市政拆遷的文獻回顧及相關法律影響

張鴻俊

【摘要】城市發展，土地增值，然而，隨著成本的上升，拆遷的難度越來越大、建設的進度不得不放慢下來。在商業拆遷推向市場化以后，市政拆遷尤其是動遷已經成為城市建設和城市發展的瓶頸和難題。再有，在不同形式的土地和房屋的征收拆遷過程當中，永遠伴隨著見諸媒體的沖突與糾紛，甚至是暴力行為。與此同時，部分動遷戶對安置提出過高要求，甚至出現多次反復。當要求得不到滿足時，或拒不接受或層層上訪。在這里面，拆遷的成本以及對社會的負面影響常被人們所忽略。

【關鍵詞】拆遷 文獻回顧 法律影響

政府在處理拆遷這一問題時常陷入了困境。在我們國家這樣城市化高速推進的大背景之下，尤其是在城市建設和城市更新過程中，往往是政府所扮演的角色和政府的行為尤為重要。而政府，尤其是地方政府在強化服務職能，弱化具體經濟事務職能之下，處于兩難。一方面，政府是人民的政府，拆遷戶的訴求，積壓的歷史問題，私有合法財產權利的保護都必須得到考慮；另一方面，政府代表著公共利益，負有城市發展的責任。因此，找到導致政府是如何陷入“越拆越難拆”困境的原因，并且厘清其中的邏輯。同時，試圖尋找到改變這一現狀的辦法。這對于能否繼續高速有效地推進城市化，減輕社會（包括行政和個人）代價有著切實的意義。

在拆遷問題中，本文關注的是指向主體為政府的城市拆遷問題。在已有的文獻中，所涉及的最為集中的則是行政強拆。雷陽在研究中表明，強制拆遷缺少一套完善的執行程序，執行權限也劃分不清，夜間粗暴的拆遷行為時常發生，是影響社會和諧的重要因素。藍萬標的文章則指出，在城市拆遷過程中，有的地方政府和部門不能依法行政，態度惡劣；甚至運用黑社會勢力，采用恐嚇、停水、停電等手段強迫居民進行搬遷，引發群眾的極度不滿，以至采取自焚等極端手段來表示對強制拆遷的抵抗。

目前在拆遷過程中政府存在嚴重的錯位現象，這一問題很多學者都曾指出。唐麗敏通過回顧政府角色發展歷程，分析政府在拆遷中的角色，提出在更新理念的同時，要加強監督，推進依法執政。郁倩倩通過分析拆遷問題中市政規劃的深層矛盾，分析了漠視私權、缺失商談機制等問題。郝強也在分析城市房屋拆遷的基礎上提出了規范政府職能的對策。

此外有學者指出，公益拆遷應由政府主導，商業拆遷政府要歸位到“制度保障者、市場環境締造者和公正仲裁者”的角色。當然，在商業拆遷活動中，政府可以以經濟法律關系的主體身份介入，不能過度干預，亦不完全退出市場。

也有學者認為，城市拆遷中多是商業拆遷，由于國家擁有土地的所有權，開發商不可直接向土地使用者購買使用權，須得政府先行收回。而在實際拆遷中，政府的補償不足以抵償被拆遷者的房屋收益，并且評估機構也是政府指定的，這就存在政府既是裁判員又是運動員的現象。按公共財政的要求，政府經營城市的目標應定位于更有效地提供公共物品而不是追求利益，政府自身定位失敗。

此外，利益沖突也是眾多學者的聚焦點。王學軍提出要走出拆遷過程中形成的“零和博弈”怪圈，創造“非零和博弈”局面；馮玉軍從法律與經濟學的角度，運用博弈論探討拆遷的利弊得失；李鐘書運用博弈論的方法探討拆遷中的糾紛，以期找到利益平衡點。還有類似的，主要是從不同角度運用納什均衡理論探討平衡關系。認為在城市拆遷的博弈中，由于政府擁有強大的行政優先權和強制執行力，以及開發商的策劃和拆遷辦的配合，使拆遷居民在利益博弈中處于弱勢地位，而在博弈過程中三方采取的各種策略都是為了各自的利益獲得，而學者們也力圖通過博弈論的思想探尋沖突的化解之法。

在收集和整理文獻資料的過程中發現，媒體和社會公眾對于拆遷問題表現出了極大的熱情，幾乎所有媒體報道多為批判性的，均認為拆遷中普遍存在不公正現象。但另一方面，學術界對于拆遷過程中的行政和司法關系的研究不多，沒有找到專門研究城市市政公益拆遷問題的嚴肅性學術著作。

實際上，在操作的過程中，司法與行政的關系卻在很多具體的方面，如標準的變化，矛盾的利害點等層面影響著政府的行為。

拆遷過程中，法律法規是政府行為的依據和辦法新修訂的《國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》中，“行政強拆被取消”。此后，強制拆遷擬全部由法院作出裁決，行政機關不再決定是否強拆。這就意味著按照相關法律法規，最終若仍需要“強拆”，那么這個決定只能是法院作出的。

法院畢竟不同于行政機關，更具有中立性，所以，強制拆遷統一由法院來進行，理所當然將應該更公平公正。由法院統一實施強制拆遷，符合程序公正。另一層面也可以讓作為拆遷方的政府得以回歸本職。

根據現行國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》規定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”也就是說，現行的法規也包含法院強制拆遷的程序。但在實際操作的過程中，由法院出面來執行強制拆遷同樣也是問題重重，如重慶“史上最牛的釘子戶”事件，執行強制拆遷的正是重慶市九龍坡區法院。

司法公正的前提，是規則的公道和公眾的認同。即便新《補償條例》對“公共利益”和“拆遷補償標準”作出更詳細的規定，在既有的市場背景和現實條件下，強制拆遷轉移給法院，無論對于社會大眾還是輿論媒體，都認為不過是將矛盾轉移給另外一個國家機關而已。

由法院來裁決和執行強制拆遷，面臨的第二個問題是，拆遷戶的意愿不能得到充分表達和合法權利難以救濟。在所調查的事例中，移送司法機關裁決的是極少數，除了難以得到令利益相關各方滿意的結果這個原因以外，根據訪談的拆遷戶記錄，普遍都存在認為法院不能解決利益訴求等問題，而且還讓拆遷彼此沒有了回旋的余地。

“我不同意法院，法院是你們開的。”

“去法院也許就真的只能得這么多了，還不如跟他們慢慢談。”

“之前我看過報道，法院不僅沒有幫我們居民，最后還同意強拆了呢！我們不能這么走，我只需要買到同樣的房！”

因為“由行政機關申請法院進行強制執行”是一種非訴程序，這種非訴程序法院雖然會組成合議庭進行審查，但通常并不公開審理，缺乏辯論等審理程序。從這一層面來講，就讓拆遷戶表達自己的意愿和主張帶來不確定的障礙。而且，由于非訴執行的裁定通常不可能上訴，這就同樣無法給拆遷戶的權利予以救濟。極其容易造成拆遷戶對法院的裁定和強制執行的不服和不認同，在拆遷戶與法院之間產生另外的新矛盾。

參考文獻：

[1]雷陽.城市房屋拆遷現狀分析及對策構思.重慶大學，2008，（11）.

[2]藍萬標，藍菊玲.當前社會城市拆遷存在的問題及對策研究.井岡山師范學院學報，2004，（12）.

[3]郝強.試論政府在城市房屋拆遷中的職能.西安社會科學，2010，（6）.

[4]王學軍.城鎮拆遷中的“非零和博弈”.求實，2005，（1）.

[5]馮玉軍.權力、權利和利益的博弈——中國當前城市房屋拆遷問題的法律與經濟分析.制度經濟學研究，2008.

[6]李鐘書.論城市拆遷中社會利益和經濟利益的博弈.安徽大學學報，2004.endprint