廣州控煙挑戰重重

劉偉鵬 胡飛

成立專職控煙隊伍是針對之前反映的執法分散的積極應對，按這種情形來看，廣州的控煙工作應該進入實質性階段。

因為獨特的地理位置，廣州的控煙工作一直備受關注。

4年前的9月，廣州實施被稱為“史上最嚴厲的控煙立法”的《廣州市控制吸煙條例》（下稱《條例》），至今四年過去，《條例》的實施效果如何，一直是大家關注的焦點。

除《條例》之外，廣州還推出了一些現在看來走在前列的控煙舉措，這些舉措多多少少都遭遇到了各式各樣的難題。

史上最嚴厲立法

2010年9月，被稱為“史上最嚴厲的控煙立法”的《廣州市控制吸煙條例》在廣州宣布實施。該條例是我國內地第一個將辦公室納入控煙范圍的地方性法規，其重要性和意義不言而喻，所以《條例》甫一推出，就受到國內外的關注。

該《條例》中最引人關注的一項，無疑是將國家機關的辦公室納入控煙范圍，除國家機關之外，企事業單位、社會團體和其他社會組織的辦公室、會議室、禮堂、公共走廊、電梯以及本單位的餐廳、咖啡廳也在禁止之列。這也是國內首部把辦公室全面納入禁煙范圍的地方性控煙條例。

在《條例》推行之初，相關媒體便對其實施效果給予了分析。當時，廣州市人大常委會主任張桂芳曾表示，執法難、取證難、執法復雜將是擺在控煙道路上的三大難題。

在當時，具體的細則都沒有相應的規范，執法隊對很多情況的判斷標準拿不準，也是執法難的一個原因，由此還鬧出不少笑話。

據當時媒體報道，部分控煙執法人員到一家餐廳執法時，在餐廳二樓發現了吸煙者，執法人員上前去開罰單時，餐廳工作人員卻告知執法人員“一樓才是禁煙區，而整個二樓是吸煙區”。執法人員拿出《廣州市控制吸煙條例》，指著第8條的規定，告知餐廳工作人員這種做法不符合規范。但當工作人員在開具整改通知書時卻出了問題，因為餐廳經營者問了幾個問題，執法隊員都沒法回答，比如吸煙區整改時要改到占整個餐廳多大比例，執法人員因為《條例》沒有明確規定而無法回答。他們支支吾吾的態度和語焉不詳的回答當然無法令執法對象滿意。

《條例》對很多細節性問題沒有進行具體規定，控煙條例配套的實施細則又沒有出臺，這給執法人員的控煙執法工作帶來不便，執法人員對于該怎么做自己心里都不清楚。在事后面對記者詢問時，執法隊員也承認，確實有些環節考慮不周，一些具體問題要等細則出臺后進行規范。

一年之后，也就是2011年9月，相關機構對《條例》的成效作了一次回顧，結果不無尷尬。雖然查處的單位數以十萬計，但累計實施行政處罰的僅有6次，這不能不說是一個不理想的結果。

到2012年，備受矚目的《廣州市控制吸煙條例》再作調整，又出新版的《廣州市控制吸煙條例修正案》。新草案的一處修改引起社會廣泛討論，這部分修改的內容即：刪除“違法吸煙者予以警告，責令立即改正；拒不改正的，并處以五十元的罰款”，修改為“任何人不得在禁止吸煙場所或者區域內吸煙或者攜帶燃著的卷煙、雪茄煙、煙斗，違反規定的，相關行政管理部門或單位對違法吸煙者責令立即改正，并處以五十元的罰款”。

為配合這一舉措，有關部門打算建立一支由財政保障的100個崗位的控煙巡查隊伍，但當時沒有得到編制部門的答復。這一處修改部分較之之前的規定更加嚴厲，也引起一些相關單位的抵觸情緒。在控煙執法部門的執法過程中，部分違規者表現出抵抗情緒，甚至出現暴力阻撓的行為。

導致事情發生的最直接原因當然是執法程序的繁雜和執法環境的復雜。《條例》中規定執法者必須先警告再責令整改，對于拒不改正的才能罰款。一個控煙區域設置管理類案件通常辦結不少于40 天，這對于執法隊員的積極性來說是一個很大的打擊，同時又浪費了時間，執法沒有連貫性也起不到應有的震懾作用。

在執法過程中出現KTV包廂吸煙人員抗拒執法等情況，便是因為缺乏細則導致執法困難。一位在新版控煙條例實施之后參與過執法的工作人員說，KTV包廂算不算公共場所？這在執法之后隊員們曾討論過。除KTV包廂之外，還有一些人在廁所抽煙，這個怎么管？“難道要我們拿著拍攝器材沖進廁所取證？”

廣州市人大常委會主任張桂芳也認為控煙執法的程序需要完善，這是導致執法難的最直接原因。而還有一些原因是基于結構層面的根本原因。這些原因不解決，恐怕控煙工作仍難開展。

15部門管一支煙

控煙工作在細則實施之后有了明顯的進步，有報告顯示，基于體現控煙實施效果的“吸煙者在各種場所吸煙情況”15個調查項目，均達到了之前沒有達到的水平，全國控煙辦也對廣州控煙水平給予很高評價。

盡管取得了一些成績，但其中暴露的問題也越來越明顯。廣州市城管委副主任趙洪曾經說，廣州控煙是15個部門共管一支煙，有類似于九龍治水的困境。趙洪表示，最大的結癥在于缺乏一支集中的控煙執法隊伍，“現行的聯合執法協調的難度很大。將控煙執法權授予全市15個不同的執法主體，不一定是個明智的選擇。

“這些部門自己本來就有執法任務，無法將所有精力放到控煙上。舉個例子，廣州市食品藥品監督管理局負責餐飲環節的控煙工作，全市餐飲企業有近5萬家，但是食品藥品監督管理局負責執法的人員不足400人，且他們還擔負著餐飲環節食品安全的監督執法。”控煙辦的相關負責人說，組織聯合執法行動協調難度很大，工作效率不高；另外，對各部門和各區、縣級市自行組織的控煙執法活動沒有一個可量化的考評標準，這種因部門分工不清而相互扯皮的現象在執法過程中時有發生。

第二個基本問題是經費不足。雖然廣州控煙專項經費逐年增加，不過，廣州的經費投入遠遠不能達到開展控煙宣傳、教育、培訓、聯合執法、調查評估等工作的需要。與香港、澳門等地區存在很大差距，“可以說連人家的十分之一都不到，另外一些無控煙專項經費的區縣也主要從其他領域劃撥，一年經費也就十幾萬元。”趙洪說。在廣州市控煙辦公室成立之前，廣州市的控煙工作是由掛靠在愛衛辦下的控煙協會負責。據資料顯示，廣州市控煙協會早在1995年就成立了，剛開始的時候沒有錢，到2008年，市財政劃撥到市愛衛辦的控煙經費有50萬元。“2010年市級投入增加到110萬元，但是光印宣傳標語就得花幾十萬，剩余資金根本不足以舉辦更多的宣傳活動。到2012年經費有所增加，達到295萬元，但依然遠遠不夠。”控煙辦的負責人說。

除此之外，還有一個重要的原因，就是煙草行業在嚴重干擾控煙。中國控煙協會常務副會長許桂華在接受采訪時也表示，管理體制問題是控煙的最主要障礙：“現在煙草專賣局與煙草公司實行的是兩塊牌子、一個班子，使政府監管難以到位。”

專職控煙隊伍

新版《廣州市控制吸煙條例》試水，廣州控煙似乎有備而來，在新版控煙條例實施當天，廣州市組織15個執法部門超過800人的執法隊伍，對全市進行控煙大執法，44位違規煙民被處罰。但沖擊波如一陣風過去，有媒體回訪發現，廣州不少控煙場所，控煙效果有反彈跡象。媒體對這一現象進行過分析，他們結合相關部門負責人的說法，認為執法主體分散可能是執法不力最主要的原因。

當時廣州市人大常委會副主任周慶強表示，沒有統一執法，到底誰來執行控煙？很多人不知道，禁而不止的情況會很普遍。周慶強因此建議，應建立專門的控煙機構和執法隊伍巡城嚴格執法，希望市政府能夠安排編制，成立控煙執法隊。廣州市人大代表吳樹堅也指出，假如執法主體太多，就有可能產生多個執法主體互相推諉的情況，責任到單位、責任到人，效果會更好一些。吳樹堅也表示：“控煙是關系廣州千萬市民健康的大事，成立執法隊伍絕對值得。”

在這種情況下，廣州開始考慮籌備專職控煙隊伍。成立專職的控煙執法隊是參考香港做法，香港規定執法人員有權向違法吸煙者發出定額罰款通知書，罰款1500港元。香港控煙卓有成效，得益于嚴厲的法律規定和一支執法隊伍。控煙隊伍最初的構架是招聘100人，這百名巡查員屬合同制政府招聘人員，招聘將設筆試、面試，招聘條件初步定為本科以上，35歲以下，男女不限，要求具有兩年以上的工作經驗。

然而由于涉及多方面問題，例如人員性質、如何分配等，這場受全國關注的招聘活動后來一直沒有下文，隊伍的招聘時間表也一直沒有向媒體公布。

時隔三年之后，2014年4月22日，在廣州市第6個“愛國衛生日”， 廣州市控煙辦主任伍任初才再次向媒體透露，100名專職控煙巡查員將于近期開始招聘。這次伍任初向媒體公布的細節比三年前要豐富不少。伍任初透露，目前已將控煙巡查隊伍招聘通知下發各區（縣級市），近期就會開始招聘。

成立專職控煙隊伍是針對之前反映的執法分散的積極應對，按這種情形來看，廣州的控煙工作應該是進入實質性階段。廣州市控煙協會會長姚蓉賓也表示，目前各方面對控煙工作的支持都很大，控煙進入到了一個很好的階段。伍任初也表示，市里在一些硬條件和軟設施方面給予的支持力度都有所增加，這是一個很好的局面。

盡管如此，控煙工作面臨的困難還很多。一路波折的廣州控煙工作能走到哪一步，走到什么程度，能取得什么效果，仍不可預料。控煙工作仍是一件充滿艱辛、充滿挑戰的事情。