底特律的破產與啟示

謝輝

“汽車之城”的破產

2013年12月4日，美國聯邦法官裁決認為，底特律市應該獲得破產保護，這也是美國最大的破產城市。底特律市政府呈交了一份平衡預算計劃，以便“消除”現有的180億美元公共負債。

底特律曾被譽為美國“汽車之城”，作為五大湖地區僅次于芝加哥的第二大工業城市，美國三大汽車公司通用、福特、克萊斯勒總部聚集于此，令全世界的汽車制造業頂禮膜拜。這里曾經歷繁華，著名的福克斯影院、20世紀60年代全美最大的百貨商店哈德遜以及底特律的“第五大道”伍德沃德，都曾是一派欣欣向榮的景象。

底特律破產的直接原因是經濟持續沒落導致財政長期入不敷出。2002～2012的十年間，政府收入縮水四分之一，減少了3.68億美元。由于底特律汽車產業的衰敗，當地居民和企業外遷，就業率持續下滑，房價大跌和房屋空置，導致以財產稅和所得稅為代表的稅收收入逐年減少。但底特律政府又必須負擔大批離退休人員的養老金和醫療保健等剛性支出，退休金和退休人員的福利支出占政府收入的比重從2002年的7.79%增加到2012年的19.11%。地方政府會采取發行債券或借款的方式來為當期的運營融資。2004年底特律所發行的債券中25%用于償債，到了2012年該比例已提高到55%。由于底特律多年超額發債，其可發行債券的空間越來越小。2007年底特律可發債余額為7.69億美元，到了2012年僅余0.76億美元。

在這些表象背后，美聯儲前主席格林斯潘的長期低利率政策難辭其咎。長期低利率政策使得市政府融資成本變得很低，實際上變相鼓勵了濫發債務的行為，埋下了危機的種子。次貸危機后，房地產市場泡沫破裂、經濟持續低迷，地方政府稅收減少，加之退休金負擔太重，最終導致底特律政府的破產。銀行等機構通常是市政債券的主要投資者，政府破產會進一步削弱其投資能力，使地方政府融資成本大幅上升，并形成惡性循環。

城市轉型的失敗是長期因素。底特律是美國的汽車城，也是美國重工業基地，曾是美國制造業的象征，但早在20世紀70年代就已經遭到日本的挑戰，之后是韓國、中國等。美國內部經濟結構也在不斷地調整和升級，城市之間出現了此消彼長的局面。在美國出現一些城市破產的同時，也有新的城市在不斷地擴大規模。底特律轉型失敗可以歸為兩點：一是以大企業為龍頭的大工業和基礎設施先行的發展模式，違反了城市多元化的本性，使底特律過度依賴單一的汽車業。二是忽視人才培養，包括培養高素質的勞動者隊伍和激發企業家創業精神，使城市缺乏應對產業轉型和變革的生力軍。

從底特律破產看

美國的財政聯邦制

美國的政府破產機制與聯邦制的國家體制相連接，美國的財政體制分為聯邦、州和地方三級，三級財政相對獨立。這是由于美國的縣先于州出現，州又先于聯邦成立，所以美國的財政體制是自下而上構建的。早在結成聯邦之前，北美的13個州就已經有了各自的政府和憲法，甚至還有自己的軍隊。而聯邦制建立之后，中央政府回收了一部分權力，比如軍權、外交權以及部分財權。但從本質上說，聯邦制國家的中央政府與各級地方政府根據憲法有各自管轄的范圍，互不干涉，這就意味著聯邦制國家的地方政府是否破產是其內部的事情，與州政府和中央政府都沒有太大的關聯。當然中央政府沒有必要也沒有義務為其債務兜底，更加沒有權力讓其他平級的地方政府對其施以援手。底特律尋求中央政府援助，在理論上講是可以的，但這樣的援助必須通過美國國會的批準。美國國會議員都是來自全國各地各個選區，他們代表各個州，甚至是不同黨派的利益，不可能為了單獨一個地區說話。這樣的道理在州議會上同樣適用，所以底特律的破產只能風險自擔。

政府破產與企業破產有著本質的區別。政府破產使政府的信譽遭受損失，使政府的財政預算發生改變，并且使政府的債權債務關系進行重新清理。而企業破產之后企業就可能不存在了。同時，政府破產并不等于政府職能破產。企業破產的實質是企業所擁有的資產無法抵償其債務，但政府并不存在這樣的問題，導致政府破產的最主要的原因是現金斷流的問題，即政府缺乏足夠的現金來支付其必須承擔的公共服務和應償還的債務。

根據美國《破產法》規定，地方政府的破產要保持所謂的“積極性而非懲戒性”，旨在給予債務人重建的機會。同時，地方政府不會因破產而消亡，破產的只是政府財政，而非政府本身，地方政府必須繼續向公眾提供基本的公共服務。政府在維持日常運轉之余，主要的工作是以包括債務展期、免除部分本息、對存量債務進行再融資等手法進行債務重組和平衡預算。

底特律市向法院申請破產保護的消息震撼全美，但這只是美國地方政府債務危機的冰山一角。據統計，在過去的30年里，美國已有250個地方政府申請破產保護，其中2008年金融危機后就有十幾個。值得注意的是，早先有美國媒體曾列出一份財務面臨危機、未來有可能走向申請破產之路的城市名單，其中甚至包括洛杉磯市、長灘市、圣塔安娜市、圣地亞哥市、柯斯達梅薩和渥倫市等。

美國這種上級政府不干預下級政府破產的理念，也是一種約束機制，市政當局會加強自己的財政管理。同時，地方政府發行的債券定價也受到市場的約束，進而使得地方政府的財政受到約束。底特律破產使得更多人認清了城市債券投資的風險。所以，美國的地方政府債券在進行投資之前也需要考慮風險，每一次地方政府債務重組都是一次風險警示教育。相對獨立的財政制度也是一種有效的破產隔離措施。當一個地方的政府破產之時，其上級財政和其余地區的財政均不會受到影響，這就使得地方政府破產的負外部性被限制在固定的范圍之內，破產機制就可以有效運行，從而發揮其功能。

對中國的啟示：

地方財政是可以相對獨立的

美國的地方政府可以破產的前提是相對獨立的財政聯邦制度。在財政聯邦制度下，地方政府破產的負外部性限制在有限的范圍內。而我國目前的財政體制，一般被認為是上級政府對下級政府存在隱性擔保，這一方面導致了下級政府對財政沒有約束，同時在金融市場上通過融資平臺進行大量融資，個別地方政府的融資數額遠遠超過其償債能力。另一方面，如果地方政府破產，意味著上級政府會為其買單，從而地方政府破產與否取決于上級政府是否破產。因此，雖然我國目前地方政府債務問題被大家熱議，但還沒有出現過地方政府破產的案例。而美國相對獨立的財政聯邦制度在地方政府破產時有效地隔離了風險。所以，為了更好地解決地方政府債務問題，借鑒美國的財政聯邦制度是必要的。

從可行性上來看，中國屬于從計劃經濟向市場經濟轉型的國家，前蘇聯國家的轉軌經驗可以適當借鑒，這些國家的財政體制也逐漸在轉為相對獨立的模式，地方政府可以發債融資，中央政府不會為地方政府買單。市場經濟的特點就是市場主體決策的分散性。地方政府也是市場主體之一，其功能是提供公共服務。

目前，我國地方政府的事權很大，財權與事權不匹配是造成地方政府債務問題的重要原因。所以，未來我國地方政府在財權方面要提高獨立性，與事權相匹配。地方政府財政相對獨立，才能對地方財政進行有效地約束，使公共開支的使用效率上升，并且令地方政府的債權人通過市場風險溢價等機制對地方財政進行監督和制約。我國已經到了財政制度改革的關鍵時期，適當借鑒財政聯邦制度不失為一種可以考慮的改革方向。endprint