民工享有與城鎮居民同等待遇。采取有效措施，因地制宜，分步推進，把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民。對暫不具備落戶條件的農民工，從制度上逐步解決他們在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購、社會保障等方面的實際問題，使他們逐漸融入城市生活，實現由農民向市民的嬗變。

二、消除勞動用工的制度性歧視

社會公平是以社會成員收益分配和生活狀況的公平性為標志，是社會保障發展的重要內容。社會公平包括起點公平、過程公平（機會公平）和結果公平。

首先，建立城鄉統一、平等競爭的勞動力市場，逐步消除農民工就業歧視，改善農民工就業環境，這是保障農民工的“起點公平”，使其具有公平的生存與發展權利，并能夠消除貧困、疾病、災禍帶來的社會不公平的前提和基礎。鑒于農民工社會保障制度建設的主體內容是與就業相關聯的養老保險、工傷保險、失業保險、住房保障等項目，因此，完善農民工社會保障制度、改變農民工社會保障權益缺失的現狀，最為關鍵和基礎性的應對之策在于：要樹立就業優先的原則，徹底改變重城鎮、輕農村，重市民、輕農民的就業觀念和相關政策，把農業內部、農村區域和農民進城就業一并納入國家就業計劃，分類實施。

其次，農民工社會保障項目的實施要有助于農民工及子女人力資本積累和提升，要有助于轉移就業能力的增強，要有助于提高農民工自身素質，加快農民工市民化進程。農民工轉移就業過程中的權益保障缺失是農村勞動力實現永久性鄉城遷移問題的癥結所在。因此，為了實現社會保障過程公平、降低農民工市民化成本，要進一步清理和廢止對農民工的各項歧視和限制政策，堅決制止向農民工的收費和變相收費。盡快出臺保護農民工權益的政策，重點解決農民工最低生活保障制度、廉租房安排、子女在城市公立學校的平等入學權利等問題。

三、深化城鄉二元戶籍制度改革

城鄉二元戶籍制度與農村土地制度改革滯后為我國農民工實現永久性鄉城遷移設置了諸多障礙，把城鄉人口進行制度性分割的戶籍制度形成于我國的計劃經濟時期，盡管改革開放30多年以來的制度變遷，特別是2002年以來的二元經濟體制的深化改革，城鄉分割的戶籍制度有所松動，但戶籍制度改革在我國二元經濟體制變革中仍屬于薄弱環節，至今仍處于政策的局部調整與修改階段，依附于戶籍制度上的勞動就業、社會保障、居住權利、子女教育等城鄉福利差異還嚴重存在，因此，上述由于戶籍制度的存在而產生的城鄉福利差異使農民工的遷移成本上升，降低了遷移的預期收益，在一定程度上對農民工參保產生了負激勵，延緩了社會保障制度一元化進程。

改革戶籍制度必須首先剝離戶口附加利益。要打破城鄉身份、戶籍限制，消除城鄉不同戶籍在就業、教育、社保等方面的權利差異，走城鄉一體的城鎮化道路。一方面，在制定政策時不能再把它和戶籍制度捆綁在一起；另一方面，對已經捆綁在一起的制度中，應該想辦法把它從戶籍制度中分離出來，讓戶籍制度僅僅承擔一個人口管理的職能，而不讓它承擔更多的公共服務、基礎設施等方面的享受。

加快建立居住證制度，為暫時不具備落戶條件的農民工提供基本公共服務和方便。與擺脫貧窮為根本動因的第一代農民工相比，20世紀80年代出生的第二代農民工到城市務工經商的目的，是為改變生活方式和尋求更好的發展機會，是為了融入城市的主流社會。因此在城鎮化的進程中，要充分考慮在城鎮長期居住的農村流動人口，特別是新生代農民工的需求，促進農村居民有序進城落戶，積極探索戶籍、土地、就業、住房、社會保障聯動的改革措施。近些年來，盡管戶籍制度改革的呼聲很高，實際上立刻并徹底廢除戶籍制度是不可行的，只能用漸進的方式逐步完善這個制度。建議逐步在大中城市建立全國統一的“流動人口居住證”制度，對流入城市的農村居民給定一個居住時間限定，如在城市居住達到規定年限后，流動人口取得“流動人口居住證”視為城鎮居民。給予他們與城鎮居民相同的基本權利，同時保留流出地農村居民的一部分權利，主要是對土地的權利，為流動人口保障消除身份上的障礙。取得“流動人口居住證”的農村居民不論流動到哪個城市工作，都可以參加城鎮社會保障，時間累加計算。即便是中斷工作期間，也視為城鎮居民一樣，可以自行繳費，達到一定的退休年齡，即可以拿到養老保障金。

四、加強農民工社會保障的法制建設

立法滯后是制約農民工社會保障權益實現的重要原因之一。目前，《社會保險法》已經實施，盡管該法首次以人大立法形式確立了社會保險制度的總體框架，并對城鄉居民的養老、醫療、工傷、失業和生育等保險項目作出了詳細的規定，但涉及農民工社會保障權益的內容僅僅是原則性的規定，這些內容對各地區農民工社會保障工作的指導作用不強。在推進農民工社會保障法制建設的過程中，要特別注意與國家層面其他法律法規的銜接，以農民工社會保障法制建設為契機，構建比較完善的人力資源和社會保障法律法規體系。要繼續全面貫徹實施勞動法、勞動合同法、就業促進法、勞動爭議調解仲裁法、社會保險法，制訂與社會保險法配套的農民工社會保障法律法規，特別是要制定農民工人力資源開發促進等方面的法律；各地區要著手制訂或完善農民工職業技能培訓和鑒定條例、集體協商和集體合同條例、企業工資條例、失業保險條例（修訂）、基本醫療保險條例、社會保險基金監督管理條例等行政法規。建立和完善農民工社會保障行政執法責任制和評議考核制度，強化行政監督和問責制度，規范行政執法行為，不斷提高依法行政意識和能力。

課題名稱：

本文是遼寧省哲學社會科學規劃基金項目“轉型期遼寧人力資源開發戰略創新體系研究”（編號：L11BRK004）、遼寧省財政科研基金項目“支持遼寧養老服務業發展的財政政策研究”（編號：2011D008）的成果。

（作者單位：沈陽大學、沈陽城市學院）