地理國情監測支撐生態文明全過程建設的思考

張輝峰，桂德竹

(國家測繪地理信息局 測繪發展研究中心，北京 100830)

1 引 言

圖1 地理國情監測與生態文明全過程建設關系圖

地理空間是生態文明建設的物質基礎和基本要素，地理國情是重要的基本國情[1]，生態文明建設為地理國情監測提供了主戰場。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》確立了“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”14項系統完整的生態文明制度體系以實現美麗中國[2]，迫切需要地理國情監測發揮服務生態文明建設全過程的基礎支撐作用。同時，以“測”促“監”，逐步推動地理國情監測從監測、監督走向監管(圖1)。本文對建設生態文明制度體系中地理國情監測的功能定位、工作內容以及措施建議等進行分析研究。

2 地理國情監測是支撐自然資源統一管理和主體功能區有效實施，夯實“源頭嚴防”制度體系的基礎

建立源頭嚴防制度體系，即在源頭上防止損害生態文明的行為，主要包括健全自然資源資產產權制度和管理體制、完善自然資源監管體制、堅定不移實施主體功能區制度、建立空間規劃體系、落實用途管制和建立國家公園體制七項制度。開展地理國情普查與監測，摸清地理國情家底與變化，從“要素”和“單元”兩種地理視角共同支撐自然資源管理和主體功能區制度實施。

2.1 地理國情監測為自然資源統一管理提供重要基礎

地理要素是地圖的地理內容，包括表示地球表面自然形態所包含的要素，如地貌、水系、植被和土壤等自然地理要素與人類在生產活動中改造自然界所形成的要素，如居民地、道路網、通訊設備、工農業設施、經濟文化和行政標志等社會經濟要素。在推動經濟轉型升級、新型城鎮化與城鄉一體化“雙輪驅動”下，建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度和用途管制制度，對山嶺、水流、森林、草原、荒地、灘涂等自然資源統一確權登記、保有、使用、流轉和“山水林田湖”一體開發、利用、保護日趨迫切。當前正在全力推進的第一次全國地理國情普查，以全面、系統、準確地掌握耕地、園地、林地、草地、房屋建筑區、道路、構筑物、人工堆掘地、荒漠與裸露地表、水域等十余種地理要素的類別、位置、范圍、面積等空間分布、特征，科學揭示資源、生態、環境、人口、經濟、社會等要素在地理空間上相互作用、相互影響的內在關系和演變規律[3]，可為自然資源產權歸屬及管理、自然資源的監管和用途管制提供數據基礎和決策依據。

2.2 地理國情監測為主體功能區有效實施提供重要支撐

實施主體功能區戰略，構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局，是我國國土空間開發思路、開發模式的重大轉變，是國家區域調控理念和方式的重大創新。新中國成立以來第一部全國性國土空間開發規劃《全國主體功能區規劃》已于2010印發，如何推進有效落實，建立監測監督評估機制至關重要。由于主體功能區規劃內在的空間化屬性極為顯著，需基于多類社會經濟單元和自然、人文地理單元，建立空間型監測評價指標體系及相應的空間型監測評價數據庫，監督和評價國家主體功能區規劃，以拼好基于地理國情的國土空間開發“七巧板”。一方面，要明確監測內容。制定各類主體功能區域的數量、面積、分布等空間結構，劃定生產、生活、生態空間的開發管制界限，從空間上檢驗國家級和省級主體功能區功能定位、發展方向及運行狀態，差別化發展目標是否實現、建設方式是否科學合理等提供依據[4]。其中，東部等優先開發、重點開發區域側重于城鎮化發展、城市發展規模、城市空間結構、產業發展與布局、居住發展與布局等監測；西部等限制開發區域和禁止開發區域側重于資源生態保護、宜居環境等方面開展實施情況監測。另一方面，要建立監測指標。按照能體現國土空間核心功能定位、可空間化獲取、處理、表達和描述等具體實施，既能用于監測評價區域某方面特征，又能評價區域總體情況的綜合性與獨立性相結合的指標體系的遴選原則，建立包含資源、環境、生態、自然災害、經濟、人口社會、政策、交通等大類指標組及其具體指標，賦予權重，并在在實踐中對其合理性和準確性予以驗證和完善。

3 地理國情監測是服務生態紅線劃定和資源環境承載能力監測預警，突出“過程嚴管”制度體系的關鍵

過程嚴管的制度，即在過程中約束損害生態文明的行為，主要包括劃定生態紅線、建立資源環境承載能力監測預警機制和實行生態補償制度等五項制度。生態紅線是維護一定生態環境質量所必須堅持的防護底線，劃定主體功能區規劃、環境功能區規劃等特定地理區域紅線，準確掌握、科學分析資源環境的承載能力和發展潛力，強化“過程嚴管”制度體系的預見性和執行力。

3.1 地理國情監測為劃定生態紅線提供重要依據

我國在實施基本國策中，相繼設立了人口紅線、耕地紅線和水資源紅線，用以約束經濟社會高速發展所面臨的突出問題。生態紅線的劃定，給生態文明建設提供了剛性的依據和地理邊界，給經濟開發建設明確了警示紅線，有利于提升環境承載力，發揮自然修復力，為發展預留更多的空間。對實行嚴格保護與長效管理，需規范生態功能紅線劃定成果形式與內容，形成集圖件、數據庫、文字報告為一體的生態功能紅線[5]。其中，圖件包括生態功能紅線劃定過程中的各類基礎圖件、不同類型生態功能紅線分布圖與匯總圖；數據庫是生態功能紅線的基礎信息集成，包括地理位置與范圍、自然與社會經濟概況、保護目標、主導生態功能、主要人類活動影響及存在的問題、管控措施等；文字報告主要說明生態功能紅線劃定的技術環節、工作過程及結論。

3.2 地理國情監測為建立資源環境承載力監測預警機制提供重要保障

全面掌握資源環境生態區域分布、數量質量地域差異，揭示資源、環境、生態、人口、社會等要素在地理空間上相互作用、相互影響的內在關系和演變規律，對當前經濟社會發展總體上尚在資源環境綜合承載能力運行的范圍內，但結構失衡、局部超載等發展不協調等突出問題，基于相關地理要素開展承載力監測評價[6]，并進行典型地區實證示范，及時預警苗頭性、傾向性問題，防微杜漸；對超載的，實行限制性措施，亡羊補牢，防止過度開發后造成不可逆的嚴重后果。同時，試點探索利用監測成果，提供統計數據和地圖印證等方式優化資源、生態、環境、經濟、社會等要素在地理空間配置，支撐以資源環境承載力為基礎的生態補償制度完善。

4 地理國情監測是促進生態環境損害責任落實和決策執行，彰顯“后果嚴懲”制度體系的體現

建立“后果嚴懲”制度體系，即對破壞生態文明的行為給予嚴懲，主要包括建立生態環境損害責任終身追究制，探索編制自然資源資產負債表，實行損害賠償制度兩項制度。監測地理國情，把握空間布局，兼顧時間維度，深入揭示經濟社會發展與資源生態環境的內在關系、演變規律和發展趨勢[7]，做到心中有數，立足底線思維，進行宏觀思考，更好把握大局，以“測”促“監”，保障決策執行和責任落實。

4.1 地理國情監測為編制自然資源資產負債表提供重要內容

基于統一的地理空間框架整合各類自然資源與經濟社會信息，完善地理國情本底庫和統計分析庫，為開展國家生態文明先行示范區試點自然資源資產核算體系完善和自然資源負債表編制，提供基本統計數據和地圖印證，促進資源節約集約、優化配置、合理利用，促進可持續發展具有積極作用。

4.2 地理國情監測為落實生態環境損害責任提供重要支撐

按照“完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制”的要求，客觀、公正地監測和分析地表自然和人文地理要素變化，及時發現和糾正決策執行中偏離決策目標的行為，保障決策目標任務的有效落實，有利于擺脫部門利益、地方保護的弊端，減少和杜絕瞞報虛報，起到校正糾偏、輔助支持、監管檢驗等作用，促進政務公開，催生陽光行政和陽光政績。

5 結束語

地理國情監測作為建立系統完整的生態文明制度體系、推動建立生態環境責任追究制度、促進資源節約利用和生態環境保護的重要支撐，成為監督監控生態績效的重要手段。業務化、規范化、常態化開展地理國情監測，有效落實好《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的制度建設任務，本文從戰略層面對地理國情監測支撐生態文明全過程制度體系建設作了思考，勾畫了實現這一功能定位的基本路線圖，力圖為測繪地理信息行政管理和地理國情監測相關工作有所參考和借鑒。

參考文獻：

[1] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定 輔導讀本[M].北京：人民出版社，2013.

[2] 國務院關于開展第一次全國地理國情普查的通知 國發[2013]9號[R].2013.

[3] 張高麗.大力推進生態文明 努力建設美麗中國[J].求是，2013(24)：95-99.

[4] 徐德明.監測地理國情服務科學發展[N].人民日報，2011-3-29.

[5] 國家測繪地理信息局測繪發展研究中心.推進測繪地理信息行政管理體制改革研究[R].2012.

[6] 陳常松，阮于洲，桂德竹，等.關于地理國情監測的幾個戰略性問題[J].中國測繪，2011(6)：12-15.

[7] 中國測繪宣傳中心(編).地理國情監測研究與探索[C].北京：測繪出版社，2012.