慈善事業立法正在進行時

左瑋娜

近年來，慈善事業立法受到社會各界的廣泛關注，成為兩會代表、委員熱議的話題。2013年，慈善事業法被列入十二屆全國人大常委會立法規劃第一類項目，并確定由全國人大內務司法委員會牽頭起草。那么，萬眾矚目的慈善事業立法時間表是怎樣的？立法將秉承哪些原則，解決哪些問題？帶著這些社會高度關注的問題，記者專訪了長期關注并研究慈善事業，曾領銜提出制定慈善事業法議案的全國人大常委會委員、全國人大內務司法委員會委員、中華慈善總會副會長、中國人民大學教授鄭功成。

法律的制定步伐將明顯加快

記者：據報道，2月24日，全國人大內務司法委員會召開慈善事業立法領導小組第一次全體會議，列出了立法時間表和路線圖。那么，這份時間表究竟是什么樣的？有沒有可能在今年內提上審議議程？

鄭功成：慈善事業的發展急切需要法律規范，這是管理部門、慈善組織與公眾的廣泛共識。在這樣的背景下，全國人大常委會將制定慈善事業法列入立法規劃一類項目，現已成立了法律草案起草領導小組，由全國人大內務司法委員會主任委員擔任組長，領導小組成員來自全國人大內務司法委員會和民政部。

根據初步計劃，今年的主要工作任務是開展廣泛調研，召開專題會議，在充分調研與聽取各方意見的基礎上，借鑒國外慈善事業發展的經驗，爭取在年底形成正式的法律草案稿。今年是法律草案起草年，但還不可能提交全國人大常委會審議。如果進展順利，預計2015年上半年可以提交審議，即進入正式立法程序。此次明確由全國人大牽頭承擔法律草案起草任務，并有了初步的時間表與路線圖，是我國慈善事業法制建設的一大進展，它意味著法律的制定步伐將明顯加快。一旦慈善事業法順利制定并實施，一定會開啟我國慈善事業發展的新時代。

慈善應成為裝在“玻璃瓶”中的事業

記者：慈善事業法的立法原則有哪些？要重點解決哪些問題？

鄭功成：我個人認為，慈善事業立法應當體現出如下原則精神：一是公益原則。即慈善事業應當是基于并促進、實現社會公益的事業。二是平等自愿原則。即慈善機構與捐贈人之間要體現平等自愿原則，不僅應當禁止強捐、索捐、變相攤派等行為，而且需要尊重捐贈者的意愿；同時，慈善機構、捐贈人與受助人之間也要體現平等自愿原則，不得歧視受助者，不得變相要求受助者付出人格尊嚴等代價。平等體現的是社會文明進步，自愿體現的是這一事業的社會性、助他性。三是公開透明原則。即慈善事業的運行必須做到信息公開、運行透明，包括資金的來源與去向，都應當能夠向社會公布并接受社會監督，慈善事業應當成為裝在“玻璃瓶”中的事業，這是確保這一事業不因暗箱操作而扭曲、異化的保證。四是嚴格自律與有效監督原則。一方面，慈善事業的生命力在于慈善組織及其活動的社會公信力，它需要有嚴格的自律機制；另一方面，還需要有效監督，包括政府監管部門的依法監管、司法機關的司法監管，以及包括公眾、媒體等在內的社會監督。如果慈善事業立法能夠體現出這些原則，則必定能夠給慈善事業的健康、持續發展提供具體的法律依據。

慈善事業立法需要解決的關鍵問題，我認為應當包括如下幾個方面：一是慈善事業的法律界定，對哪些社會事業可以納入慈善事業并享受相應的政策優惠，應當有清晰的界定。二是慈善組織的法律地位和運行規范，需要確立其獨立法人地位以及基本行為規范，為慈善組織的成立及運行提供法律依據。三是慈善事業的監管機制，包括行政、司法與社會監督機構需要明確。四是慈善事業的財政稅收政策規范，即對政府將以何種政策來支持慈善事業的發展，法律應當給予明確。五是法律責任，即慈善組織、捐贈者、受助者乃至監管機構的責任是什么，對自己的行為應當承擔什么樣的法律后果，以及對非法募捐、欺詐性捐贈等違法行為的處置，均應有相應的法律條文進行規范。

當然，這僅僅是我個人的一些初步考慮，能否上升到法律規范，還需要進一步研討，以達成最大共識。

立法并不全是在白紙上寫字

記者：慈善事業立法前期都做了哪些工作？調研取得了哪些成果？

鄭功成：在我的印象中，對慈善事業立法的討論應當是10年前就開始了。民政部早在2005年就開始牽頭起草慈善法，其間還數易其稿，2008年底曾將草案提交國務院法制辦，這是政府系統內部的立法程序。但因社會各界的分歧較大，爭議頗多，最終未能完成國務院系統內的立法程序，從而并未提交全國人大常委會審議。近年來，為慈善事業立法的呼聲日高，第十二屆全國人大常委會順應民意，將其列為第一類立法項目即優先考慮立法的項目。這是一個基本的進程。

應當說，我國制定慈善事業法已經具備了相應的基礎。1999年6月，第九屆全國人大常委會通過《中華人民共和國公益事業捐贈法》，并于同年9月1日起施行；2007年3月通過的《中華人民共和國企業所得稅法》明確提出，企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。而作為主管部門的民政部早已進行過相關立法工作，還有一些地方立法機關也率先制定了一批地方性慈善事業法規，如江蘇、湖南制定了當地的慈善事業法規。全國人大內務司法委員會亦作過慈善事業立法的專題調研，2013年5月還派出考察組到德國、法國專題調研其慈善事業立法情況。所有這些，都為制定慈善事業法奠定了較好的基礎。因此，制定慈善事業法并不完全是在白紙上寫字。

記者：慈善事業立法將怎樣貫徹科學立法、民主立法的精神，吸納各方面的意見？

鄭功成：科學立法、民主立法是本屆全國人大常委會的立法原則，張德江委員長一再要求要把提高立法質量擺在更加突出的位置，完善立法工作機制和方式，要求增強法律的可執行性、可操作性，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實管用。為此，全國人大常委會確立了一些機制，包括重視立法前的專題調研，將一審、二審后的法律草案向社會公布以廣泛征求意見，還有進行立法前與法律草案正式表決前的立法評估，均是為了更廣泛地吸取意見，保證法律的質量。

慈善事業立法無疑要遵循全國人大常委會的立法要求，采取統一規定的動作，而聽取公眾、專家和慈善機構的意見無疑是重要的立法方式。根據起草領導小組初步確立的計劃和安排，將到多個省、直轄市、自治區進行專題調研，并擬召開專家會議和慈善組織、全國人大代表座談會等，相信這些調研與會議能對制定一部較好的慈善事業法起到有益作用。

高質量立法特別需要理性討論

記者：您認為制定慈善事業法的主要困難有哪些？

鄭功成：盡管慈善事業立法已經具備相應的基礎，但要制定一部較好的法律還存在著一些現實困難。一是對慈善事業與慈善組織的定位還存在著分歧。二是在引進西方慈善規則與尊重中國國情之間如何協調是一個難點。三是與其他立法的關系如何處理，如現行的《中華人民共和國公益事業捐贈法》，還有開始修訂的《中華人民共和國紅十字會法》等。四是財稅政策如何落實，如果沒有可操作性，即使法律作出了原則規范也不可能真正起到應有的作用。因此，立法雖有基礎，但要制定一部有質量的慈善事業法卻不容易，特別需要理性討論。

記者：十八屆三中全會提出創新社會治理體制，強調激發社會組織活力，就社會組織直接依法申請登記、完善慈善捐助減免稅制度等作了部署，這對慈善事業立法有什么影響？

鄭功成：毫無疑問，十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》已經為包括慈善組織在內的社會組織發展指明了方向，這就是真正意義上的法人化，是依法設立的獨立自主的法人。當然，這并不是說不需要接受政府監管，政府監管部門仍然負有依法監督的責任。

三中全會決定對慈善事業的促進，還表現在明確提出了要完善慈善捐助減免稅制度，這是針對現行政策效力不高、難以兌現而作出的取向。因此，在加快慈善事業立法步伐的同時，必須加快完善國家對慈善事業的稅收支持政策，還需要政府購買公益服務的配合協同，以達到用有限的公共資源調動更多社會力量參與慈善事業的目標。

記者：下一步將從哪些方面加快慈善立法進程？

鄭功成：我多年來一直強調，慈善事業建立在社會捐獻基礎上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環境，必然在現實中被扭曲，并衍生出諸多社會問題。我國慈善事業發展進程中確實存在著一些問題，這些問題大多是缺乏法律規范所導致的，而公眾的不信任，將損害慈善事業的健康、持續發展。因此，亟須通過立法規范慈善行為，亟須通過法律規范來給公眾一個判斷的基本依據。在我國社會建設任務繁重、社會治理急切需要大力發展慈善公益型社會組織的背景下，加快慈善事業的立法步伐，具有必要性和緊迫性。

在國家立法機關已經正式啟動慈善事業立法的條件下，除了起草機構努力工作外，我認為，還特別需要與政府主管部門加強協作配合，需要慈善組織、專家與公眾的主動參與討論。不過，我要強調的是，這種討論需要注入理性，不宜將慈善事業簡單地視為道德事業，而宜將其作為社會分工發達、多方參與社會治理的途徑，它必須植根中國的國情，又不能偏離現代慈善事業應當遵循的普遍規則。理性的討論將有助于達成共識，這是加快立法步伐的重要條件。

記者：請您展望一下我國慈善事業的未來發展。

鄭功成：我從來不懷疑我國慈善事業會有美好的前景，這不僅是因為持續高速增長的經濟與快速積累的社會財力已經為其發展奠定了豐厚的物質基礎，而且，慈善事業也已取得了政治上的大力支持，同時我國還具有樂善好施的優良傳統。我在20世紀90年代撰寫《中華慈善事業》一書時曾對美國的慈善事業作過一點研究，發現美國的慈善公益機構當時掌控的資源高達6000多億美元，相當于GDP的8%—9%，其中來自個人的捐贈達到2000多億美元，相當于當時美國GDP的2%—3%。我國的GDP在2014年可能達到10萬億美元，即使按照1%的個人捐贈計，也意味著慈善事業將調動高達1000億美元以上的捐款資源，這種資源不僅能夠解決許多社會問題，而且可以進一步緩和貧富關系、增進社會和諧，從而在國家社會治理中發揮特殊的作用。?

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近年來，慈善事業立法受到社會各界的廣泛關注，成為兩會代表、委員熱議的話題。2013年，慈善事業法被列入十二屆全國人大常委會立法規劃第一類項目，并確定由全國人大內務司法委員會牽頭起草。那么，萬眾矚目的慈善事業立法時間表是怎樣的？立法將秉承哪些原則，解決哪些問題？帶著這些社會高度關注的問題，記者專訪了長期關注并研究慈善事業，曾領銜提出制定慈善事業法議案的全國人大常委會委員、全國人大內務司法委員會委員、中華慈善總會副會長、中國人民大學教授鄭功成。

法律的制定步伐將明顯加快

記者：據報道，2月24日，全國人大內務司法委員會召開慈善事業立法領導小組第一次全體會議，列出了立法時間表和路線圖。那么，這份時間表究竟是什么樣的？有沒有可能在今年內提上審議議程？

鄭功成：慈善事業的發展急切需要法律規范，這是管理部門、慈善組織與公眾的廣泛共識。在這樣的背景下，全國人大常委會將制定慈善事業法列入立法規劃一類項目，現已成立了法律草案起草領導小組，由全國人大內務司法委員會主任委員擔任組長，領導小組成員來自全國人大內務司法委員會和民政部。

根據初步計劃，今年的主要工作任務是開展廣泛調研，召開專題會議，在充分調研與聽取各方意見的基礎上，借鑒國外慈善事業發展的經驗，爭取在年底形成正式的法律草案稿。今年是法律草案起草年，但還不可能提交全國人大常委會審議。如果進展順利，預計2015年上半年可以提交審議，即進入正式立法程序。此次明確由全國人大牽頭承擔法律草案起草任務，并有了初步的時間表與路線圖，是我國慈善事業法制建設的一大進展，它意味著法律的制定步伐將明顯加快。一旦慈善事業法順利制定并實施，一定會開啟我國慈善事業發展的新時代。

慈善應成為裝在“玻璃瓶”中的事業

記者：慈善事業法的立法原則有哪些？要重點解決哪些問題？

鄭功成：我個人認為，慈善事業立法應當體現出如下原則精神：一是公益原則。即慈善事業應當是基于并促進、實現社會公益的事業。二是平等自愿原則。即慈善機構與捐贈人之間要體現平等自愿原則，不僅應當禁止強捐、索捐、變相攤派等行為，而且需要尊重捐贈者的意愿；同時，慈善機構、捐贈人與受助人之間也要體現平等自愿原則，不得歧視受助者，不得變相要求受助者付出人格尊嚴等代價。平等體現的是社會文明進步，自愿體現的是這一事業的社會性、助他性。三是公開透明原則。即慈善事業的運行必須做到信息公開、運行透明，包括資金的來源與去向，都應當能夠向社會公布并接受社會監督，慈善事業應當成為裝在“玻璃瓶”中的事業，這是確保這一事業不因暗箱操作而扭曲、異化的保證。四是嚴格自律與有效監督原則。一方面，慈善事業的生命力在于慈善組織及其活動的社會公信力，它需要有嚴格的自律機制；另一方面，還需要有效監督，包括政府監管部門的依法監管、司法機關的司法監管，以及包括公眾、媒體等在內的社會監督。如果慈善事業立法能夠體現出這些原則，則必定能夠給慈善事業的健康、持續發展提供具體的法律依據。

慈善事業立法需要解決的關鍵問題，我認為應當包括如下幾個方面：一是慈善事業的法律界定，對哪些社會事業可以納入慈善事業并享受相應的政策優惠，應當有清晰的界定。二是慈善組織的法律地位和運行規范，需要確立其獨立法人地位以及基本行為規范，為慈善組織的成立及運行提供法律依據。三是慈善事業的監管機制，包括行政、司法與社會監督機構需要明確。四是慈善事業的財政稅收政策規范，即對政府將以何種政策來支持慈善事業的發展，法律應當給予明確。五是法律責任，即慈善組織、捐贈者、受助者乃至監管機構的責任是什么，對自己的行為應當承擔什么樣的法律后果，以及對非法募捐、欺詐性捐贈等違法行為的處置，均應有相應的法律條文進行規范。

當然，這僅僅是我個人的一些初步考慮，能否上升到法律規范，還需要進一步研討，以達成最大共識。

立法并不全是在白紙上寫字

記者：慈善事業立法前期都做了哪些工作？調研取得了哪些成果？

鄭功成：在我的印象中，對慈善事業立法的討論應當是10年前就開始了。民政部早在2005年就開始牽頭起草慈善法，其間還數易其稿，2008年底曾將草案提交國務院法制辦，這是政府系統內部的立法程序。但因社會各界的分歧較大，爭議頗多，最終未能完成國務院系統內的立法程序，從而并未提交全國人大常委會審議。近年來，為慈善事業立法的呼聲日高，第十二屆全國人大常委會順應民意，將其列為第一類立法項目即優先考慮立法的項目。這是一個基本的進程。

應當說，我國制定慈善事業法已經具備了相應的基礎。1999年6月，第九屆全國人大常委會通過《中華人民共和國公益事業捐贈法》，并于同年9月1日起施行；2007年3月通過的《中華人民共和國企業所得稅法》明確提出，企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。而作為主管部門的民政部早已進行過相關立法工作，還有一些地方立法機關也率先制定了一批地方性慈善事業法規，如江蘇、湖南制定了當地的慈善事業法規。全國人大內務司法委員會亦作過慈善事業立法的專題調研，2013年5月還派出考察組到德國、法國專題調研其慈善事業立法情況。所有這些，都為制定慈善事業法奠定了較好的基礎。因此，制定慈善事業法并不完全是在白紙上寫字。

記者：慈善事業立法將怎樣貫徹科學立法、民主立法的精神，吸納各方面的意見？

鄭功成：科學立法、民主立法是本屆全國人大常委會的立法原則，張德江委員長一再要求要把提高立法質量擺在更加突出的位置，完善立法工作機制和方式，要求增強法律的可執行性、可操作性，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實管用。為此，全國人大常委會確立了一些機制，包括重視立法前的專題調研，將一審、二審后的法律草案向社會公布以廣泛征求意見，還有進行立法前與法律草案正式表決前的立法評估，均是為了更廣泛地吸取意見，保證法律的質量。

慈善事業立法無疑要遵循全國人大常委會的立法要求，采取統一規定的動作，而聽取公眾、專家和慈善機構的意見無疑是重要的立法方式。根據起草領導小組初步確立的計劃和安排，將到多個省、直轄市、自治區進行專題調研，并擬召開專家會議和慈善組織、全國人大代表座談會等，相信這些調研與會議能對制定一部較好的慈善事業法起到有益作用。

高質量立法特別需要理性討論

記者：您認為制定慈善事業法的主要困難有哪些？

鄭功成：盡管慈善事業立法已經具備相應的基礎，但要制定一部較好的法律還存在著一些現實困難。一是對慈善事業與慈善組織的定位還存在著分歧。二是在引進西方慈善規則與尊重中國國情之間如何協調是一個難點。三是與其他立法的關系如何處理，如現行的《中華人民共和國公益事業捐贈法》，還有開始修訂的《中華人民共和國紅十字會法》等。四是財稅政策如何落實，如果沒有可操作性，即使法律作出了原則規范也不可能真正起到應有的作用。因此，立法雖有基礎，但要制定一部有質量的慈善事業法卻不容易，特別需要理性討論。

記者：十八屆三中全會提出創新社會治理體制，強調激發社會組織活力，就社會組織直接依法申請登記、完善慈善捐助減免稅制度等作了部署，這對慈善事業立法有什么影響？

鄭功成：毫無疑問，十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》已經為包括慈善組織在內的社會組織發展指明了方向，這就是真正意義上的法人化，是依法設立的獨立自主的法人。當然，這并不是說不需要接受政府監管，政府監管部門仍然負有依法監督的責任。

三中全會決定對慈善事業的促進，還表現在明確提出了要完善慈善捐助減免稅制度，這是針對現行政策效力不高、難以兌現而作出的取向。因此，在加快慈善事業立法步伐的同時，必須加快完善國家對慈善事業的稅收支持政策，還需要政府購買公益服務的配合協同，以達到用有限的公共資源調動更多社會力量參與慈善事業的目標。

記者：下一步將從哪些方面加快慈善立法進程？

鄭功成：我多年來一直強調，慈善事業建立在社會捐獻基礎上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環境，必然在現實中被扭曲，并衍生出諸多社會問題。我國慈善事業發展進程中確實存在著一些問題，這些問題大多是缺乏法律規范所導致的，而公眾的不信任，將損害慈善事業的健康、持續發展。因此，亟須通過立法規范慈善行為，亟須通過法律規范來給公眾一個判斷的基本依據。在我國社會建設任務繁重、社會治理急切需要大力發展慈善公益型社會組織的背景下，加快慈善事業的立法步伐，具有必要性和緊迫性。

在國家立法機關已經正式啟動慈善事業立法的條件下，除了起草機構努力工作外，我認為，還特別需要與政府主管部門加強協作配合，需要慈善組織、專家與公眾的主動參與討論。不過，我要強調的是，這種討論需要注入理性，不宜將慈善事業簡單地視為道德事業，而宜將其作為社會分工發達、多方參與社會治理的途徑，它必須植根中國的國情，又不能偏離現代慈善事業應當遵循的普遍規則。理性的討論將有助于達成共識，這是加快立法步伐的重要條件。

記者：請您展望一下我國慈善事業的未來發展。

鄭功成：我從來不懷疑我國慈善事業會有美好的前景，這不僅是因為持續高速增長的經濟與快速積累的社會財力已經為其發展奠定了豐厚的物質基礎，而且，慈善事業也已取得了政治上的大力支持，同時我國還具有樂善好施的優良傳統。我在20世紀90年代撰寫《中華慈善事業》一書時曾對美國的慈善事業作過一點研究，發現美國的慈善公益機構當時掌控的資源高達6000多億美元，相當于GDP的8%—9%，其中來自個人的捐贈達到2000多億美元，相當于當時美國GDP的2%—3%。我國的GDP在2014年可能達到10萬億美元，即使按照1%的個人捐贈計，也意味著慈善事業將調動高達1000億美元以上的捐款資源，這種資源不僅能夠解決許多社會問題，而且可以進一步緩和貧富關系、增進社會和諧，從而在國家社會治理中發揮特殊的作用。?

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近年來，慈善事業立法受到社會各界的廣泛關注，成為兩會代表、委員熱議的話題。2013年，慈善事業法被列入十二屆全國人大常委會立法規劃第一類項目，并確定由全國人大內務司法委員會牽頭起草。那么，萬眾矚目的慈善事業立法時間表是怎樣的？立法將秉承哪些原則，解決哪些問題？帶著這些社會高度關注的問題，記者專訪了長期關注并研究慈善事業，曾領銜提出制定慈善事業法議案的全國人大常委會委員、全國人大內務司法委員會委員、中華慈善總會副會長、中國人民大學教授鄭功成。

法律的制定步伐將明顯加快

記者：據報道，2月24日，全國人大內務司法委員會召開慈善事業立法領導小組第一次全體會議，列出了立法時間表和路線圖。那么，這份時間表究竟是什么樣的？有沒有可能在今年內提上審議議程？

鄭功成：慈善事業的發展急切需要法律規范，這是管理部門、慈善組織與公眾的廣泛共識。在這樣的背景下，全國人大常委會將制定慈善事業法列入立法規劃一類項目，現已成立了法律草案起草領導小組，由全國人大內務司法委員會主任委員擔任組長，領導小組成員來自全國人大內務司法委員會和民政部。

根據初步計劃，今年的主要工作任務是開展廣泛調研，召開專題會議，在充分調研與聽取各方意見的基礎上，借鑒國外慈善事業發展的經驗，爭取在年底形成正式的法律草案稿。今年是法律草案起草年，但還不可能提交全國人大常委會審議。如果進展順利，預計2015年上半年可以提交審議，即進入正式立法程序。此次明確由全國人大牽頭承擔法律草案起草任務，并有了初步的時間表與路線圖，是我國慈善事業法制建設的一大進展，它意味著法律的制定步伐將明顯加快。一旦慈善事業法順利制定并實施，一定會開啟我國慈善事業發展的新時代。

慈善應成為裝在“玻璃瓶”中的事業

記者：慈善事業法的立法原則有哪些？要重點解決哪些問題？

鄭功成：我個人認為，慈善事業立法應當體現出如下原則精神：一是公益原則。即慈善事業應當是基于并促進、實現社會公益的事業。二是平等自愿原則。即慈善機構與捐贈人之間要體現平等自愿原則，不僅應當禁止強捐、索捐、變相攤派等行為，而且需要尊重捐贈者的意愿；同時，慈善機構、捐贈人與受助人之間也要體現平等自愿原則，不得歧視受助者，不得變相要求受助者付出人格尊嚴等代價。平等體現的是社會文明進步，自愿體現的是這一事業的社會性、助他性。三是公開透明原則。即慈善事業的運行必須做到信息公開、運行透明，包括資金的來源與去向，都應當能夠向社會公布并接受社會監督，慈善事業應當成為裝在“玻璃瓶”中的事業，這是確保這一事業不因暗箱操作而扭曲、異化的保證。四是嚴格自律與有效監督原則。一方面，慈善事業的生命力在于慈善組織及其活動的社會公信力，它需要有嚴格的自律機制；另一方面，還需要有效監督，包括政府監管部門的依法監管、司法機關的司法監管，以及包括公眾、媒體等在內的社會監督。如果慈善事業立法能夠體現出這些原則，則必定能夠給慈善事業的健康、持續發展提供具體的法律依據。

慈善事業立法需要解決的關鍵問題，我認為應當包括如下幾個方面：一是慈善事業的法律界定，對哪些社會事業可以納入慈善事業并享受相應的政策優惠，應當有清晰的界定。二是慈善組織的法律地位和運行規范，需要確立其獨立法人地位以及基本行為規范，為慈善組織的成立及運行提供法律依據。三是慈善事業的監管機制，包括行政、司法與社會監督機構需要明確。四是慈善事業的財政稅收政策規范，即對政府將以何種政策來支持慈善事業的發展，法律應當給予明確。五是法律責任，即慈善組織、捐贈者、受助者乃至監管機構的責任是什么，對自己的行為應當承擔什么樣的法律后果，以及對非法募捐、欺詐性捐贈等違法行為的處置，均應有相應的法律條文進行規范。

當然，這僅僅是我個人的一些初步考慮，能否上升到法律規范，還需要進一步研討，以達成最大共識。

立法并不全是在白紙上寫字

記者：慈善事業立法前期都做了哪些工作？調研取得了哪些成果？

鄭功成：在我的印象中，對慈善事業立法的討論應當是10年前就開始了。民政部早在2005年就開始牽頭起草慈善法，其間還數易其稿，2008年底曾將草案提交國務院法制辦，這是政府系統內部的立法程序。但因社會各界的分歧較大，爭議頗多，最終未能完成國務院系統內的立法程序，從而并未提交全國人大常委會審議。近年來，為慈善事業立法的呼聲日高，第十二屆全國人大常委會順應民意，將其列為第一類立法項目即優先考慮立法的項目。這是一個基本的進程。

應當說，我國制定慈善事業法已經具備了相應的基礎。1999年6月，第九屆全國人大常委會通過《中華人民共和國公益事業捐贈法》，并于同年9月1日起施行；2007年3月通過的《中華人民共和國企業所得稅法》明確提出，企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。而作為主管部門的民政部早已進行過相關立法工作，還有一些地方立法機關也率先制定了一批地方性慈善事業法規，如江蘇、湖南制定了當地的慈善事業法規。全國人大內務司法委員會亦作過慈善事業立法的專題調研，2013年5月還派出考察組到德國、法國專題調研其慈善事業立法情況。所有這些，都為制定慈善事業法奠定了較好的基礎。因此，制定慈善事業法并不完全是在白紙上寫字。

記者：慈善事業立法將怎樣貫徹科學立法、民主立法的精神，吸納各方面的意見？

鄭功成：科學立法、民主立法是本屆全國人大常委會的立法原則，張德江委員長一再要求要把提高立法質量擺在更加突出的位置，完善立法工作機制和方式，要求增強法律的可執行性、可操作性，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切實管用。為此，全國人大常委會確立了一些機制，包括重視立法前的專題調研，將一審、二審后的法律草案向社會公布以廣泛征求意見，還有進行立法前與法律草案正式表決前的立法評估，均是為了更廣泛地吸取意見，保證法律的質量。

慈善事業立法無疑要遵循全國人大常委會的立法要求，采取統一規定的動作，而聽取公眾、專家和慈善機構的意見無疑是重要的立法方式。根據起草領導小組初步確立的計劃和安排，將到多個省、直轄市、自治區進行專題調研，并擬召開專家會議和慈善組織、全國人大代表座談會等，相信這些調研與會議能對制定一部較好的慈善事業法起到有益作用。

高質量立法特別需要理性討論

記者：您認為制定慈善事業法的主要困難有哪些？

鄭功成：盡管慈善事業立法已經具備相應的基礎，但要制定一部較好的法律還存在著一些現實困難。一是對慈善事業與慈善組織的定位還存在著分歧。二是在引進西方慈善規則與尊重中國國情之間如何協調是一個難點。三是與其他立法的關系如何處理，如現行的《中華人民共和國公益事業捐贈法》，還有開始修訂的《中華人民共和國紅十字會法》等。四是財稅政策如何落實，如果沒有可操作性，即使法律作出了原則規范也不可能真正起到應有的作用。因此，立法雖有基礎，但要制定一部有質量的慈善事業法卻不容易，特別需要理性討論。

記者：十八屆三中全會提出創新社會治理體制，強調激發社會組織活力，就社會組織直接依法申請登記、完善慈善捐助減免稅制度等作了部署，這對慈善事業立法有什么影響？

鄭功成：毫無疑問，十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》已經為包括慈善組織在內的社會組織發展指明了方向，這就是真正意義上的法人化，是依法設立的獨立自主的法人。當然，這并不是說不需要接受政府監管，政府監管部門仍然負有依法監督的責任。

三中全會決定對慈善事業的促進，還表現在明確提出了要完善慈善捐助減免稅制度，這是針對現行政策效力不高、難以兌現而作出的取向。因此，在加快慈善事業立法步伐的同時，必須加快完善國家對慈善事業的稅收支持政策，還需要政府購買公益服務的配合協同，以達到用有限的公共資源調動更多社會力量參與慈善事業的目標。

記者：下一步將從哪些方面加快慈善立法進程？

鄭功成：我多年來一直強調，慈善事業建立在社會捐獻基礎上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環境，必然在現實中被扭曲，并衍生出諸多社會問題。我國慈善事業發展進程中確實存在著一些問題，這些問題大多是缺乏法律規范所導致的，而公眾的不信任，將損害慈善事業的健康、持續發展。因此，亟須通過立法規范慈善行為，亟須通過法律規范來給公眾一個判斷的基本依據。在我國社會建設任務繁重、社會治理急切需要大力發展慈善公益型社會組織的背景下，加快慈善事業的立法步伐，具有必要性和緊迫性。

在國家立法機關已經正式啟動慈善事業立法的條件下，除了起草機構努力工作外，我認為，還特別需要與政府主管部門加強協作配合，需要慈善組織、專家與公眾的主動參與討論。不過，我要強調的是，這種討論需要注入理性，不宜將慈善事業簡單地視為道德事業，而宜將其作為社會分工發達、多方參與社會治理的途徑，它必須植根中國的國情，又不能偏離現代慈善事業應當遵循的普遍規則。理性的討論將有助于達成共識，這是加快立法步伐的重要條件。

記者：請您展望一下我國慈善事業的未來發展。

鄭功成：我從來不懷疑我國慈善事業會有美好的前景，這不僅是因為持續高速增長的經濟與快速積累的社會財力已經為其發展奠定了豐厚的物質基礎，而且，慈善事業也已取得了政治上的大力支持，同時我國還具有樂善好施的優良傳統。我在20世紀90年代撰寫《中華慈善事業》一書時曾對美國的慈善事業作過一點研究，發現美國的慈善公益機構當時掌控的資源高達6000多億美元，相當于GDP的8%—9%，其中來自個人的捐贈達到2000多億美元，相當于當時美國GDP的2%—3%。我國的GDP在2014年可能達到10萬億美元，即使按照1%的個人捐贈計，也意味著慈善事業將調動高達1000億美元以上的捐款資源，這種資源不僅能夠解決許多社會問題，而且可以進一步緩和貧富關系、增進社會和諧，從而在國家社會治理中發揮特殊的作用。?

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