公共行政古典理論價值取向研究綜述

張 霞 于曉敏 劉彩萍

(云南大學公共管理學院 云南 昆明 650091)

公共行政古典理論價值取向研究綜述

張 霞 于曉敏 劉彩萍

(云南大學公共管理學院 云南 昆明 650091)

公共行政學誕生于19世紀末的美國，歷經一百多年的歷程，演變發展出了許多豐富的理論流派及創新性思想。古典行政理論傾向于管理主義，主要從政治—行政關系著手，雖然包含了民主責任的概念，但該階段學者普遍認為公共行政研究的主要目的就是如何提高行政效率。行政組織結構，權力體系運用和管理普遍原則構成了古典行政理論的主要內容。雖然早期的行政理論偏重效率而忽視公共性與民主，理論研究多為普遍性原則而缺乏實用性，但為后期的行政理論發展奠定了重要的基礎。

公共行政理論;古典;價值

一、時期簡介

19世紀末，西方自由資本主義向壟斷資本主義過渡，社會問題日益加重，政府對社會公共事務管理的職能日益擴大，政府貪污腐敗，機構臃腫，工作效率低下。正如威爾遜說道：“政府的職能日益變得更加復雜和更加困難，在數量上也同樣大大增加。行政管理部門將手伸向每一處地方以執行新的任務”①。這時的社會現象要求我們對行政理論進行升入的研究。威爾遜以《行政學研究》開創了行政學研究的先河。朱國云學者認為行政—政治二分法是古典行政管理時期的主要思想基礎，當時的行政管理技術缺乏可操作性，只是自認為的“科學”。王瑞紅學者認為古典管理理論是時代進步于發展的產物，促進了生產力的發展，對現代管理的發展和應用具有重大作用。范文認為“政治—行政二分法”的思想和韋伯的“理性科層制”思想構成了古典公共行政學的主要理論基礎。李玉耘也對早期公共行政學的研究的前提、目的、價值取向、視角及其概念進行了詳細的介紹。這一時期為推進政府管理科學化，提高行政效率，驗證提出一系列組織與管理的原則。懷特對公共行政的系統研究則使公共行政學正式成為一個獨立的學科，傳統公共行政學的產生對西方現代國家行政體制的建立和演化具有了自身特有的理論基礎。

二、政治—行政

威爾遜在1887年發表了《行政學研究》，他認為，為了使行政機構的工作有效率地像企業那樣運行，就要使行政與政治相分離，他認為行政學的功能在于：“它將力求使政府不走彎路，使政府專心處理公務減少閑雜事務，加強和純潔政府的組織機構，為政府的盡職盡責帶來美譽”②。弗蘭克·古德諾進一步闡述了行政—政治二分法，他在《政治與行政》明確提出，政府有兩種主要的功能，及國家意志的表達與國家意志的執行，并將其分別稱之為“政治”與“行政”③。古德諾的突出貢獻還在于他分析了兩者之間取得協調的條件是政治對行政的適度控制和行政的相對集權。倫納德·D.懷特在經典著作《行政學導論》中從實踐和理論的角度探討了政治和行政，同時他認為，公共政策中存在著主動行政，原因在于行政人員在執行籠統或普遍性立法時具有的決斷權。盧瑟·古利克意識到政治與行政分開的困難性，他將他的論點集中在行政人員實施法律委托時所享有的一系列決斷權。保羅·阿普比也認識到行政人員是重要的政治行動者，以多種方式影響著決策過程。

三、提高效率的行政管理科學原則

當時企業中科學管理研究正在興起，企業熱衷于技術，機器就是效率的標志，所以也是生產和組織的合理典范，這些模式很自然地運用于公共管理領域。威爾遜認為，為了提高政府運作效率，行政管理應該以私有經濟的企業為榜樣，行政責任和效率的加強就要依靠等級結構單一的權力控制中心。泰勒的科學管理極大的影響了公共行政研究，樊清學者從企業管理和公共管理兩個維度梳理和闡述人本救贖對科學管理的突破創新。威洛比和古利克集中關注建立能指導行政人員提高效率的原則。古利克認為，政府組織問題與所有組織問題一樣，涉及“一個企業勞動分工單位的協調結構”，以進行勞動分工來提高行政效率。從早期論述中我們不難看到，公共組織的問題基本與私營組織問題相同，而解決辦法也基本相同：在謹慎的勞動分工的基礎上建立等級制，并通過單一的權力指揮機制加以協調。早期公共行政學者把效率作為公共行政研究的目的，例如懷特認為，公共行政的目標就是最有效地利用行政人員可以支配的資源。古利克也說到：在行政的科學中，不管是公共還是私營，最基本的“善”就是效率。

四、結語

回溯古典行政理論研究，我們可以看到，19世紀20年代和30年代的學者普遍認同公共和私營企業的行政本質是形同的，公共行政研究的效率標準與當時資本主義社會的企業價觀密切相關，行政—政治二分法為行政效率提高提出了一個前提。行政機構遵循科學的行政管理原則，即統一指揮，等級制權威和勞動分工，就可以運作得更有效率，不難看出，當時的理論研究忽視了公共性與民主問題。政治—行政二分法，科學原理和行政效率構成了早期公共行政研究的主題與目標導向。

【注釋】

①(美)伍德諾·威爾遜﹒行政學研究[M]．見彭和平譯．國外公共行政理論精選[M]．北京：中共中央黨校出版社，1997：5．

②(美)伍德諾·威爾遜﹒行政學研究[M]．見彭和平譯．國外公共行政理論精選[M]．北京：中共中央黨校出版社，1997：5．

③(美)弗蘭克·J·古德諾﹒政治與行政[M]．王元，楊百朋等譯，北京：華夏出版社，1987：10．

[1]范文．中外行政體制理論研究[M]．北京：國家行政學院出版社，2014：28．

[2]朱國云. 美國公共行政理論的古典傳統[J]．南京大學學報(哲學.人文科學.社會科學版)，1999(04)：176-182.

[3]胡穎廉．西方公共管理理論新發展[J]．學習時報，2014(06)．

[4]李玉耘. 早期公共行政研究的學理演進(1887～1926年)[J]．福建行政學院學報，2016(02)：29-39.

[5]王瑞紅. 古典管理理論的評價[J]．中國管理信息化，2016(12).

[6]李振，魯宇. 行政學的威爾遜悖論:學科起源正統史論的祛魅與反思[J]．中國行政管理，2016(04)：79-85.

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[10]樊清. 科學管理人本救贖的理論邏輯及其當代價值[J]．燕山大學學報(哲學社會科學版)，2016(05).