基于FEA的電子政務頂層設計思路研究

許超彬 蔡鵬

【摘要】 FEA是一種基于業務與績效的、用于某級政府的跨部門的績效改進框架，它為OMB和聯邦政府各機構提供了描述、分析聯邦政府架構及其提高服務于民的能力的新方式。本文運用FEA方法論對電子政務頂層設計的框架進行研究，分視角提出電子政務頂層設計模型，為建設規范、實用、高效的電子政務系統提供了參考模型。

【關鍵詞】 FEA 方法論 電子政務 頂層設計 模型

一、引言

早在上個世紀90年代，美國聯邦政府CIO委員會就開始著手研究，并在1999年提出了“聯邦政府組織架構框架（Federal Enterprise Architecture Framework，FEAF）”的研究報告。美國預算管理辦公室（OMB）根據“聯邦政府組織架構框架”的基本精神，于2002年提出了“Federal Enterprise Architecture，FEA”，并為此成立了“FEA項目管理辦公室（FEAPMO）”。

我國電子政務建設發展迅速，但普遍存在服務水平低、部門各自為政、盲目建設、投資浪費、信息資源共享程度低、服務功能不實用等問題。缺乏頂層設計已成為我國政務建設核心問題，本文以FEA框架為基礎，對我國電子政務頂層設計的思路及方法進行細化及研究，提出電子政務頂層設計參考模型GEA，以指導及規范電子政務的頂層設計工作。

二、FEA方法論

FEA是一種基于業務與績效的、用于某級政府的跨部門的績效改進框架，它為OMB和聯邦政府各機構提供了描述、分析聯邦政府架構及其提高服務于民的能力的新方式，其目的就是確認那些能夠簡化流程、共用聯邦IT投資及整合政府機構之間和聯邦政府的業務線之內的工作的機會。FEA由5個參考模型組成，它們共同提供了聯邦政府的業務、績效與技術的通用定義和架構。

三、電子政務建設現狀及存在問題

2006年國家信息化領導小組對國家電子政務總體框架的構成做了如下定義：包括服務與應用系統、信息資源、基礎設施、法律法規與標準化體系、管理體制；推進國家電子政務建設，服務是宗旨，應用是關鍵，信息資源并發利用是主線，基礎設施是支撐，法律法規、標準化體系、管理體制是保障。各地區、各部門按照中央和地方事權劃分，在國家電子政務總體框架指導下，結合實際，突出重點，分工協作，共同推進電子政務建設[3]。

雖然國家提出了電子政務總體框架，各級電子政務建設取得了一些階段性成果，電子政務外網及內網建設基本有雛形，各級政府單位基本都建設了辦公自動化及業務處理、信息庫等系統。但目前電子政務的發展仍然存在很多問題：缺乏宏觀規劃，沒有提出明確的電子政務發展目標，也沒有制定相應的發展規劃，沒有統一的建設模式。同時，“條塊分割”的管理體制與電子政務的統一性、開放性、交互性和規模經濟等自然特性產生嚴重沖突，各級地方政府和部門在開展電子政務時往往各自為政，采用的標準也各不相同，造成新的重復建設。亟需提出一套統一的電子政務模型，使建成的電子政務系統能夠協同共享復用。

四、基于FEA的頂層設計模型

本報告參考以上方法論，建議將頂層設計分為業務架構、系統架構、數據架構及技術架構四部分，并形成電子政務實體架構參考模型（GEA）。具體如圖1所示：

4.1 業務架構設計思路

業務架構是電子政務頂層設計的基礎，其核心以政府業務或具體的服務為中心，打破原有按照部門機構進行的職能業務劃分，對整體業務進行重新梳理，有效明確了各部門間業務流程及業務關系，從而有利于理清部門之間的合作關系。業務架構由職能域、業務域、功能視圖及業務流程組成。

1、職能域劃分。結合我國政務職能的現狀，可對職能域進行進一步分解，我省政務業務的職能劃分主要包括政策及決策、業務及服務和內部管理三大部分。

2、業務域劃分。針對我省目前各部門機構的劃分形成相關的業務域劃分，包括勞動就業、人力資源、醫療衛生、安全監督、應急指揮等。

3、業務功能視圖及業務流程。由業務域以及職能域共同構成了業務功能視圖，其清晰劃分出各業務在每個職能域中所對應的業務功能，有效的梳理出各業務功能，為后續應用系統建設提供良好的業務依據。業務流程則明確了各業務間的關系，為整體業務的優化以及整體數據及系統的優化提供了良好的依據。

4.2 系統架構設計思路

系統架構設計根據業務架構對各業務的應用支撐能力進行分析，描述從業務功能到系統功能之間的映射關系，得出整體系統的功能、應用、系統間集成關系以及整體系統的部署視圖。

功能架構視圖是一個以業務為驅動的功能性框架，其核心為完成從業務功能到系統功能的映射，即從系統功能的角度，明確實現各業務所需的軟件功能，并詳細描述各系統功能的邊界及所需完成的系統任務。功能架構設計結合現有系統功能建設現狀，從軟件功能的角度出發，將各業務的實現映射成為軟件應用中的系統功能，每個系統功能以服務構件的形式進行展現，明確其相關的功能描述以及功能邊界。

應用架構視圖是以應用系統為核心的框架，其核心為完成從系統功能到應用系統的轉換，即從應用系統開發的角度，明確各應用系統所需的系統功能，并詳細描述應用系統的邊界及其功能的合集。應用架構設計從軟件開發的路線出發，結合職能業務的分類以及現有應用系統的建設現狀，對系統功能進行歸類合并，形成清晰的系統邊界及系統功能。

4.3 數據架構設計思路

數據架構的遠景目標是利用統一的數據模型，整合各部門業務數據，形成統一的業務數據庫，通過規范數據交換信息，明確信息交換目錄，實現各部門間的數據交換與共享，全面實現數據的標準化、一致性、準確性和可靠性。

數據架構重點包括：數據模型、數據應用以及數據管控三部分：

1、數據模型。數據模型包括概念數據模型以及邏輯數據模型。概念數據模型是一個高階數據模型，它定義了行業主題域、層面、主要實體及實體間的關系。系統邏輯模型是對概念模型的進一步分解和細化，它重點對模型實體以及他們間關聯進行描述。

2、數據應用。數據應用主要分為基礎信息庫、業務數據庫以及分析數據庫，基礎信息庫為各業務數據庫中公共及抽象的部分，包括法人單位、地理信息等信息，業務數據庫重點存儲各部門運營數據，分析數據庫主要體現在決策分析數據的建立上，通過對業務數據庫中相關業務數據進行抽取清洗、共享發布、動態分析以及數據挖掘等工作，為各業務提供全方位的數據分析和信息共享。

3、數據管控。數據需求是數據處理及管理的驅動力，首先必須對數據需求進行有效的管理。在明確數據需求后，必須通過數據所有權管理明確數據的所有權歸屬并進行統一協調。數據是重要的資源，其安全也是數據管控的一個重要方面。數據生命周期的五個不同階段是數據管控的具體對象，對數據的有效管理必須覆蓋數據的各個生命階段。在對數據管控對象進行管控時，需要一些具體的管控指標來指導管控活動或評估管控結果，數據管控的目標也需要分解城相應的管控指標。數據質量就用于設定和管理數據管控指標，確保在設定的成本下實現數據管控的目標。

4.4 技術架構設計思路

技術架構是一個技術和組件的集合，技術架構是IT架構中比較底層的架構，它定義了如何建立一個IT運行環境來支持數據和應用架構，以保證業務的正常開展。主要包括對基礎設施、信息安全以及集成關系的描述，其中基礎設施包括基礎網絡、主機存儲兩部分內容。

1、基礎設施。根據相關應用系統的建設部署及應用規模，計算相應的基礎網絡以及主機存儲資源需求。其中，基礎網絡部分依據整體用戶對應用所需帶寬、網絡速率、網絡安全的需求，配置相應的網絡及鏈路。主機及存儲部分則根據用戶對應用的訪問量以及應用數據的需求量對相關的服務器以及存儲設備進行配置。

2、信息安全。按照《黨政機關信息系統安全測評規范》和《黨政機關信息系統安全定級指南》的要求，信息安全重點從基礎設施安全、應用安全、業務安全、管理安全四大方面進行設計。

3、系統集成。如何將不同時期，不同開發商建設的系統有機的整合在一起，是系統集成所要解決的最大問題，根據用戶需求以及相關技術的特點，完成系統從數據、應用、流程、界面四大方面的集成。

五、結束語

美國電子政府的 FEA 架構，采用模塊化設計，將傳統科層式的政府組織分階段重新建構，利用信息技術增強了機構間的合作與協同，從而可以為公民、企業及其他合法組織更好地提供服務。同時，由于共享類數據可以被所有政府機構共同使用，這就勢必降低了政府運作的綜合成本，并能更好地進行國家防御。還有，FEA 架構在進化過程中采用對外開放的體系模式，即任何個人或組織均可以通過聯邦政府的電子政務官方網站以標準形式提交對FEA 架構的改進建議，這會更高效地推進其發展。

我國的電子政務建設已歷經若干年的建設，雖相比過去有了很大的改進，但仍處于起步階段，在很多地方與發達國家差距較大，希望通過本文基于對FEA架構的研究能給大家一些思考與啟發。