上海新一輪重點發展地區交通政策探討*

馬士江

0 前言

根據上海市委市府有關部署，前灘地區、世博會地區、徐匯濱江地區、國際旅游度假區、虹橋商務區和臨港地區等是上海未來一段時間內的重點開發區域，其交通需求產生和分布、交通設施供給等均對上海市域交通產生重大的沖擊。隨著上海城市規模擴大，城市既有交通運行對區域整體開發建設的敏感性也愈加強烈。重點地區的發展需要完善的交通系統進行支撐，同時在上海市這一特大型密集城市進行重點地區規劃和開發建設，必須發揮交通系統對功能業態的導向作用，并根據交通承載能力控制開發強度，采用合理的交通模式和發展策略。因此，研究上海新一輪重點發展地區的交通政策對于提供高效優質的交通資源服務、引導和支撐地區發展具有重要意義。

1 上海重點地區發展歷程特征

1.1 發展動力

城市重點發展地區歷來是上海市規劃建設的重點地區，也是學界討論和社會關注的熱點。從近幾十年上海城市發展脈絡來看，不同時期重點發展地區的發展動力與機制因素存有一定差異，并且地區發展的表現形式多樣，但基本都表現出短時間內能級提升、轉型加速、跨越發展等共同特征，其發展動力本質上多為區域功能的轉型和再開發。

（1）核心區二次開發或區域功能復蘇。包括由上海城市功能調整而在核心區產生的重大功能承載地區和老城區改造開發地區，如陸家嘴金融地區，或者為優化城市功能、提升城市能級而發展的城市公共活動中心和副中心地區，如五角場地區、人民廣場地區、徐家匯地區、真如地區、花木地區等，在開發模式上多為高強度開發。

（2）主題功能衍生或功能節點帶動地區。包括由大型活動、事件或主題樂園等而衍生的重點發展地區，如世博會地區、國際旅游度假區，或者由大型交通設施建設帶動的城市重點開發地區，如上海火車站地區、上海南站地區、上海虹橋樞紐地區和龍陽路樞紐地區等。該類地區主題功能較為突出。

（3）國家宏觀戰略或產業帶動地區。這類地區主要發展動力是承擔國家宏觀戰略或是產業發展需求的的特殊功能地區，如張江高科園區、漕河涇技術開發區、中國（上海）自由貿易試驗區、臨港重裝備產業區、洋山港保稅區等。

（4）人文構建需要或生態修復。如濱江地區的文化展覽地區、生態修復地區，總體開發強度并不是高強度開發，而是強調區域的特色化發展，對空間品質要求相對較高。

1.2 特征認識

重點地區存有顯著的共性特征。

（1）政府發揮主導。在重點地區開發的推力中，市級或區級政府發揮了主導因素，特別是市級政府的大力推動，加快了市場資源的介入和調配速度。

（2）多為公共活動中心。在外在表現形式上，重點地區多為市級或地區級公共活動中心，如人民廣場地區、五角場地區、徐家匯地區等均為地區公共活動中心。

（3）資源高度投入。從資本和資源的投入密度上看，重點地區在一定時期具有穩定、持續的資源和資金的建設投入，如臨港產業地區一直是近10年來堅持發展的地區，在資源、資金等方面的投入具有顯著穩定性。

（4）交通需求聚集。重點地區一般具有較高的開發強度，導致地區交通需求總體較高，同時既有重點地區如人民廣場、五角場地區等大多也是交通轉換和集散的中心，高強度到發交通需求與過境交通重疊較為嚴重。

基于重點地區發展特征，對城市重點地區作如下總體界定：根據城市整體功能發展需要，期望實現地區功能轉變或提升，列入城市重點建設、財力集中投入計劃，由市或區政府直接或間接主導，具有廣泛的社會認知， 并對城市總體功能布局產生長遠性、全局性、戰略性顯著影響的獨立地區或整體區域。

2 新一輪重點發展地區分類

世博會地區、前灘地區、徐匯濱江地區、虹橋商務區、國際旅游度假區、臨港產業功能區等新一輪重點發展地區均位于上海未來發展主要軸帶的節點位置，也是上海新一輪提升國際競爭力和轉型發展的重要新增戰略空間，特別是中心城及周邊區域的重點發展地區更是上海擴大中心城聚集和輻射效應的重要空間載體。根據新一輪六大重點發展地區的地理區位、功能能級和發展模式等來看，這些重點地區總體可分為中心城濱江更新開發地區、中心城周邊特定功能蔓延地區（大型樞紐延伸開發地區、中心城周邊大型旅游度假區）和市郊外圍重點新型產城區三類地區（圖1）。

圖1 新一輪重點發展地區分類示意圖

2.1 中心城濱江更新開發地區

世博會地區、徐匯濱江和前灘地區等均位于中心城黃浦江兩岸濱江發展區, 以商務行政辦公、商業金融、文化創意等功能為主，期望通過多元復合和功能錯位形成濱水區多樣用途的功能空間。黃浦江兩岸濱江發展區作為上海中心城十字發展主軸之一（圖2），是上海提升國際大都市輻射能級和國際競爭力的核心空間載體之一。濱江地區屬于盡端式交通網絡，黃浦江是兩岸陸路交通聯系的重大屏障。鑒于濱江地區交通系統存在的先天弱點和缺陷，對通勤交通高集聚度的大規模高強度商業辦公項目布置要慎重對待，此外需要加強濱江地區功能相互間的協調和互動，培育沿江縱向的功能聯系需求，注重沿江交通流與橫向交通流的轉換匹配，增強縱向交通設施的利用效率。

圖2 中心城”十”字功能發展主軸示意圖

2.2 中心城周邊特定功能蔓延地區

虹橋商務區和迪士尼國際旅游度假區等均位于中心城周邊，是由于特定功能的帶動而形成的特定功能蔓延地區，一定程度上突破了原有城市總體規劃確定的發展方向。

（1）大型樞紐延伸開發地區

虹橋商務區是依托虹橋綜合交通樞紐建設的商業、商務積聚區，其所處的地區是上海輻射長三角的門戶要沖，也是上海交通負荷最重的地區之一，地區交通情況復雜。隨著中國博覽會等大型項目的引入，將積聚更多的人流和物流。商業、商務、會展、樞紐轉換等多重功能復合產生高強度人流物流積聚，也帶來多重交通轉換。虹橋商務區位于交通體系相對發育不全的中心城邊緣地區，多重交通復合轉換混雜，對外交通聚集度高，內外交通轉換規模大，空間資源有限，交通資源極為緊張。同時虹橋商務區的商務功能集聚程度、城市空間發展導向、發展定位均超出原有城市規劃確定的總體框架，區域中心或城鎮發展體系相對模糊，因此，需要堅持交通與土地利用的互動、集約發展，將優質的空間資源優先向高效率的公共交通體系傾斜（圖3）。

（2）中心城周邊大型旅游度假區

處于中心城周邊的上海國際旅游度假區在迪士尼樂園的重大旅游項目的帶動下形成，旅游度假的特殊功能與中心城之間的關聯性相對較小。同時，國際旅游度假區交通資源條件相對寬裕，且迪士尼樂園本身擁有相對完善的交通系統規劃。但是從城市發展來看，國際旅游度假區及其周邊區域發展的主觀意念強烈，是否會超過預期發展設想具有不確定性。因此，需要協調度假區功能發展區與核心區功能錯位關系，以交通要素和條件作為重要指標，強化兩者間功能協調與互動。

圖3 虹橋商務區與中心城功能關系示意圖

2.3 市郊外圍新型產城區

臨港地區處于上海濱江沿海發展軸上，一直擁有較高的戰略定位，是上海面向海洋、面向國際、承接海港樞紐功能輻射的前沿地區。臨港地區從啟動至今已10余年，但從現實發展來看，除目前重裝備區和物流園區等發展勢頭相對良好外，其他區域實施效果相對不佳，尚難以脫離如“嬰幼襁褓期”的特殊支持。在交通系統構建上，該地區處于市域盡端，加之中心城區強大的內核聚集，使得臨港地區人氣聚集嚴重不足，需要強化對外交通體系的構建，提升臨港地區交通區位，“吸引人且留住人”。

3 新一輪重點發展地區對市域交通影響

新一輪重點發展地區產生新增崗位量是實現經濟繁榮、區域活力的必然要求。濱江地區、虹橋商務區、旅游度假區等新一輪重點發展地區開發將帶來建筑總量、人口、崗位等大幅增長。這些重點地區的職住平衡范圍、新增崗位和人口選擇的交通出行方式決定了上海中心城、重點發展地區周邊區域交通系統面臨的壓力。

3.1 中心崗位聚集或將加劇向心通勤

根據2008年經濟普查數據統計，距離市中心（人民廣場地區）0—5km是就業崗位最為密集的地區，約為3.0萬個/km2，5—10km則迅速衰減至0.9萬個/km2，可見中心城特別是核心區內的崗位聚集程度非常高[1]。根據有關預測，未來上海人口增長的重心集中在郊區新城和中心城周邊，中心城內人口增長空間有限，而中心城崗位將進一步增長[2-3]。經統計，核心區濱江地區的工作崗位具有大幅增長，約占未來中心城崗位增長總量的50%左右，勢必將進一步提高中心城的崗位人口比，加劇郊區向中心城的向心交通矛盾（圖4）。

圖4 2008年市域崗位密度分布圖

3.2 出行規模增加導致交通聚集嚴重

根據各重點發展地區總體規劃，預測中心城核心區濱江地區交通出行總量增長約300萬人次/日，約占中心城出行增長總量的40%。如果考慮中心城濱江地區、虹橋商務區、旅游度假區等三者疊加對中心城的交通影響，預測對中心城的貢獻交通量可能達到880萬人次/日，約占現狀中心城出行總量的30%、未來中心城出行總量的25%，濱江地區、虹橋商務區和旅游度假區等重點地區將對中心城出行量增長的貢獻度達到60%左右[4-8]（圖5）。

圖5 新一輪重點地區與中心城發生交通出行量預測

3.3 職住平衡體系在市域一小時有效通勤圈內協調

根據未來不同地區區位等特征，并借鑒現狀市域重點地區交通分布特點（圖6），各重點地區的職住平衡體系基本上在市域一小時有效通勤圈內協調。預測濱江綜合開發區商辦崗位職住平衡圈中，出行距離6—7km的頻數低于50%，出行距離10—12km的頻數在85%以內，基本覆蓋中心城區域。預測虹橋商務區商辦崗位職住平衡圈中，出行距離7—8km的頻數約為50%，出行距離12—15km的頻數在85%以內，主要影響中心城內的西部地區和南部地區（長寧、徐匯、普陀等地區）。

3.4 高強度重點發展地區軌道交通支撐有待提升

高強度開發重點地區的開發建設將促使商務辦公等崗位向中心城進一步聚集，城市就業和居住功能的空間分異進一步加劇，或將加劇城市通勤交通問題，需要提升這些地區的大運量公共交通交通支撐。以濱江地區為例，分析對象為翔殷路以南、上中路以北的中心城核心區的黃浦江濱江兩岸地區近30個編制單元，約占中心城面積的5%，是未來中心城建筑量、崗位數和出行總量增長的主要區域之一。濱江地區軌道交通、越江通道等主要的對外交通設施增容空間十分有限，其軌道交通站點（含鄰近300m可用范圍內）密度約為0.7個/km2，基本與整個中心城規劃的站點密度相當（中心城規劃站點密度約0.65個/km2），而該地區整體出行強度卻為中心城平均水平的4倍以上，可見大運量軌道與濱江地區相對較高的開發強度并不匹配，未來可能對地區發展會產生較強的制約（圖7）。

圖6 現狀小陸家嘴地區出行距離累計頻率曲線（2011年調查數據）

圖7 濱江地區與軌道交通規劃空間關系示意圖

4 重點地區交通政策思考

重點地區交通發展應以構建人性化交通服務、多方式發展協調、公共交通主導、引導性交通支撐的交通體系為主要目標，形成集約綠色交通引導重點地區發展與功能更新,重點關注提升區域職住協調、強化集約交通主導、構建內部特色交通等核心戰略。

4.1 用地與交通協同政策

交通系統是重點地區發展的基礎支撐。在交通與用地協調發展互動中，應優化規劃編制機制，強化交通系統規劃成果與城市規劃、土地開發強度控制之間的納入程序，在控制性詳細規劃、修建性詳細規劃等各個階段加強土地開發的監督與實施保障手段。

（1）優化用地規劃與交通規劃銜接機制，功能業態規模規劃引入交通論證。針對小陸家嘴、徐家匯等既有重點地區的功能業態、土地開發強度與最初規劃發生較大偏差的實際情況，需要優化新一輪重點發展地區的用地與交通規劃協同編制機制，確立各層次用地規劃同步或先期開展交通規劃和承載分析的強制機制，在用地規劃階段以交通承載和交通條件作為地區開發強度與規模控制的重要邊界，同時強化交通專項規劃的技術支撐，把交通專項規劃作為重點發展地區各層次用地規劃審核的強制組成部分。

（2）嚴控交通設施指標落地，特殊地區實行帶方案地塊出讓方式 。上世紀90年代，小陸家嘴地區由于土地出讓階段的方案對立體交通設施的位置與空間預留不是非常明確，待土地開發上報設計方案時，往往由于交通分層系統建設時序不同，很難在設計方案中落實立體交通系統的銜接、預留，導致地區交通一體化建設較為困難。因此，在新一輪重點發展地區規劃中應把交通詳細設計與城市設計緊密結合，明確一體化交通系統的空間預留條件，如地塊內外的地下、地上空間開放位置、開放面積等，同時在土地出讓階段明確納入土地出讓合同（圖8）。

（3）協同地區用地開發與交通設施建設關系，確保交通設施規劃落地。重點發展地區交通設施建設計劃應與地區地塊開發安排時序相協調，分別滿足近、中、遠地區交通需求，優先保障公共交通設施需求落地。此外，在行政體制上建立規土、建管、交通、重點地區管委會等不同主管部門的行政協調機制和各部門通報—反饋—問責工作機制，促進地區開發與交通設施規劃、建設、管理一體化。

圖8 交通與用地規劃協調機制示意圖

4.2 彈性化交通供給政策

重點地區土地一般具有較高的經濟價值，基于市場調配需求，相關開發商主要考慮自身商業利益和后期招商招租的效益，通常會盡可能加大開發強度、增加小汽車停車泊位，容易產生功能業態、人員結構等與控制性詳細規劃發生偏差的現象，導致實際交通需求高于規劃預期、交通出行結構與預期不符。因此，重點地區的交通系統配置須具有一定的冗余彈性。

（1）快速大運量公共交通支撐高強度開發地區。中心城內綜合開發和周邊功能蔓延地區，其開發強度一般較高，這些高強度開發的重點地區務必強化集約化的公交優先落實，調整優化和加密軌道交通網絡及站點布局。同時加強常規公交網絡覆蓋，發揮基礎作用、靈活調節和銜接轉換作用，實現公共交通出行比例達到60%以上。如倫敦碼頭區、曼哈頓CBD區等均有過交通系統容量限制制約地區經濟發展的教訓。倫敦碼頭區再開發在2000年以前一直活力不足，自2000年地鐵Jubilee線建成通車，金絲雀碼頭至倫敦內城僅需8min，使得區域商業活力被迅速激活。案例表明，大容量軌道交通系統能夠為高密度地區開發提供強有力支撐，是決定交通系統綜合容量的關鍵[9]。

（2）以功能為導向實施道路網絡差別多樣化。以功能為導向，強化重點地區路網系統完備性，采取多形態和多模式的路網格局。此外，在上海既有的重點地區發展過程中，由于采用大地塊出讓模式，地區交通一體化開發較為困難，新一輪重點地區一般要減少寬大馬路規劃建設，著力營造小尺度的宜人城市空間，并預留立體分層交通網絡滿足冗余彈性。

（3）差異化停車需求管理調節交通時空分布。確定不同重點地區差異化的停車配建標準，劃定不同停車配建分區，在規劃建設中執行差異化配建標準。中心城內重點地區要嚴控配建標準，設置停車配建上限，運行管理中優化泊位使用政策。中心城周邊重點地區以樞紐統籌為核心，完善“P+R”換乘體系。

（4）多層面協調加強慢行交通發展。以曼哈頓CBD、倫敦金絲雀碼頭、巴黎拉德芳斯地區等地區為例，這些高強度開發地區圍繞軌道站點，重點打造人性化的慢行交通環境，慢行和公共交通相互促進，形成了“步行+軌交”主導出行模式，軌道交通在出行結構中占比超過70%[10]。上海新一輪重點發展地區要完善慢行交通與公共交通換乘體系建設，優化步行環境。同時依托高密度路網完善非機動車通道網絡，并明確非機動車泊位配建審核與管理部門，按照就近設置原則配套建設非機動車停車場。有條件的重點發展地區鼓勵發展公共租賃自行車網絡系統，實現自行車低碳、休閑、接駁等多種功能。審慎對待非機動車禁行管理，如核心區域禁止非機動車通行，須在區域層面形成合理的替代通道網絡。

4.3 個性差別化交通政策

不同類型和區位的重點地區，在遵循普適性交通政策外，要結合自身特征和發展的趨勢，因地適宜地確立相對個性的交通政策。

（1）上海中心城內的濱江重點發展地區，因區域路網增容空間有限，且軌道交通加密可能性小，能夠選擇的交通保障策略較為有限，須嚴格控制小汽車的停車需求，出臺鼓勵短距離職住平衡的相關配套政策，并積極發展中運量公共交通系統。若部分區域經綜合交通論證不足支撐其開發量，可對其容積率適當做減法。

（2）中心城周邊的重點發展地區可借鑒香港、庫里蒂巴等城市的TOD開發模式，推行將職住平衡圈引導轉化為職住平衡帶的交通發展策略，大力強化TOD發展模式，在職住平衡帶按人口和崗位數適當提高公交樞紐、場站等用地配置標準。同時，加強交通需求調節政策，相關標準納入中心城范疇統一考慮。

（3）市郊外圍重點產城地區應強化獨立性、綜合性節點城市觀念，重點做好用地空間布局和結構優化，以產城融合減少對外通勤交通需求，構建綠色生態交通系統。

5 結語

新一輪重點發展地區的規劃建設是上海實現功能轉型、能級提升的重大舉措，其開發建設也將對上海整體交通產生長遠影響。交通系統作為重點發展地區重要基礎支撐，須在全市層面統籌考慮，確立并嚴格執行合理的交通戰略和政策，以促進重點發展地區城市功能和交通系統健康有序發展。

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