政府投資項目中社會穩定風險評估方法探析

陳 秋

(上海奉賢工程建設管理有限公司，上海 201400)

1 概述

改革開放以來，我國經濟發展迅速，城市更新建設加快。為擴大城市規模，改善城鎮居民的生活水平，政府投資新建了大量工程項目［1］。然而，部分項目由于在決策初期論證不足，對項目建成后可能導致的后果預測不充分，導致群眾的正常生產生活秩序受到影響，甚至引發群體性事件［2，3］。例如2007年的廈門“PX事件”，2012年的四川“什邡事件”及江蘇“啟東事件”，都是因為當地政府對相關項目的社會穩定風險預估不到位所致。

為避免類似事件的發生，中央政府在國家發展“十二五”規劃綱要中專門指出，要“建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩定風險評估機制”，從源頭上對社會矛盾糾紛和不穩定事件的發生進行預防。在此背景下，國家發改委先后于2012年和2013年出臺了《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)及《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估報告編制大綱及說明(試行)》(以下簡稱《編制大綱》)，將項目開展前的社會穩定風險評估工作作為審批、核準重大項目的重要決策依據之一。

2 社會穩定風險評估的主要內容

政府項目社會穩定風險評估的主要內容在國家發改委頒布的《暫行辦法》中有明確規定，主要包含以下四方面:

1)合法性評估。在項目實施前，對項目是否符合國家出臺的法律法規及方針政策進行評估，是評估指標中必須要滿足的標準。2)合理性評估。在符合國家法律的前提下，結合本地區的發展現狀及未來規劃，綜合考慮地區可持續發展，兼顧各方利益，對項目的合理性進行評價。3)可行性評估。通過科學的論證，評估項目方案是否可行以及時機是否成熟，綜合各方意見，力爭使項目符合大多數人的意愿。4)可控性評估。在立項前就要盡可能全面地考慮到項目實施過程中存在的不確定性，確保對項目中潛在社會穩定風險的可控性。

3 社會穩定風險評估基本流程

規范合理的評估流程有利于社會風險評估工作的有序進行。一般情況下，社會風險評估的基本流程包括五個步驟:確定評估事項，風險識別，風險評估，處置建議及反饋跟蹤，如圖1所示。

4 政府投資項目社會穩定風險評估方法

在政府投資項目中，由于項目類型和項目所處區域環境的不同，所面對的潛在社會穩定風險也會有所差異。因此，在具體的評估過程中，建議基于立足實際、客觀科學的原則，采用定性和定量方法相結合的模式，對政府項目的社會穩定風險進行評估。

圖1 社會穩定風險評估流程

4．1 定性評估方法

在實際工作中，比較常用的定性評估方法有:文獻研究法、經驗積累法、專家座談法、實地調研法和現場訪談法等。

4．1．1 文獻研究法

文獻研究法是指通過對以往類似項目相關文獻的記載，來對政府投資項目社會穩定風險進行評估的一種方法。這種方法以文獻為載體，記錄在已建實際項目的建設運營過程中所遇到的社會風險。

4．1．2 經驗積累法

經驗積累法是指通過對以往類似項目在建設過程中的實際經歷，總結已建項目建設過程中所積累的經驗，評估決策新項目是否立項的方法。

4．1．3 專家座談法

專家座談法是指邀請并組織相關領域的專家進行座談，通過主持者的有效引導，集思廣益，達到收集信息和資料的目的。在專家座談法中，最重要的兩點是專家的邀請和主持人的選擇。

4．1．4 實地調研法

實地調研法是調查者運用自身感官深入項目所在地進行調查研究，通過長期的觀察和深入的訪談，獲得全面、詳細的真實資料，為評估決策提供參考。

4．1．5 現場訪談法

對政府投資項目進行社會穩定風險評估較簡便的方法是現場調研法，即通過面對面訪談的方式對公眾的態度進行調查。

4．2 定量評估方法

4．2．1 社會穩定風險評估指標的共性

對于不同項目，社會穩定風險評估中所采用的指標會根據具體情況有所不同，但有以下一些共性:

1)應該是可以量化的;2)應該是易于理解并能被使用者所接受的;3)指標體系應具有全面性、綜合性的特征，既能反映正面影響，也能反映負面影響;4)對受項目影響的社會穩定狀態的變化反應靈敏，從而能正確反映現實;5)應對弱勢群體反應靈敏，能通過指標數據觀察社會穩定風險的變化和趨勢。

4．2．2 建立社會穩定風險評估指標體系

表1 政府投資項目社會穩定風險評估方法建議

在政府投資項目中，由于項目類型和項目所處區域環境的不同，所面對的潛在社會穩定風險也會有所差異。基于以上對社會風險評估內容的分析，結合《暫行辦法》《編制大綱》及本人工作中的實際經驗，本文提出了對政府投資項目進行社會穩定風險評估的量化評估體系，如表1所示。關于社會穩定風險評估的指標體系的說明:1)本評估體系是根據國家發改委頒布的《暫行辦法》中對政府項目的社會穩定風險評估的四方面內容(合法性、合理性、可行性、可控性)建立，然后對四方面內容進行逐級指標分解，如將合法性分解為項目前置要件的齊備性、項目審批的合法性、審批程序的合法性三個方面等;2)實際項目中可以在此評估方法的基礎之上，根據當地情況、社會環境、影響范圍等，建立符合當地實際的社會風險評估體系，本評估體系是為政府投資項目社會穩定風險評估提供一個參考。

4．2．3 社會穩定風險評估項目評分

基于表1，可以對參與社會風險評估的項目進行評分，列出相應項目的分值，然后將所有分值相加，得出總分值。

特別說明:評估體系中所列分值，僅為項目評估提供建議。具體操作時，評估單位可根據項目實際情況進行調整。對于強制要求的指標，必須完全滿足;對于未能滿足的項目，采用一票否決制。

4．2．4 社會穩定風險等級評估

基于表1對政府項目社會穩定風險指標進行打分，將各項得分相加得到項目總分值。項目所得總分值越高，說明項目實施過程中的社會風險發生概率越低。對于參評項目的風險等級，可以根據表2進行評級。

表2 社會穩定風險評價等級表

對于高風險項目:應不予實施。對于中風險項目:可以在申報單位實施更加合理的風險規避措施之后，重新進行評估。對于低風險項目:多數群眾理解支持但少部分人對項目有意見，可以通過有效的宣傳和溝通化解矛盾，規避風險。

5 結語

政府投資項目的社會穩定風險評估是避免社會風險事件發生的有效措施。目前，國家發改委已經建立了相關規章制度來對政府投資項目的社會風險評估進行引導和規范。然而，由于現階段社會風險評估還處在探索階段，配套的評估機制仍不夠健全，且評估方法也急需完善，因此要想推進政府投資項目社會風險評估工作的發展，仍需要不斷從實踐中積累經驗，細化和完善風險評估的流程和方法，從而為政府投資項目的立項實施提供客觀可靠的評判依據。

［1］ 黃德春，馬海良，徐 敏．重大水利工程項目社會風險的牛鞭效應［J］．中國人口·資源與環境，2012，22(11):95-100．

［2］ 李 卉．轉型期中國社會風險管理的戰略研究［J］．管理縱橫，2011(12):41-45．

［3］ 林 義．強化我國社會風險管理的政策思路［J］．經濟社會體制比較，2012(6):16-20．