網絡時代我國政府治理的SWOT分析*

熊 燁 凌 寧

（中共江蘇省委黨校公共管理教研部 江蘇 南京 210009）

互聯網作為人類進入信息時代的一種標志性信息傳播方式，自其產生以來一直以超出人們想象的速度迅猛發展。互聯網帶給我們的不僅僅是作為工具的技術，它已經深刻地改變了我國的行政生態環境。互聯網的技術優勢給樂觀者創造了一個民主、效率的愿景，然而網絡世界里，被操控的話語和失真的信息隨處可見，過多情緒宣泄的言論降低政治溝通的效率，“群體極化”、“群體想象”、“沉默的螺旋”常態化等都使得網絡輿情難逃偏執、狹隘的困境。事實上，互聯網是一把雙刃劍，網絡時代既存在機會又存在挑戰，我國政府應調整治理策略，利用自身優勢抓住網絡時代的機會，克服劣勢規避外部威脅。

一、互聯網在中國的發展

互聯網在中國的發展雖然起步較晚，但是從網絡使用者數量及其構成方面而言，中國互聯網的發展非常迅猛。根據中國統計資料顯示，2011年我國網民人數為5.13億，較2010年增長5580萬人，年增長率達12%，是2007年網民人數的2.4倍。2011年我國互聯網普及率達38.3%，較2007年增長了22個百分點。如圖一和圖二所示，2007－2011年我國的網民人數和互聯網普及率增長均十分迅猛。從階層分布看，網絡的使用者不再局限于精英階層，而是向普通階層擴展，2011年我國農村寬帶接入用戶達3308.8萬戶，占用戶總數的22%。從年齡段來看，網絡的使用者不只是年輕人，越來越多的中老年及少年也成為互聯網的使用者。互聯網帶給我們的不僅僅是作為工具的技術，它們已經改變了人們的生活方式、交往方式、思維方式和價值觀，對我國的政府治理也將產生深遠影響。

二、網絡時代我國政府治理的SWOT分析

SWOT分析法又稱為態勢分析法，它是由舊金山大學的管理學教授于20世紀80年代初提出來的，SWOT四個英文字母分別代表:優勢（Strength）、劣勢 （Weakness）、機 會 （Opportunity）、威脅（Threat）。利用SWOT框架分析網絡時代的我國政府治理，就要全面審視互聯網下的我國行政生態變遷，系統分析政府治理現狀，整合概括內部優勢、劣勢和外部機遇、挑戰，為探尋網絡時代政府治理的策略提供參考。

（一）內部優勢分析

1.我國政府的信息化建設初見成效。網絡時代，信息瞬息萬變，政府本身的信息化程度是有效的收集、處理、反饋信息的重要條件。在我國政府的積極推動下信息化建設逐漸加快。20世紀80年代末，我國在中央和地方黨政機關開展的辦公自動化工程（OA）奠定了利用計算機網絡技術的基礎，1993年底啟動的“三金工程”加強了信息化基礎設施建設，開始為重點行業和部門傳輸信息，1999年開始的“政府上網”工程，則標志著我國政府信息化建設進入到一個嶄新的發展階段。［1］2006年1月1日中央政府門戶網站的正式開通，標志著中國政府網站層級體系的架構已經基本形成。2008年，中央部委政府網站的普及率已經達到96.1%，省市政府網站普及率達到100%，地市級政府網站普及率達到99.1%。政府網站已成為發布權威政府信息的第一平臺，溝通政民、匯集民智民意的重要渠道。［2］

圖1 2007—2011年我國互聯網上網人數（萬人）

圖2 2007年—2011年我國互聯網普及率（%）

2.我國公民參政意識、法律意識增強。隨著經濟社會的發展，我國公民的參政意識不斷增強，與此同時，參政的能力也不斷提高。越來越多的公民利用法律武器維護參政權利，通過人民代表大會制度、政治協商制度、聽證制度等渠道表達利益訴求。互聯網作為一種非制度化的政治參與渠道有其固有的缺陷，以訛傳訛、“群體極化”、毫無建設性的情緒宣泄等均挑戰者政府的治理能力。公民參政意識、法律意識的增強將大大減少非理性的網絡政治參與。一個具有法制觀念的理性公民可以自覺抵制網絡的極端言論、西方敵對勢力、民族分裂勢力的蠱惑，為政府與公民之間的良性互動奠定基礎。

（二）內部劣勢

1.官僚化不足與“愚蠢的照章辦事”并存。我國的行政組織結構是以韋伯的官僚制為樣本建構起來的，是一種以分部——分層、集權——統一、指揮——服從等為特征的組織形態。官僚組織結構具有明顯的反功能，“反功能”的概念是默頓在《社會理論和社會結構》一書中首先提出的，它指的是與組織結構正面功能相對應的負面功能。［3］默頓認為官僚制組織結構反功能主要表現在:刻板僵化、墨守成規、效率只針對例性行事物;“訓練性無能”，即一旦特殊事件發生，既定條件不變，就會反應遲鈍和行動緩慢。［4］具體到我國的行政組織，呈現出與西方國家行政組織不同的特點。一方面，我國行政組織存在官僚化不足的狀況，即制度規章的不完善及執行力不夠，行政組織中存在人格化的傾向，如潛規則盛行、人情行政、家長制作風等。另一方面，“愚蠢的照章辦事”的情形在我國的行政活動中同樣存在，繁雜的審批程序，刻板僵化的績效考核都制約著行政人員積極性創造性的發揮。由此，可以看出我國行政組織除了面臨規則約束力弱，同時還面臨著彈性不足的問題。規則約束不足造成的權力尋租在網絡傳播下將給政府帶來合法性危機，而組織彈性不足則無法滿足網絡時代公民的多元利益訴求，也無法應對瞬息萬變的外部環境。

2.行政人員的能力不足。網絡時代對行政人員的技術能力、創新能力、應變能力、學習能力提出了更高的要求。我國行政人員的能力不足主要體現在以下方面:第一，我國的公務員隊伍中不同年齡段的行政人員綜合素質存在結構上的缺陷。年紀較大的同志具有較強的綜合處理能力，但信息技術能力往往是短板，而年輕的同志具有較強的學習能力和技術能力，但綜合處理能力和應變能力卻往往不足。第二，現有的公務員考試錄用制度側重于文化知識的選拔而對素質能力的考察不夠，存在“高分低能”的問題。筆試內容重知識、輕能力;重公共科目知識，輕專業科目知識;考試所用教材常識性知識所占的比例較大，理論與實踐的結合點少。由此導致了考察機械記憶力，出現高分低能，把一些專業知識水平較高而記憶力較差的人拒之門外。［5］而在面試中，測試項目的選擇、測試標準的設計以及情景模擬、專業技術測定缺乏科學性與規范性，并不能確保面試的準確。這就使得行政人員素質能力成為政府治理一個掣肘因素。

（三）外部機遇分析

1.公民話語權的回歸加快民主進程。傳統權威媒體如電視臺、廣播、報紙的信息傳播是單向度的，公眾無法通過它們表達自己的意見和看法。不具備一定知識的民眾甚至被排斥在官方權威媒體的話語體系之外，無法理解權威媒體所傳遞的信息。傳統權威媒體在自己的王國里自說自話，而與民眾漸行漸遠。然而，互聯網時代的到來打破了權威媒體的話語霸權。在網絡上，每個人都可以是一個沒有執照的電視臺，民眾可以選擇自己感興趣的信息源，也可以表達自己的觀點和感受。人們圍繞著QQ或者其他交流平臺談論著國家大事與個人情感，在自己獨有的博客空間寫著自己的感悟，在相關的新聞跟帖后面發表或者討論著一切他們感興趣的議題。話語表達的不只是信息，話語的實質是權力，公民掌握話語權就掌握了維護自己利益的武器。互聯網提供了一個實踐民主的新形式，在互聯網中，人們不受空間限制而集結于某一公共場所，在寬松的環境中自由言論，經過交流和互動形成輿論場。網絡形成的輿論場具有極大的包容性，在網絡精英的引領下形成一個多數人認同的意見，最終形成網絡政治輿論，對國家政策產生影響。

2.互聯網承載電子政府。互聯網促進電子政務和電子政府的建設。聯合國經濟社會理事會認為，電子政務是政府通過信息通信技術手段的密集性和戰略性應用組織公共管理的方式，旨在提高效率、增強政府的透明度、改善財政約束、改進公共政策的質量和決策的科學性，建立政府之間、政府與社會、社區以及政府與公民之間的良好關系，提高公共服務的質量，贏得廣泛的社會參與度。電子政務具有以下優勢:首先，電子政務突破時間與空間的制約，為社會提供快捷便利的服務。第二，電子政務可實現信息共享，提高辦事效率。第三，電子政務提升傳統政務效率、節約資源。文件的電子化、辦公的無紙化、會議的網絡化等等提高了政府的工作效率，節約資源。第四，電子政務是政府流程的再造，促進了政務的改革和創新。電子政務將改造政府的決策和工作流程，精簡政府機構，加快政府改革和創新的步伐。第五，電子政務可以提高政務的公開透明，增強社會監督，遏制暗箱操作，違規違紀現象。第六，電子政務為公眾提供參政議政的機會，提高政府決策的民主性和科學性。第七，電子政務可以提升政府開展經濟和社會監管的能力，通過快速和大規模的遠程數據采集和分析，實現跨地域信息的集中管理和響應。［6］

3.網絡反腐促進公權力的合法運作。黨的十八大以來，中國的反腐被提上前所未有的政治高度:腐敗問題解決不好，就會導致“亡黨亡國”。腐敗現象的實質是公權力的濫用，反腐敗就是要對公權力進行監督和限制，使之沿著法制化的軌道運作。信息不對稱是反腐敗中的一個難題，掌握公權力的官員利用其職位優勢設法規避監督謀取私利，而監督主體往往不能完全掌握官員的信息，在監督與規避監督的斗爭中處于信息上的劣勢。互聯網的發展為反腐敗提供了信息上的便利。從“表哥”、“房叔”的落馬，再到“雷政富不雅視頻”、“單增德離婚保證書”等熱點事件，2012年以來，“網絡曝光——紀委介入——核查處理”成為腐敗案件查處的一條新路徑。“微博一轉、圍觀千萬”。我國網民數量5.38億，手機網民接近4億。一張艷照、一段不雅視頻，極易使網絡形成強大的輿論場，發酵速度驚人，官員的違紀違法信息能夠快速傳遞到紀律檢查機關。腐敗官員要面對的不只是紀律檢查機關，而是成千上萬的群眾，互聯網放大了群眾在反腐斗爭中的作用，有效地解決了反腐中的信息不對稱。

（四）外部挑戰分析

1.轉型期的社會矛盾伴隨網絡的強勢助推威脅著政治穩定。在我國社會朝著現代化發展的同時，網絡強勢助推下的社會矛盾也極大威脅著我國的政治穩定。我國處于轉型期，貧富差距、暴力執法、暴力拆遷、官員腐敗等現象客觀存在，但是這些社會問題是可以通過體制改革和法律完善解決，是任何一個轉型期的政府都需要面對的問題。在網絡極端放大的作用下，這些社會矛盾的最終劍指幾乎是黨和政府手中的公共權力，對政府治理的有效性、權威性等方面形成了全方位沖擊。此外，網絡時代我國政府還面臨著來自“外部敵對勢力”的網絡威脅，某些國家別有用心的支持“藏獨”“疆獨”，逃竄海外的民族風裂分子利用網絡進行滲透，鼓動不明真相的極端分子制造恐怖事件，如烏魯木齊“7·5”打砸搶燒嚴重暴力事件，拉薩“三·一四”打砸搶燒暴力犯罪事件，這些滅絕人性的暴行給人民群眾的生命財產造成巨大損失，威脅著我國的政治穩定。

2.網絡導致的非理性參與挑戰政府的制度創新能力。美國政治學家亨廷頓有個著名的公式:政治參與∕政治制度化=政治不穩定。在這個公式里，他指出:“無論在哪種參與水平上，政治制度都應該強大到足夠提供合法的政治秩序的基礎和有效的政治共同體的基礎上。”［7］互聯網極大地激發了網民的參政熱情，但是網絡只是提供了一個表達交流的空間，并不能替代制度化的政治參與。在一個政治文明的社會里，人們的政治參與要通過一定的政治制度進行安排和組織。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，互聯網更多的只是溝通人民代表和人民群眾的橋梁，是一種體制外的政治參與。但是很多網民不能準確定位互聯網，陷入了表達和批評政府的狂熱，寄希望于體制外的途徑表達利益訴求，當這種要求不能滿足時就必然將不滿和挫折感轉嫁于政治體系本身，從而觸發政治不穩定。我國當前的政治參與制度并不具備完全容納網絡政治參與的能力，也就是說很多個人碎片化的利益訴求并不能通過網絡輸入到政策制定系統。能否把網絡政治參與納入制度化軌道，如何確保網絡政治參與的有序和高效，這都是政治參與制度改革要解決的問題。

3.信息失真影響有效的政治溝通。在網絡時代，每個人即是信息的發出者又是信息的接受者，網絡的虛擬性打破了傳統社會中人的“標識”，在“反正沒有人認識我”的心態下，傳統的“熟人社會”秩序被打破，人們可以逃脫輿論壓力、道德譴責和法律制裁，這就為謠言的產生和傳播創造了條件。網民利用網絡傳播謠言炒作謀取私利的事件層出不窮，出現了很多像“秦火火”“立二拆四”這樣的無良網絡推手。越來越多的網民面對互聯網的海量信息逐漸失去理性和辨別能力，尤其一些長期找不到合適崗位、茫然隨波在社會大潮中的城市邊緣的“二代農民工”、“三代農民工”等人群，長期生活的窘困滋生出“仇富”“仇官”心理，只要牽涉到政府、官員、炫富、拆遷等負面信息就不加辨別的傳播轉發，寧愿相信負面信息也不相信政府的調查結論，以訛傳訛增加了政府治理的難度。更為嚴重的是一些網民抱著狂熱的西方理念，以官員腐敗和暴力拆遷的個案否定我國政治體制，對政府進行無端責備以及對黨的執政進行攻擊。但凡出現社會問題突發事件就不加分析地批評政府，而不是理性地分析、建言獻策，這都妨礙著有效的政治溝通。

4.網絡群體行為的非理性給政府治理帶來壓力。網絡群體行為指一定數量的網民集中參與某一話題討論，形成一定網絡輿論氣候的行為。網絡群體行為是現實環境中群體行為的抽象化。然而這種抽象化的網絡群體行為會影響到現實社會。［8］誠然，網絡群體行為在監督公權力、維護社會公正發揮了重要作用，從2003年的“孫志剛案”開始，他們聲援了重慶“最牛釘子戶”，叫停了廈門“PX”項目，譴責了上海釣魚執法，打敗了宜黃的拆遷隊……。然而，網絡群體行為也有其非理性的一面，“群體極化”和“沉默的螺旋”是網絡群體行為非理性的兩個重要表現。群體極化是指在群體中進行決策時，人們往往會比個人決策時更傾向于冒險或保守，向某一個極端偏斜，從而背離最佳決策。不理性的網民在法不責眾的心理下往往選擇暴力圍觀，以集體的名義殺人，削弱政府的強制力和治理能力。而“沉默的螺旋”指出的是網民的從眾心理，個體意見的表達受到周邊“意見氣候”的影響。網絡輿論的形成大多并非是網民理性討論的結果而往往受到“意見領袖”的左右，“意見領袖”的有限理性和個人利益取向往往導致網絡群體行為走向非理性，社會崩潰的風險系數增高，給政府治理帶來巨大的壓力。

三、網絡時代我國政府治理的策略

（一）打通網絡民意與政治系統的制度通道

以伊斯頓的政治系統分析方法分析我國政治系統，我國制度化的利益訴求輸入渠道包括:政黨利益表達制度，包括執政黨和各民主黨派的利益表達制度;信訪制度;人民代表大會制度;政治協商制度;社會團體利益表達制度;大眾傳媒利益表達制度;社會協商對話制度;行政領導接待制度，如市長接待日、書記信箱等。［9］雖然我國并不缺少制度化的利益訴求通道，但是隨著網絡時代民眾利益訴求意識的覺醒，利益訴求量急劇膨脹，給現有的輸入通道造成了巨大壓力。此外，現有制度化通道的弊端導致其功能失調，加劇了“輸入超載”的程度。目前，互聯網并沒有被納入我國政治系統輸入的制度化渠道，如圖三所示，網絡輿論以外壓的形式影響公共政策，政策制定者處于被動的接收和應對地位。這種非常態非制度化的外壓方式不僅消耗大量的政治參與成本，而且削弱政府的權威。只有在某些社會問題極度激化的時候，利益相關者才會聚集起來形成網絡群體行動，對政府產生輿論壓力，事實上很多碎片化的利益訴求并不足以產生網絡群體行動，也就不可能通過網絡達到表達利益訴求的目的。我們需要把網絡民意納入制度化的輸入渠道，改“外壓”方式為“內推”，如圖4所示，逐漸減少外壓的方式，打通網絡民意與政治系統的制度通道，政府由被動的接收應對轉為主動聽取吸納，實現網民與政府的良性互動。

（二）利用現代信息技術“再造”政府組織結構

傳統的官僚制屬金字塔型的組織形態，有嚴格的等級制度和多層的權力結構，管理建立在文牘之上。進入網絡時代，傳統官僚組織越來越力不從心，其機構臃腫，規模龐大;管理層次過多，致使決策與執行緩慢，信息傳遞失真;缺乏彈性，影響效率的提高和溝通的實現。為適應網絡時代的發展要求，我國政府急需利用現代信息技術“再造”政府組織結構。“再造”的趨向是網絡化和扁平化。由于信息網絡技術可以優化、重組業務的工作流程，使“虛擬機構”、“網上辦公室”、“政務超市”、“無縫隙服務”成為可能;組織獲取信息的方式呈網絡化、交互式發展，權力結構趨于更多分權，也使行政系統的中間管理層次的存在成為多余，因此，利用現代信息網絡技術對組織結構進行重組和“再造”，能夠有效縮減政府機構，縮小政府規模，達到政府機構小型化、扁平化的目標。［10］建構電子政府是“再造”政府組織結構的重要途徑，如美國近年來推行電子政府，關閉和減少了監管機構的辦公室，減少了數萬名工作人員，聯邦政府減少了數十億美元的開支。可見，電子政府對于縮減政府機構編制、節省行政開支的實際效用。網上服務系統，使服務由面向辦公室、柜臺窗El，轉向計算機屏幕，實現人機對話，使政務通過電子文件交流方式進行，通過標準化中介工具，極大地簡化了原本復雜的手續和步驟，大大提高了行政效率和服務水平。

圖3 中國政治系統的現狀

圖4 改革后的中國政治系統

（三）完善信息傳導機制，實現信息表達、回應、反饋的統一

信息是政府有效治理的重要因素，它的重要性至少體現在以下方面:第一，環境變化的信息決定一項公共政策是繼續還是終止。第二，對公權力的監督需要信息的支撐。第三，對政府官員的考評離不開準確的信息。第四，政府部門內信息的傳遞是整個行政系統運作的必備條件。第五，公共政策的“公共性”體現在對民意信息的充分掌握。互聯網在為民眾的信息表達提供了巨大便利，但是由于信息傳導機制的不健全，信息的表達不能產生相應的回應和反饋，公平和效率這兩大政府治理的目標也就難以達成。一項失效的政策卻沒有及時終止，紀檢機關苦于掌握不到腐敗官員的腐敗信息，政府官員的功績卻未帶來相應的獎勵，政府部門內信息傳遞的遲滯使發展機會喪失，民眾最關心的問題未能進入政策議程，這都是信息傳導機制不健全帶來的問題。我國政府急需構建一個信息共享的平臺，實現信息表達、回應、反饋的統一。這是一個系統工程，需要一系列制度支撐，也需要一個專業權威的機構統籌，更需要政府官員轉變觀念，增強信息意識。

（四）創新對互聯網的治理

互聯網帶給我們快捷的信息卻無法保障信息的真實性，互聯網在給予網民話語權的同時也存在民粹主義的風險，網絡群體行為的非理性提高了社會的風險系數，面對網絡時代的諸多挑戰，政府亟需創新對互聯網的治理。互聯網的虛擬性加劇了治理的難度，一方面互聯網的虛擬和匿名給責任的追究帶來了技術上的難度，這也是網絡謠言屢禁不止的原因。另一方面，對互聯網的過度控制又會有限制言論自由的價值風險，例如一些人提議的“網絡實名制”并不具備實施的現實條件。制定互聯網行為的法律規范和加強公民道德風尚建設提高網民自律是目前我國治理互聯網的主要措施，此外，筆者認為我國政府應該指導第三部門如行業協會共同治理互聯網。網絡的匿名并不能消除人與人之間的社會關系，事實上，我國存在很多管理有效的網絡論壇，網絡精英在網絡社區的管理中發揮了巨大作用。政府需要發揮第三部門的作用，發揮網絡精英的才能共同治理互聯網，政府為第三部門提供技術資金上的支持，致力于法律規則的制定，而具體的事務則可以由網絡社區自行管理。

［1］張銳昕.政府上網與行政管理［M］.北京:中國大百科全書出版社，2003.19.

［2］王長勝，許曉平.中國電子政務發展報告（2010）［M］.北京:社會科學文獻出版社，2010.

［3］［美］羅伯特·金·默頓.社會理論與社會結構［M］.南京:譯林出版社，2006.22.

［4］馬伊里.合作困境的組織社會學分析［M］.上海:上海人民出版社，2008.42.

［5］李和中.21世紀國家公務員制度［M］.武漢:武漢大學出版社，2006.235.

［6］馬駿，殷秦.中國的互聯網治理［M］.北京:中國發展出版社，2011.8.

［7］［美］塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.北京:三聯書店，1989 .78.

［8］薛國林.中國互聯網語境的現實邏輯——網絡群體行為與政府應對策略［J］.人民論壇·學術前沿，2013，（12）.

［9］王立新.試論中國社會分層中人民利益表達制度的建構［J］.社會科學，2003，（10）.

［10］石杰琳.中西方政府體制比較研究［M］.北京:人民出版社，2011.195.