大巴黎區域規劃和空間治理研究

嚴 涵 聶夢遙 沈 璐

1 大巴黎概況

巴黎是法國的首都，也是法國唯一一個人口達到百萬級別的城市。由于法國歷來集中化的政治文化，巴黎的首都地位使其成為全國權力和財富最主要的集中地。與紐約、倫敦和東京相比，巴黎盡管在經濟實力和城市能級方面有所欠缺，但在文化、藝術、時尚等軟實力上具有突出的優勢，也因此自20世紀初起就被認為是世界上首屈一指的全球性的大都市之一。

從行政上看，大巴黎包含兩個層次：一是巴黎大都市區：法國中央政府于2014年批準由原先的巴黎市和周邊的近郊3省合并成為巴黎大都市區（Métropole du Grand-Paris，2016年正式生效），面積約762km2，人口約660萬。二是巴黎大區，即“法蘭西島”區域（Ile-de-France Region）：由巴黎大都市區與周邊4省組成，面積約1.2萬km2，人口約1100萬（圖1）。

從功能上看，巴黎大區則可劃分為建成區和通勤區兩個圈層。其中，建成區是高度城市化的地區，人口規模約400萬。通勤區的范圍略大于法蘭西島的行政邊界，尤其是在北面和西面兩個方向上，人口規模約1000萬。通勤區范圍內至少有40%的居民在巴黎市工作（圖2）。

2 大巴黎規劃和空間治理歷程

自二戰結束到20世紀70年代中期的近30年被稱為法國的“光榮的30年”。在這30年中，法國由戰爭破壞及德國在占領期間的殘酷掠奪后遍地瘡痍的困境中迅速恢復，并再度成為世界工業發達國家。在此之后，法國進入緩慢的增長階段，經過20世紀70年代的石油危機、21世紀初的歐洲主權債務危機等一系列打擊，近年來已出現明顯的衰退跡象，被《經濟學人》雜志稱為“歐洲心臟的定時炸彈”。從戰后30多年的振興到近年來國家由盛而衰，巴黎的城市發展和規劃理念也在隨著國內經濟政治形勢不斷調整，先后經歷了“限制發展——區域協調——強化中心”3個階段的發展與轉變。

圖1 法蘭西島（左）與巴黎大都市區（右）的行政構成

圖2 巴黎的功能圈層

2.1 法國的行政及城市規劃體系①米歇爾?米紹等. 法國城市規劃40年[M]. 北京: 社會科學文獻出版社, 2007: 2-7。

法國是一個具有悠久集權傳統的國家。自20世紀60年代起，城市規劃就打上了強權和國家干預的烙印，并受到一種試圖考慮一切的法律制度（特別是在城市規劃方面）的影響。在另一方面，法國也是一個傳統的民主國家，民主的傳統通過居民選舉市議會、市議會選舉市長的方式一直深入到市鎮一級。

法國的行政區劃分為4個層級：在法國本土自上而下分別是中央政府、22個大區（巴黎大區即為其中之一）、82個省和3.6萬個市鎮②法國本土之外的海外屬地包括4個海外省份、5個海外領土和1個特殊行政單位。，大區、省、市鎮作為地方政府相互之間相對平行且獨立，事權明晰，不存在明顯的上下級制約關系。在1983年開始的行政體制變革中，中央政府將很多職責下放給地方政府，特別是城市規劃、土地利用和基礎設施建設等方面。大區在國土規劃和經濟發展方面具有特定權限，如制定區域規劃、經濟發展規劃、交通及環境保護等方面的規劃與政策。省在規劃上沒有實權，由于處于省之下的市鎮往往數量巨大且分布十分分散，省往往在條件各異的市鎮之間起著積極調節的作用。市鎮擁有實際的土地支配權和建筑許可權。理論上，大區和省對市鎮沒有管理權，并且在規劃領域不起直接的作用。但是，通過它們的財力和權力，大區和省能夠在公共基礎設施方面起到輔助市鎮與市鎮聯合體的作用（表1）。

表1 法國各級政府規劃職能表

2.2 巴黎大區及巴黎大都市區的規劃和治理歷程

2.2.1 20世紀60年代: 限制擴張與平衡發展

在法國戰后快速恢復和振興的大背景下，巴黎的規劃不斷遭受城市擴張的挑戰。自1960年代法國建立起現代城市規劃體系后，受到當時歐美普遍的新自由主義思潮的影響，規劃的主導思想和首要目標就是通過去中央集權化來限制巴黎的發展，既包括人口的疏散，也包括以企業、高等學校等為代表的功能上的疏散。同時通過給予區域和地方政府（Regional and Local Authorities）更多權力來平衡全國層面的發展。

2.2.2 20世紀70至90年代：權力下放與區域協調

1974年，為扭轉巴黎無限制擴張的局面，法國政府設立了巴黎大區這一新的行政層級，即“法蘭西島”，包括巴黎市，近郊3省及遠郊4省，面積約1.2萬km2，其中共包含1281個市鎮。巴黎大區的成立意在于更大范圍內平衡巴黎與周邊地區的發展。因此，大區政府職責在于制定整個管轄區域的發展戰略并監督其實施，其歷次戰略規劃的主要目標均是摒棄巴黎傳統單中心放射狀的空間格局，在大區尺度上引導一種以巴黎市為中心、許多新的城市節點在其外圍環繞的多中心的大都市圈空間結構。20世紀70年代初的石油危機后，規劃在目標上增加了限制過度城市化及保護自然環境及鄉村地區等方面的考慮。在這些規劃中，主要的策略是通過對新的基礎設施及大型建設項目（如機場、CBD等）的大規模投資來引導新的城市節點的發展，從而改變長期以來巴黎的單中心結構。

在此治理模式下，巴黎大區政府可以通過戰略規劃決定大區發展的總體方向；地方的市鎮一級政府則負責地方規劃——地區協調規劃（schema de cohesion territorial，簡稱SCOT）的制定，且須符合大區戰略規劃的原則。但由于大區內市鎮數量眾多，且每個市鎮市長都對本地的城市規劃政策享有決定權，因此，大區層面的規劃政策在市鎮層面的實施長期存在著很大的困難?？梢哉f，盡管成立了巴黎大區的行政層級，這一時期整個巴黎大區的治理模式仍然是相當分散的。由此造成的結果是巴黎郊區的規劃失控，如對法國這一空間相對富裕的國家土地的過度消費、過于專業分割的基礎設施、過于分散的獨立住宅導致的過低密度及由此帶來的對生活方式和可持續發展的影響。

從20世紀80年代起，國家規劃職能向地方的轉移催生了區域中全新的地方政府模式——自治市鎮聯盟（Associations of Municipalities）。它由有意愿運用共同的戰略和財政支持來解決規劃和管理問題的城市組成，多數自治市的人口規模在20—30萬之間。自治市鎮聯盟的出現一定程度上扭轉由于巴黎大區內大量自治市鎮的存在而造成的權力分散的局面（圖3）。

2.2.3 21世紀初：區域整合與中心強化

21世紀初，受全球金融危機和主權信任危機影響，法國國家發展總體趨緩，巴黎的經濟增長也趨于停滯。雖然巴黎大區的經濟基礎仍相對牢固，在教育水平和跨國企業總部數量方面仍保持有顯著優勢，但是巴黎的競爭力和吸引力卻明顯下降。

圖3 巴黎周邊的自治市鎮聯盟分布圖

在競爭力方面，上世紀90年代的經濟數據研究表明，相比于在過去20年里大規模合并的阿爾薩斯大區、阿基坦大區等地，巴黎大區的經濟增長明顯下降。其主要原因是缺乏創新驅動力，科研人員的數量一直呈下降趨勢。相反，位于阿爾卑斯山的格勒諾布爾地區卻擁有大量具有經濟活力的創新型企業。

在吸引力方面，自上世紀90年代末期起，巴黎出現了嚴重的“住房危機”，主要表現在住房價格昂貴且市中心社會住宅緊缺、居住條件不佳。由于生活成本居高不下、生活質量和公共交通網絡的服務質量持續下降，人們開始大量遷移到具有更好生活品質的法國其他城市。相比之下，近20年來，波爾多、雷恩、蒙彼利埃等城市面對競爭不斷改變提升，這些城市的吸引力正顯著增加。

因此，學術界出現了“大巴黎悖論（The Greater Paris Paradox）”的論調。法國的政治精英逐漸認同巴黎由于長期以來缺乏政策支持，其國際競爭力已明顯減弱。因此，中央政府最終決定要扭轉巴黎長期以來權力分散的形勢，通過一系列措施推動形成了所謂巴黎新的“大都市范式”。具體的措施包括合并巴黎市及其近郊3省為巴黎大都市區，突出巴黎的核心作用，在更大范圍內整合發展；在巴黎大都市區外圍，鼓勵自治市鎮聯盟進一步發展擴大，減少市鎮一級行政主體的數量，整合規劃權力。這一系列做法意在在地方自治下分散化的行政權力與強有力的區域整合之間尋找新的平衡點，以此支持巴黎在大都市尺度上的發展（圖4）。

圖4 巴黎大都市區周邊的擴大了的自治市鎮聯盟分布

3 巴黎大都市區治理的新范式

3.1 巴黎發展的3種愿景

關于重建大巴黎治理模式的爭論由來已久，從2006年起，隨著中央政府、大區政府和巴黎市政府提出的規劃新視角和新項目，巴黎地區出現了3種不同的大都市區發展愿景。

3.1.1 由中央政府發起的城市愿景：“大巴黎”計劃（Greater Paris Plan）

2007年6月，時任法國總統薩科齊呼吁在首都“重組權力”，他強調“巴黎是歐洲唯一沒有大都市權力的大都市區”，這在當時引起了很大的轟動，引發了關于“大巴黎區新的城市發展總體規劃”的研究和辯論?！按蟀屠栌媱潯闭Q生的初衷是要通過大規模的擴建將現有的“博物館城市”打造為世界之都。這個典型的法國式做法看似狂妄但極具遠見，得到了許多學者的認同。

為推動“大巴黎”計劃，法國中央政府于2008年起展開了大型國際咨詢，與此同時，薩科齊特意任命了一位在環境、能源與可持續發展部部長領導下、專門負責“大巴黎”建設的國務秘書。大巴黎計劃的內容主要包括3個方面：在巴黎周邊規劃了8個產業集群，集群有其特定的功能定位；每年新建7萬套住宅（2008年開始，實際新建3.8萬套）；建立全長130km，全自動、高運載能力、高速公共交通網絡。

這個雄心勃勃的計劃受到了來自媒體、市民、私營部門以及城市規劃相關行業的熱烈歡迎。但是需要指出的是，“大巴黎”計劃不僅是一個地區項目，更是一個全法國的計劃，它的根本目的在于提升法國在國際上的影響力和地位。

3.1.2 由巴黎大區政府發起的區域規劃：更有組織的大都市地區

巴黎大區政府的職責是全面負責該地區的經濟和發展規劃，該部門組織編制的區域戰略總體規劃（SDRIF）是該區域唯一的法定規劃。2008年版的總體規劃是第一個脫離政府主導的總體規劃，規劃提出3大目標：促進社會平等，實現區域間不同地區更好的平衡發展；應對氣候變化和燃油費上漲帶來的變革；創造一個有活力并能維護其國際地位的巴黎大區。

這個規劃與國家層面的戰略有一定的共性，但是也存在著一定的分歧，主要在于規劃依然延續長期堅持的由市中心向外放射發展的空間格局，與中央政府的“大巴黎”計劃有一定出入。

3.1.3 由巴黎市政府發起的謹慎的漸進式合作政策：“聯邦化大都市”

2006年3月，“巴黎城市聯盟”協議正式簽署，旨在促進相鄰市鎮的合作和市鎮聯合體的創立。2006年7月，巴黎市長召開了大巴黎都市會議（the Conférence métropolitaine de l’agglomération parisienne），這是一個關于建立大巴黎集聚區聯盟的非正式的探討。這個聯盟包含了包括巴黎市在內的100多個市鎮。從此開始，巴黎市和近郊市鎮簽署了若干雙邊協議（包括聯合開發項目等）。這是第一個由巴黎市領導的“聯邦化大都市”，是一種“合作型建設”引導的未來大都市發展模式。

近10年來這3個城市愿景交錯進行，國家、大區和本地公共團體（巴黎市為首）都在爭取對巴黎未來發展規劃的主導權。它們有時互補，有時形成競爭關系，但是可以清楚地看到大巴黎（the Grand Paris）的概念不再是一個禁忌的話題。

3.2 國家在巴黎規劃事務中的回歸

隨著“大都市范式”治理模式不斷與巴黎大都市區新的管理政策進行整合，國家又重新回歸到了區域事務中。其主要原因在于，國家需要對全國性事務負責，而巴黎的發展已然成為全國性重要事務之一。

3.2.1 以立法構建大巴黎地區的治理模式

一方面，為彌補市鎮分散的弱點，法國中央政府試圖在20世紀80年代已經自發出現的自治市鎮聯盟的基礎上強行推進市鎮聯合。1999年頒布的《舍維內芒法（Chevènement）》以加速市鎮重組為目的，雙管齊下，在行政上強制推行市鎮聯盟的同時，通過給予年度補助或者運行總資助（DGF）鼓勵臨近大城市的自治市鎮擴大聯盟規模，以協調市鎮間的發展。2000年，中央政府頒布《城市團結和更新法（Gassot-SRU）》，通過強制要求與規劃相關的資料之間的協調，對之前的城市規劃法典進行了變革，希望地方執政者把工作重點轉向空間組織，要求把空間當作一種不可浪費的稀缺資源，而不只是簡單地分配建設權[3]。

另一方面，為了提高大都市的管理效率，降低運營成本，法國政府于2014年1月正式通過了《大都市區法（The Metropolitan Law）》。該法律將原本的巴黎市及近郊3省合并為巴黎大都市區（Métropole du Grand-Paris），并作為一個行政層級固定下來，以此支持巴黎在大都市區尺度上發展成為更具競爭力的全球城市。預計2016年該法正式生效時，巴黎大都市區將擁有660萬人口，面積達762km2；與此同時，大都市區外4省的市鎮聯盟的數量將由41個降到11個，每個聯盟的城鎮數量將由8個增加至38個，平均每個聯盟人口數量由目前的9.5萬人增加至35萬人。

3.2.2 加強對巴黎大區總體規劃（SDRIF）的審批工作

巴黎大區政府于2004年提交了總體規劃的初稿，并于2008年9月提交了正式稿。其中第一稿主要提出了3個戰略目標：縮小區域內的不均衡發展，積極應對氣候變化，在全球化背景下提高區域地位；鼓勵緊湊化發展，增加在科研和交通方面的投入；采用多中心模式來組織城市和經濟的發展。然而，法國最高行政法院發現修訂后的文件并不符合國會在2010年出臺的“大巴黎”交通法，因此延遲了其規劃審批。在與中央政府的多次協商后，巴黎大區總體規劃在納入了新的交通網絡、新的大巴黎計劃目標以及部分國際咨詢的結論后，于2013年12月獲得國會的批準。

3.2.3 重新激活“建設型規劃”

與上世紀六七十年代的政策類似，國家開始重新關注基礎設施建設。其中一個重要體現是，2000年中期其國家開始重新運行其公共規劃機構（EPA）[4]，并對重要項目給予一定的公共資金。如拉德芳斯CBD、Marne-la-Vallée新城項目均在其EPA的管理下重新啟動。在巴黎西南部郊區，原先停滯的“法國硅谷”項目也獲得了國家的支持。

3.3 大巴黎計劃的實施

3.3.1 開展國際“城市咨詢”活動

2008 年上半年，在文化部提出的“大巴黎，大挑戰”國際咨詢的框架之內，法國政府邀請全世界10家著名建筑師和城市規劃事務所, 共同構思了 2030 年的巴黎城市發展藍圖,在 “自由夢想, 大膽設計”的氛圍下，從各個不同方面暢想巴黎的未來。國際方案征集的主要目的是謀劃巴黎大區城市規劃的可能的未來，所有設計方案都圍繞著3大主題：京都議定書簽訂之后的可持續發展、交通網絡的重組，以及消除巴黎郊區的閉塞狀況。在專家小組遞交的有關大巴黎的10個設計方案中，人們特別注意到了其中設計一個地區新特征的目標，以及促進首都向郊區成功過渡的必要性。最后，這些專家小組的工作成果結集成書，并在“建筑和文化遺產城”（Cité de l’architecture） 舉辦了大巴黎設計方案模型展，巴黎大區議會也在巴黎大區組織了一次巡回展覽。但是，這些由建筑師領導的概念性設計方案因為并沒有考慮到相關的規劃研究和社會經濟環境而遭到規劃業界的眾多批評。

3.3.2 推動大型交通基礎設施建設，構建大都市區結構

“大巴黎計劃”的交通計劃是耗資 200億歐元，在10年內建設130km的 “8”字形或稱雙環形全自動化地區快車線（RER）。規劃利用快車線將主要經濟就業中心聯系起來，提升郊區的生活質量，縮小城郊“距離感”，同時鞏固巴黎各個新生產業集群在郊區的發展。該項目一改以往巴黎地鐵網絡以巴黎為中心向各個周邊郊區放射的做法，第一次考慮以環形線路直接把郊區各個城鎮聯系起來以支持它們的發展。這個雄心勃勃的項目希望能夠在其站點周邊集中巴黎地區95%的就業增長以及2/3的人口增長（圖5）。

這一環形快線的修建將改善目前相當大比例的通勤交通，同時避免人們在中心城換乘。未來大巴黎地鐵交通將是新老兼容，互增互補，而現有的地鐵線及快線地鐵也都將逐步提高自動控制化的水平，并入新的大巴黎交通網規劃中。2010年7月，中央政府正式發布了“大巴黎（交通）法”，并為相關項目的有序推進打下了堅實的基礎。

3.3.3 “集群（clusters）”效應提高城市競爭力

為了增強創新能力，將科技成果更有效地轉化為生產力，“大巴黎計劃”的一個重要概念是規劃策略應該考慮融入城市項目和經濟發展目標。在新的空間治理模式下，新的區域聯盟將專注于大都市戰略資產的管理和發展。“大巴黎計劃”新建和融合一大批金融、醫療、可持續發展、創新研究、通訊技術等園區，并使其形成“集群”效應。這個政策與2005年法國政府在各地扶持60多個不同產業的科技園區以打造“競爭力集群”（Poles de Compétitivité）政策相結合，同時可以進一步發掘區域差異，優化并形成錯位發展（圖6）。

3.3.4 增加住房供應，提高生活質量

為了支撐巴黎大都市區的經濟增長，提高地區活力，“大巴黎計劃”的核心還包括在未來25年內每年新建7萬套住宅。一項研究確定，目前已有200km2的土地儲備分散在未來巴黎大都市區中不同的行政單元內。這個龐大的投資計劃旨在建立本地的可持續發展戰略：短距離通勤，功能復合，綠色環保建筑材料的運用等（圖7）。

圖5 大巴黎地鐵交通擴建計劃

圖6 未來規劃的6個新生專業經濟集群

圖7 巴黎南部（Massena）一個住宅項目

3.3.5 區域內協調發展

巴黎大都市區的設立再一次改變了巴黎大區的治理結構：大都市專注于城市中心區域經濟發展，而在整個巴黎大區范圍內，自治市鎮聯盟進一步發展，使得地方政府數量大幅減少。這些市鎮聯盟以國土開發大綱（Contrat de Développement Territorial，簡稱CDT）為規劃工具，在大都市的理念下對原本分散的各市鎮地域協調發展綱要進行整合和協調。該國土開發大綱必須在國家、大區和大巴黎規劃部門的指導下共同完成，以此來與新的大都市計劃協調發展。與此同時，為了支撐新的交通網絡和住房政策，各地區必須評估土地潛力以配合交通站點和住房的建設。計劃在每個CDT內，新的交通站點會形成具有特定功能的節點地區，以帶動未來城市的發展，提高大巴黎地區的整體競爭力。

4 經驗借鑒

制訂大都市區尺度的城市總體戰略規劃以應對全球競爭。自1970年代以來，全球城市競爭日趨激烈。在此背景下，制定行之有效的城市總體空間發展戰略對于城市政府應對全球競爭有著積極的影響。通過制定空間戰略可以明確城市建設的重心與重點地區，有利于穩定土地開發利用模式，明確戰略性基礎設施配置的工作步驟?？臻g戰略的制定過程也有助于宣傳城市政府的施政理念，達到統一認識、形成合力的目的。

重視大都市區中心城市的發展，通過極化效應和擴散效應帶動大都市區的成長。反過來，大都市區的整體優勢能增強中心城市輻射能力，提升中心城市在國際分工中的地位。巴黎大都市作為巴黎大區乃至整個法國的中心城市，在全球化進程不斷深化的大背景下，其承載高等級的生產者服務業，發揮全球層面的管理控制功能，其連接區域與外部世界的門戶節點地位越發重要?？鐓^域的聯系越來越多的依托區域的核心城市作為媒介，在全球城市區域之間就體現為全球城市作為區域代言人參與全球層面的對話，成為全球人流、物流、資金流、信息流、創意流匯集的節點。正是意識到巴黎的重要作用，法國政府改變長期堅持的抑制巴黎發展的思路，提出加強巴黎作為核心城市的發展，在以此帶動法國的整體發展。

充分整合腹地城市，構建空間一體化的大都市區格局。為應對行政權力過于分散的不利局面，在巴黎大都市區范圍內，法國政府通過行政區劃調整整合區域發展。而在大都市區周邊，則通過推行自治市鎮聯盟整合過于分散的行政主體。周邊區域對核心城市的支撐體現在兩個方面，一是為新的增長提供空間，二是通過功能性的發展分散核心城市的部分職能，在大都市區尺度構建多核多心的中心格局。特別值得一提的是，巴黎大都市區周邊依據相近功能或發展訴求形成的自治市鎮聯盟，既有利于上一層次的區域規劃形成具有針對性的分區規劃政策，同時也大大減小了該規劃政策在聯盟范圍內的實施難度，為支持巴黎大都市區的發展提供了有力保障。

References

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