國際海上通道安全保障特點與中國戰略對策

史春林++史凱冊

黨的十八大報告提出“建設海洋強國”的戰略目標，而保障國際海上通道安全是實現這一目標的途徑之一。交通運輸部原副部長徐祖遠也曾強調中國作為非軍事強國和海運需求量最大的國家，在風云變幻、突發事件頻發的世界，保持對海運的控制力和海運通道安全具有十分重要的戰略意義。交通運輸部水運局局長宋德星強調“保障國際海運通道安全的能力”是中國建設航運強國的一個基本特征。目前來往中國的船舶要經過長期不穩定的海灣地區以及通過馬六甲海峽、霍爾木茲海峽、巴拿馬運河、蘇伊士運河等咽喉要道，海上安全形勢嚴峻：一方面面臨著地緣政治和海洋大國遏制等傳統安全威脅，另一方面索馬里海盜、海上恐怖等非傳統安全威脅日趨嚴重，海上安全形勢不容樂觀。對此中國應高度重視，根據國際海上通道安全保障的特點，采取相應的戰略對策。

國際海上通道安全保障特點

根據目前國際海上通道面臨的各種威脅，其安全保障具有如下特點：

一是強調全程性。美國海權論鼻祖馬漢指出：“整個航行期間，國家對船舶的保護，必須護送至盡可能遠的地方。”因此加強海上通道安全“既要考慮始發，也要考慮到達，還要考慮中途。既要考慮點，也要考慮線，還要顧及面。”為此就要對航運經營活動的全過程進行安全管理，“就船舶運輸來講，現代安全管理要求從裝貨、航行到卸貨以及運輸過程中的一切活動的各個階段，對影響運輸安全的技術、管理和人員的因素進行控制”。

二是強調全員性。海上通道安全涉及到國家各有關管理部門、航運企業以及船舶等各類管理人員和船員，船舶安全與否取決于誰來管理船舶和配備什么樣的船員，因此必須強調人在安全管理中的作用，充分調動人的積極性，做到人人重視安全，人人參與安全，人人監督安全，全員參加安全管理，以達到最佳安全狀態。

三是強調綜合性。學者陸忠偉認為維護“海上通道安全不能僅將‘眼球盯在‘海上，還應注意沿海、海空等各個層面，實際上是一個立體的安全概念。”傅夢孜則強調：“海上通道安全與陸上安全能力緊密相關，沒有陸地的有效配合，臨海國家對海上通道安全的控制是有限的。”蔡梅江也指出：“陸上的安全將為海上安全創造條件，而陸上的不利因素可能在海上運輸途中發展成為重大安全隱患。要做好海上安全，我們必須考慮海上運輸的兩頭，從源頭做到防范。”因此必須采取綜合配套措施，通過制定軍事安全政策、海事安全政策以及多邊和雙邊合作等綜合手段確保海上通道安全。

四是強調系統性。“海運通道是由裝船碼頭、海運航線、海運船隊、運輸組織、卸船碼頭和配套岸上存儲設施組成的有機系統。在供需關系穩定的情況下，通過海運船舶沿海上航線將貨物由供應地碼頭運至進口地的岸上儲存設施。因此“在一個完整的海運體系中，與海上通道連成一體的還有出海口、港口、船隊等配套設施的建設”，這些都是海上運輸所必須依賴的關鍵環節。它們相互依存，構成了一個完整的營運系統。只有整個系統各環節都能正常運行，海上通道才能真正安全。

五是強調復雜性。首先，海上通道種類復雜，不同的海上通道安全需采取不同的保障手段。其次，海上通道涉及對象復雜，如船籍國、所經海域管轄國、船員所屬國、船上貨物所有權及所屬國等等。再次，影響海上通道安全因素復雜，既有傳統安全因素，也有非傳統安全因素；既有自然因素，也有人為因素；既有外部因素，也有內部因素。最后，保障海上通道手段復雜，涉及到政治、經濟、軍事、外交、管理等各個領域。

六是強調相對性。安全標準和安全水平是隨著一國經濟和社會的發展程度逐步提高的。從海上通道安全角度來看，“海洋的廣闊性、復雜性及地理、氣候和人為因素，即使一國擁有絕對的主控能力，這種能力表現在對海上的控制時也總是間隙性的。因此海上通道安全更是相對的、充滿著不確定性和不可預測性”，對此要有清醒的認識。

七是強調持續性。海上安全威脅具有長期性，“國家海上貿易不是一次性或幾次性的，海上通道安全必須要從長久使用、持續使用上考慮”，建立保障海上通道安全的長效機制。

中國保障海上通道安全的戰略對策

根據上述特點并考慮到國際與國內、歷史與現實以及主客觀因素等方面的影響，中國在加強海上通道安全保障能力建設方面應注意“十結合”：

第一，要注意安全生產與國家安全相結合。一方面要著眼于海上運輸的安全生產，通過有關主管部門和航運企業等方面的有效管理，盡量減少海損事故，特別是防止重大海難的發生，確保人命、財產和環境安全。另一方面近年來海上國際競爭日趨激烈，對世界海洋的安全與穩定提出了更高的要求。另外，海上恐怖主義、海盜、地區沖突和動蕩等各種因素對海上通道安全的威脅也越來越嚴重，海上安全在國家安全戰略中的地位和作用日益上升。面對著國際海洋秩序及其斗爭方式和手段的深刻變革，對海上通道安全的認識也應不斷提高，把它提到國家安全戰略的高度。“一個國家要真正維護國家的安全，絕不能僅僅著眼于主權管轄范圍內的領土、領海或領空，而應放眼于海上通道、能源供應線和公海航行的安全。”因此“海上安全通道屬于國家安全范疇，與國家利益緊密聯系在一起，是國家安全及發展戰略重要組成部分。對于依賴海上通道的國家，確保（單方或多方）海上通道的安全應上升到國家戰略層面，為經濟發展提供強有力的外部空間與依托。”

第二，要注意安全與發展相結合。“關于‘適航船舶的技術標準問題歷來是發達國家與不發達國家為本國爭取利益的焦點問題。”因此一方面中國船隊是在經濟全球化、航運國際化的大形勢下從事國際海洋運輸的，要提高國際競爭力就得按國際“游戲規則”行事，船舶技術狀況、海員素質、船舶安全管理等方面就必須符合國際海事組織設立的安全標準和國際安全公約的規定，與國際接軌。但另一方面考慮到中國經濟發展水平，海上通道安全保障要樹立和堅持科學的安全發展觀，弄清楚“安全了才能更好地發展，發展了才能更加安全”的辯證關系，應隨著生產力發展和技術水平的逐步提高，與時俱進地逐步提高安全要求和安全水平，使安全水平與發展水平相互促進、共同提高，即“以安全保障發展，以安全促進發展，而不讓危險阻礙發展，不讓事故影響發展，盡可能減少發展中的人命損失，盡可能降低生產中的安全成本。”

第三，要注意點與線安全保障相結合。海上通道漫長，要想在安全方面進行全面保障可以說困難重重，難以顧全或者說根本做不到。因此為避免力量分散，必須突出重點，抓住咽喉要道的安全保障問題。不過在咽喉要道上采取行動須小心謹慎，特別是有關的軍事行動，這是因為“海上戰略通道多處于戰略航線上的要道和咽喉之處，在此海域的任何一個軍事行動都可能會觸及到一些國家和地區的‘戰略神經，引起國際社會的高度關注。”當然緊抓海上戰略通道安全保障問題，也不能忽略其他海域的安全問題，“海上通道安全，涉及面廣，其范圍必然要超越純粹的‘通道概念，尤其應考慮到各種船只的活動區域如出入港、其他非固定航線、航線外的廣大水域等。”

第四，要注意近海通道與遠洋通道安全保障相結合。“大量數據表明，離岸10海里左右的海域最易發生海事，原因除了由于航道條件不好及絕大部分的淺灘、暗礁、沉船等礙航物都分布在沿海區域，造成船舶操縱困難發生事故外，另一個重要的原因是沿岸海域船舶通航密度大，船舶發生碰撞事故的機率增大。”因此首先要保障近海通道安全，這是保障遠洋通道安全的一個重要組成部分，也是保障遠洋通道安全的一個必要前提。

第五，要注意總結歷史寶貴經驗和吸收外國有益經驗相結合。一方面新中國成立以來特別是改革開放以來，中國高度重視海上通道安全問題，并采取許多保障措施，從建國初期沖破以美國為首的西方敵對勢力對新中國的海上封鎖與禁運到目前中國海軍護航防范和打擊海盜等都留下許多寶貴的歷史經驗，應該進行科學總結作為今后提高海上通道安全保障能力的借鑒。另一方面還應不斷學習和吸收西方發達海洋國家在保障海上通道安全方面的有益經驗，取長補短，為我所用，豐富中國海上通道安全保障的戰略思想。

第六，要注意直接手段和間接手段相結合。實際上維護海上通道安全的手段和方式多種多樣，既可以采用直接手段，也可以采用間接手段。如為了保障印度洋航道安全，直接手段可派海軍艦艇編隊赴亞丁灣進行護航，防范和打擊海盜。間接手段可尋找替代馬六甲海峽的其他通道，開拓從中國大西南到印度洋的入海口等，這些都可降低海上通道面臨的風險。

第七，要注意硬實力與軟實力建設相結合。硬實力一般來說是有形的、物化的和可量化的，如港口、船舶、海軍力量等。軟實力一般來說是無形的、不可物化和不可量化的，如航運安全文化、科技、法規、管理等。“硬實力是軟實力的有形載體，而軟實力則是硬實力的無形延伸。”兩者相互促進，相得益彰，因此應把兩者整合起來形成“巧實力”，從而在海上通道安全保障中發揮最大作用。

第八，要注意治標與治本相結合。比如拿防范和打擊海盜問題來說，派海軍護航只是一種暫時舉措，并不能從根本上解決問題，海盜行為的發生和綿延不絕具有復雜的原因，需要從政治、經濟、軍事、外交、法律等多個領域采取措施，多管齊下，綜合治理，才能收到實效。不鏟除產生海盜的根源，是沒有可能最終消滅海盜現象的。再比如防范和打擊海上恐怖主義也是如此，“海上恐怖主義的防治是一個綜合問題，它既涉及法律機制的變革，又涉及經濟合理性的考量；既需要各國加強政治上的合作，又涉及相關技術的革新。只有對相關因素進行綜合考慮，才能建立科學的海運安全制度，以有效地保障海運的安全。”

第九，要注意長效機制與應急機制相結合。安全是永恒的主題，因為危險是永遠存在的，因此必須注意海上通道安全保障和風險防范的長效機制建設，安全問題必須始終高度重視，常抓不懈。而另一方面威脅海上通道安全的因素特別是非傳統安全因素的出現又常常具有突發性，要求具有快捷的組織反應和健全的救援體系，因此還必須抓好應急機制建設，做好應對各種突發事件的預案，特別是要完善反海盜應急機制和海上溢油應急處置機制，加強搜救物資儲備，并通過演習熟悉應急程序和步驟，不斷改進和完善預案，以達到實戰的目的。

第十，要注意近期目標與長遠目標相結合。由于海上通道安全所面臨的威脅既有現實直接威脅，也有潛在安全隱患，因此確保海上通道安全要把近期目標與長遠目標結合起來，首先要保障中國所直接面對的太平洋海上通道的安全，特別是要沖破美國及其盟國對中國的島鏈封鎖，全面打通中國的出海通道。在此基礎上，隨著中國利用印度洋海上通道的增加，中國應從傳統的太平洋戰略轉向實施“兩洋戰略”，大力加強印度洋海上通道的安全保障。“面對著被西方發達國家早已擠壓的戰略空間和海上通道受制于人的不利局面，中國應當及時大膽地提出拓展太平洋通道、辟建印度洋通道的兩洋出海戰略構想。”而且隨著全球變暖，在未來北極航道有可能全年全線貫通，中國應未雨綢繆，全面做好開辟和利用北極航道的各種準備工作，以便在這條世界經濟新走廊上能占有一席之地，掌握全球貿易的主動權。

“長風破浪會有時，直掛云帆濟滄海”。我們相信，通過各方面的努力，中國海上通道的安全保障能力一定會不斷地提高，為中國從航運大國向航運強國順利轉變保駕護航！

（基金項目：2013年度國家社科基金重大攻關項目“中國北極航線戰略與海洋強國建設研究（13&ZD170）”；2013年度教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“世界主要海洋國家涉海管理體制及海上執法力量建設研究（13JZDH040）”； 2012年度教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“中國與鄰國海洋權益爭端問題的國際法理研究（12JZDH048）”；2013年度遼寧省社科規劃基金重點項目“東北亞海權問題研究（L13AGJ001）”。）

（作者單位：大連海事大學）