建設全球中心城市*：國際趨勢與上海前景

沈 潔 王 豐 羅 翔

一個世紀以前，上海就曾是中國經濟和文化的中心，也是中國對外交流最重要的窗口。上海集聚了全國一半的銀行、錢莊和信托公司，還承擔了全國一半以上的對外貿易和工業生產，近70%的譯著出版在上海完成（Chen，2009）。21世紀初，上海再次成為中國最重要的國際城市之一，GDP總量于2008、2009年先后超越新加坡和香港，2011年超過東京、首爾，排名世界大城市的第11位。2010年上海世博會之后，國際知名度和影響力得到明顯提升，為上海加速向全球城市邁進提供了新的契機（圖1，圖2）。

1 從國際化大都市到全球城市

1.1 起源: 工業、商業和交通具有突出優勢的國際化大都市

早在19世紀末至20世紀初，隨著工業革命和商業繁榮，國際間的商業貿易日漸集中在一些港口城市，這些城市進而逐漸成為區域乃至全球經濟的控制樞紐。蘇格蘭城市規劃師格迪斯（Geddes，1915）將工業、商業和交通等方面具有突出優勢，在世界經濟體系中發揮重要作用的大城市定義為“世界城市”（world city）；半個世紀后，霍爾（Hall，1966）進一步延續格迪斯關于國際化大都市的研究，考察了紐約、倫敦、鹿特丹、萊茵-魯爾、巴黎、東京和莫斯科，認為世界城市不僅是貿易、金融和信息傳播中心，人才、研究、藝術與文化集聚地，同時也是全球的政治權力中心。

圖1 外灘：上海1930年代的開放地標資料來源: bricoleurbanism.org。

圖2 陸家嘴：上海2010年代的國際化新地標資料來源: edsaplan.com。

1.2 發展: 具有區域性和全球性支配力的城市

20世紀下半葉，日益明顯的經濟全球化趨勢，給各國經濟、政治、軍事、社會、文化等方面，都帶來巨大的沖擊，全球城市體系也隨之重構。弗里德曼（Friedmann，1986）提出“世界城市假說”，強調城市與世界經濟融合的程度和方式，對于這個城市的任何結構轉型都具有決定性的意義。世界城市的產業結構（以金融中心、跨國總部、生產服務業、制造業中心、交通樞紐等特征）和就業結構（高收入專業人才與低收入服務業工人）決定了其對全球經濟的控制職能。世界城市也是資本集聚的主要地點和大量國內、國際移民的遷移目的地；但與此同時，世界城市也是工業資本主義的主要矛盾最突出的地方，社會階層空間極化嚴重，由此帶來的社會代價可能超越政府的財政負擔能力。

1.3 成熟: 面向全球的專業化服務功能型城市

薩森（Sassen，1991）在其著名的《全球城市：紐約、倫敦、東京》一書中，強調城市的專業化差異在全球經濟運行中的作用，特別是金融和專業服務業的突出地位；這些業務的集聚使特定大城市成為世界經濟控制中心。基于這一理論，“全球化與世界城市研究網絡”（Globalization and World CitiesResearch Networks，GaWC）實證研究表明，全球化背景下的世界城市，是生產性服務業（如會計、廣告、金融與法律）集聚的城市。

1.4 延續: 作為文化空間集聚與信息交換樞紐的城市

近20年來，文化與信息維度的凸顯，成為全球城市概念演進的重要特征。諾克斯（Knox，1995）指出，除考慮跨國商務活動、國際事務等因素外，對文化集聚度的考量也不可忽視；西蒙（Simon，1995）認為，是否能成為全球信息流的集散地，并且具備高品質的生活環境，從而吸引具有專長的國際移民，與培育全球性的金融與服務體系同等重要；阿布拉漢森（Abrahamson，2003）進一步提出了全球性娛樂產業（媒體音樂、電影及電視）集聚度的考量指標。

1.5 展望:“ 城市-區域”競爭態勢下的新興全球城市

進入新世紀，全球城市及由此形成的城市-區 域（global city-regions，Scott，2001）和全球城市向量（urban vectors，Sassen，2012）正日益取代國家，成為世界經濟競爭的主體；基于區域資源整合的國際化大都市被賦予更為重要的全球性戰略功能。與此同時，與“全球化”浪潮并行不悖的“區域化”、“本地化”過程從未消亡，作為社會制度和文化創新的源空間，根植于地方的本土力量也可以成為全球經濟發展的控制中樞。

綜上所述（表1），新的競爭態勢下，傳統的全球城市體系出現多元化、扁平化、區域化的趨勢，紐約、倫敦、巴黎、東京4大國際化大都市的主導地位將面臨來自新興全球城市的挑戰。香港、新加坡、上海等城市將有可能在新一輪從集聚到分散的體系重構中，獲得在搶占新制高點的機遇。

表1 全球城市理論演進歷程

2 21世紀全球城市發展新趨勢

2.1 亞洲的崛起: 全球城市競爭新格局

城市與區域作為全球化時代國際競爭的地域空間主體，“全球城市”之間的競爭出現新格局。據2000年與2008年全球主要城市的商業聯系度比較（表2），進入新世紀以來，亞洲城市表現突出：（1）亞洲城市在前20名中占據9席，整體實力明顯增強，如新加坡、東京、臺北、首爾、孟買、吉隆坡等城市的涌現和上升，名次下降的東京、臺北（分別下降2位、1位），其指數表現仍為上升；（2）香港依然排名全球第3，較紐約、倫敦的差距在縮小①；（3）中國大陸城市從2000年榜上無名到2008年上海、北京上榜，且都名列前十。

表2 2000年與2008年全球主要城市商業聯系指數變化

據《城市世界：變動的全球商業格局》（MGI，2013）對全球大型跨國企業總部未來區位選擇所做的預測（圖3）：至2025年，約有7 000家企業總部將選擇落戶新興區域，包括南亞、東南亞、非洲、中東、東歐、中亞和中國，比重將從2012年的27%上升至46%，占據半壁江山。其中，位于中國的企業總部份額，將從2012年的10%上升至23%，數量上達到3 450家左右。報告指出，上述格局將由兩種相互關聯的力量塑造而成：新興地區的經濟總量與發達地區逐漸縮小，并能夠創造出更大的容納空間；新興地區的城市經濟將表現出更強的活力，提供更多的就業崗位。

圖3 新興地區與發達地區的企業總部數比較（2012，2025）

2.2 模式的演進: 從資源配置到創新驅動

一般而言，全球城市的規劃者總是將吸引全球資本作為競爭的出發點，也就是傳統的“資源配置”模式，把城市的未來發展建立在爭取外來投資上。這種模式曾具有相當的生命力和普適性，以國際金融中心、國際航運中心為代表的，具有全球資源配置能力和控制能力的樞紐型城市，最易率先成為全球城市，如紐約、倫敦、東京等。上海近10年來，在“兩個中心”建設上也取得了有目共睹的不俗成績。

新的發展形勢下，未來全球城市的發展將發生“創新驅動”轉向，這種內生式的優勢正如倡導創新理論的經濟學家約瑟夫?熊彼得（Joseph Schumpeter）所論述的，“發展是一種創造性的破壞”。對于全球城市的發展而言，依靠傳統區位或資源優勢已經不足以在全球城市體系中搶占一席之地，而是應該是內生式的來自地方的科技創新能力導引全球性的參與（Friedmann，2004）。

比較上述兩種發展模式（表3），最大的差異在于：由于優勢資源有限，資源配置模式下，城市間的競爭關系表現為“你有我無、此消彼長”式的“零和博弈”（zero-sum game），即一方的收益必然意味著另一方的損失，如香港與東京的國際金融中心城市之爭，又如上海與新加坡競相建設自由貿易區的舉措；而源于科技創新的無限可能性，創新驅動模式更能實現合作共贏的區域良性競合關系，也就更符合中國堅持和平崛起的發展道路。

表3 兩種全球城市發展模式的比較

2.3 動力的變化: 碳政治與城市再工業化

所謂“碳政治”，即“氣候政治”，指各國圍繞溫室氣體排放問題所形成的國際政治話語游戲規則，在全球政治經濟新秩序下成為新的制衡力量。發展中國家即便實際上承擔著替發達國家排放的產品生產，卻在談判中處于被動，傳統的“世界工廠”發展模式難以為繼。而在發達國家，低碳經濟成為金融危機后恢復經濟的新增長點。據倫敦市政府相關研究報告（kMatrix&GLA，2013），低碳經濟相關行業產值從2007—2008年的209億英鎊，增長至2009—2010年的254億英鎊，年增長率超過10%。

同時，建立在互聯網、新材料、新能源相結合基礎上的“第三次工業革命”興起，歐美大城市（如倫敦、紐約）提出“城市再工業化”（Urban Re-industrialization）作為城市經濟發展戰略之一。在經歷了自上個世紀70年代以來的工業轉移和去工業化后，全新的制造業模式在吸引高技術就業、創造社區活力以及經濟的可持續繁榮方面的作用被重新發現。可以預見，“制造”將與“智造”并舉，彈性城市、信息化城市、智慧型城市的理念是建設新一代全球城市的主流思潮；傳統的“全球城市”以金融等高級生產性服務業為主導產業的特征或將改變。

2.4 多元的需求: 文化繁榮與軟實力培育

進入21世紀以來，文化及其相關產業與地方創新、地方營銷之間的關聯性日漸被重視。英國學者蘭德里和比安基尼（Landry and Bianchini，1995）引入“創意城市”概念，指出城市需要創造出有利于人們進行富有想象力的思考和有創意的決定的環境。在全球化的城市競爭中，文化成為城市繁榮的重要源泉，通過文化生產，不僅能夠提升城市知名度，保持城市活力，而且有利于培育地方歸屬感和自豪感。佛羅里達（Florida，2002）進一步提出了城市與區域發展的“3T”理論——技術（Technology）、人才（Talent）和包容度（Tolerance），將文化在城市發展中的作用推至前所未有的高度，強調城市競爭力提升的關鍵，在于吸引所謂的創意階層（creative class）②。

以倫敦、紐約為代表的全球城市紛紛將文化創意產業作為下一步發展戰略產業的培育重點，制訂文化戰略，以有力的政策引導提升文化軟實力，并使文化發展戰略成為城市總體戰略的有機組成部分。倫敦自2000年以來，兩任市長先后推出3份文化戰略，提出倫敦要“建設成為全球卓越的文化中心”，并借力2012年奧運會，實施“文化奧林匹克計劃”。紐約創意產業定位為“未來就業崗位增長最快的產業門類”，以“促進和保持紐約文化的可持續發展，提高對經濟活力的貢獻度”。

2.5 環境的凸顯: 從約束力到競爭力

具有前瞻性和務實性的紐約2030戰略規劃《更綠色、更美好的紐約》，對環境質量投以特別關注，提出“擁有全美大城市中最清潔的空氣質量；提升水質，增加親水休閑空間，修復海岸生態系統；至少實現30%溫室氣體減排目標，全面提升社區、自然體系和基礎設施應對氣候變化的能力”等目標。麥肯錫全球研究院報告（MGI，2013）也表明，環境指數與跨國公司總部遷移以及經濟中心轉移的關聯性：悉尼因其高品質的環境質量，使得擁有比東京還多的跨國公司總部落戶。環境因素正從傳統觀念上的“約束條件”轉變為“競爭實力”的關鍵之一。

對此，國內特大城市特別是部分北方城市，越來越有切身體會和深刻教訓。上海也有著清醒的認識，韓正（2013）指出未來經濟工作的3個導向之一就是環境導向，“絕不能再走破壞環境、再治理環境的路，宜居城市首要的是好的環境”。

3 全球城市評價體系中的上海坐標

近年來，全球著名的商業咨詢機構與智庫紛紛對國際化城市進行研究評價，研究歸納國際化城市的特征、建立評價指標體系，定期發布全球城市指數。本文借助3個知名的評價體系（含商業機構和智庫）的研究方法及評估結果，比較歸納全球城市的共同特征并審視上海在各自序列中的位置。

3.1 科爾尼（ A.T. Kearney ）全球城市指數

科爾尼全球城市指數由5個方面組成：經濟活動（business activities）、人力資本（human capital）、信息交流（information exchange）、政治參與（political engagement）、文化體驗（cultural experiences），每2年公布1次。2012年度報告排名前5位的城市分別是紐約、倫敦、巴黎、東京、香港，上海在其所列66個城市中排名第21位（圖4）。

上海在5個方面的子項排名中，經濟活動得分距全球前5位城市相距不遠，集中反映了全球大公司總部數量、城市資本市場價值、國際會議數量、港口和機場物流量等方面的突出能力，但在其他4項的表現，遠低于排名靠前的城市。以人力資本為例，2013年，倫敦留學生人數約11萬，上海僅5.3萬人，人才建設的國際化程度與經濟發展國際化需求尚不匹配。

3.2 普華永道（PWC）全球城市評價體系

世界知名會計和咨詢服務公司普華永道2012年發表報告《充滿機會的城市》，從10個方面、60個指標對27個城市進行評價排名，其中，經濟影響力在評價體系僅列為第7項，同樣反映出并不特別強調經濟因素的評價思想，而是把人力或知識資本與創新潛力被放在更重要的地位。

上海在該排名中的強項集中在經濟影響力（第5）和全球聯系度（第4），反映出近10年來聚焦“四個中心”的建設成就；而排位倒數靠后的指標集中在城市宜居性（第27）、辦事方便程度（第26），以及環境可持續性（第24），差距主要體現在管理、環境等城市軟實力方面（表3）。

3.3 布魯金斯學會（Brookings Institution）定義全球城市特征

美國著名智庫布魯金斯學會于2013年發布了全球城市的10個特征，包括：具有國際視野的領導層、面向全球的傳統優勢、具有全球競爭力的專長、對全球變化的適應能力、注重知識和創新的文化、吸引全球人才和公司的魅力、國際連結程度與方便性、戰略重點投資能力、領導城市走向全球的政府、善于營銷帶來全球性聲譽等。與前述評價體系相比，布魯金斯學會同樣把城市的開放程度、流通便利程度、知識與人才體系作為國際化城市的必備條件，并增加了對中央和地方政府所扮演角色的關注，強調地緣政治和發展沿革的特別意義。

綜合分析以上3家機構的研究結果，可以初步得出全球城市應具備共性的普遍認識：（1）多元性：全球城市需要經濟實力的支撐，但僅靠經濟表現造就不了全球城市，由生活品質、創新氛圍和優良管理構成的城市環境日顯重要。（2）流動性：全球化本身就意味著知識、文化、思想、技術在國際間交融升華，并且首先要保證城市和區域內部從事各種經濟文化活動的便捷容易。（3）包容性：為國際和國內移

② 佛羅里達（Florida，2002）認為，城市發展的創意資本（Creative Capital），并非源于一般意義上的高學歷人才，而是所謂的創意階層（Creative Class），包括兩類群體：一類是科學家、工程師、教授、詩人、作家、藝術家、文藝工作者、設計師、編輯、研究人員等新技術、新產品、新理念的直接創造者，是創意階層的核心群體；另一類是從事金融、法律、醫療保險、商業管理等服務行業的工作人員，是創意階層的外圍群體。民提供平等就業生活的機會，不斷吸引和孕育新的人才和創造力。（4）前瞻性：得益于具有國際視野的政府，在制定城市規劃、建設并維護基礎設施、保障安全、吸引投資、創建并推廣城市品牌效應等方面發揮作用。

圖4 科爾尼全球城市指數中的上海（2012）

表3 普華永道全球城市評價體系中的上海（2012）

4 上海建設全球城市的前景展望

作為中國經濟增長的龍頭和國際化歷史最悠久的城市，建設“四個中心”和現代化國際大都市，是上海自1990年代以來始終堅持的目標和方向，且已頗有建樹：截至2013年末，全市金融機構總數已達1240家，各類航運服務企業總數已超過1000家（其中外資機構逾250家），上海港完成貨物吞吐量7.76億噸，集裝箱吞吐量達到3361.7萬標準箱，繼續保持世界第一地位，大量世界500強企業尤其是服務業高端領域的跨國公司選擇將亞太區域總部設在上海，致力于在2020年建成“四個中心”的目標可望又可及。但同時也要清醒地認識到，“四個中心”建設都集中在經濟領域，尤其是可計量的經濟實力比較，僅滿足于既有成績還遠遠不夠，因為經濟實力的持續增長從根本上取決于環境、人才、文化等一系列因素的支撐；另一方面，城市也是生活、工作、創造的空間，只有真正宜居的城市，能容納多元文化并做出新貢獻的城市，才能成為全球城市。

如果將上海放置在全球城市體系中考察，城市影響力和競爭力在過去十幾年迅速上升是毋庸置疑的。據全球化與世界城市研究網絡（GaWC）基于經濟影響力對全球城市的權威分類研究：2000年，上海的國際化程度屬于全球城市體系中的第4梯隊，即連接主要區域和國家的重要城市；至2010年，上海已躋身全球城市體系中的第2梯隊（Alpha+類），綜合排名第7位，僅次于第一梯隊（Alpha++類）的倫敦、紐約和第二梯隊（Alpha+類）的香港、巴黎、新加坡和東京。這意味著伴隨金融業與其他專業服務業的發展，上海已發展成為“除倫敦和紐約以外、發揮著對這兩個城市重要補充功能的全球經濟控制樞紐城市之一”。另一方面，作為國際化大都市的上海，盡管其經濟表現已經與位于全球城市體系頂端的城市相距不遠，但在人才、信息交流和文化體驗等方面的國際化程度，還具有極大的提升潛力和發展空間。城市發展國際化的根本在于城市對全球資本、貿易、人才與旅游者的吸引力；上海需要超越以發展經濟實力為核心的規劃，以增強流動性和包容性為目標，進一步成為吸引全球一流人才的首選地，從而建成科技創新驅動的文化大都市。

因此，筆者認為，展望至2040年，建設“全球中心城市”應成為上海未來城市發展的核心目標，上海的新一輪發展定位，應與紐約、倫敦、巴黎和東京比肩，成為最具影響力的5大“全球中心城市”之一。上海建設“全球中心城市”，首先要突出“全球性”，繼續融入全球經濟化的發展主流，成為世界經濟的發動機、研發創新的源動力、文化繁榮的薈萃地；其次著眼于“中心性”，要在全球化背景下的國際競爭中位于全球城市體系的頂端地位，培育世界級的總部經濟和研發能力，具備面向全球、面向亞太和面向長三角地區不同空間尺度的經濟控制功能、服務輻射功能、信息樞紐功能和文化衍生功能；此外，還應特別強調“城市功能”，樹立綠色、低碳、生態、宜居的城市目標，建設便捷、舒適、安全、美好的社區，提升公共中心、城市交通、基礎設施和信息化水平，吸引全球高等級人才集聚，讓市民普遍享有高水平生活。

具體而言，上海建設“全球中心城市”，應包含以下內涵：活力、高效、包容、公平。（1）活力：以文化為底蘊，以創新為動力，塑造上海傳統海派文化與現代都市文化的有機融合，借力世博會的成功舉辦及后續利用、迪士尼樂園建成的溢出效應以及未來承辦重大國際綜合性體育賽事的契機，優化城市空間結構和設施建設，擴大對外開放程度，提升城市經濟、文化活力。（2）高效：既指充滿效率的經濟運行水平，也指城市交通、信息基礎設施的帶來的生產、生活便利。以《東京愿景2020》為例，規劃“提升產業效率，形成亞洲第一的商務中心，走上新的增長軌道；形成海陸空結合的高度發達的交通網絡，以求在國際競爭中獲勝”③《東京愿景2020》特別提到支持本土的中小企業，使之與外資企業良性互動，共同促進技術創新和收獲高附加值。筆者認為，此舉對長久以來重視吸引外企（如世界500強）和國企發展的上海，尤其具有借鑒意義，應對具有更多發展活力的中小企業和更需政策扶持的民營企業，給予更多的關注。。（3）包容：充分國際化、對國際移民和國內移民同樣充滿友好，提供平等的就業機會和環境。從國際經驗看，多元包容是城市成功的要素之一，統計顯示，約36%的紐約居民是在國外出生的，近一半（48%）的紐約居民在家使用除了英語以外的其他語言，與之可比的數據，上海目前僅為0.9%的居民是在國外出生（GLA，2012）。（4）公平：時間上，不損害子孫后代利益，實現可持續發展；空間上，不損害周邊城市利益，帶動區域整體發展；在城市內部各階層，平等地享有就業、居住、安全、便捷，即建設惠及周邊、惠及子孫、惠及全體市民的全球城市。不必諱言，目前生活在上海的外來人口和本地弱勢人群，在經濟機會和生活空間上，尚有不同程度的“被擠壓”現象存在。可資借鑒的是，《2030大倫敦空間發展戰略》明確提出“擁有強大的經濟實力，造福全體市民和周邊地區，為所有市民提供足夠的高品質住宅和鄰里空間，消除不平等和剝削；不論出身、背景、年齡和階層，滿足本地居民和外來游客的需求”。

為有助于上述目標的實現，筆者建議可就以下方面進一步開展長期與深入研究：（1）國際人才吸引策略研究，即如何讓上海對于國際高端人才更具吸引力。一方面對人口國際化表現優秀的全球城市如紐約、倫敦，特別是東京、新加坡、香港等亞洲城市進行深入研究；另一方面，對上海市現有國際人才吸引政策進行梳理；識別上海市境外人口特征、有針對性地制定國際人才吸引策略。（2）文化導向的城市發展研究，即如何通過文化重塑上海全球身份，打造文化之都。上海需要通過一系列文化發展與管理的頂層設計，找到上海在全球城市體系中的特色文化名片，進行整體提升，包括通過城市形象設計進行整體營銷，打造新的城市品牌，而不僅僅是保護歷史街區或者新建創意園區。（3）生態宜居城市發展研究，即從以人為本的出發點，將上海發展為全球最適宜居住與生活的城市，可借鑒《紐約2030》制定綠色公共空間供給、交通便利性、城市水供給與能源供給、空氣質量提升等方面的具體目標。（4）低碳城市與能源政策研究，即如何在城市人口快速增長的同時，實現城市低碳運行模式，搶占引領全球城市低碳發展模式的制高點，通過城市整體規劃、局部節能減排、發揮能源供給桿杠作用、鼓勵低碳經濟部門發展、建設低碳示范區等，探索可持續的、具有示范性作用的低碳發展模式。（5）區域創新體系（RIS）發展研究，構筑以“政府-大學-企業”三位一體的區域創新體系，充分發揮創新主體的作用，提升城市創新動力，在此基礎上，創見新的城市創新指標體系，定期發布跟蹤研究成果。（6）城市公平發展研究，即如何給每個居住在上海的人提供平等的發展與享受城市生活的機會。借鑒倫敦《所有人的平等生活機會計劃》和《社會平等報告》，整體制定推進城市公平發展目標，并就全市常住人口的教育、就業、住房、醫療、安全、社會保障等，展開以空間實施為核心的公共政策研究。應該講，上述研究均有一定基礎，但在建設全球城市的目標和視野下，相信一定會有新的發現和創見。

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