加拿大環境審計特點與借鑒之處

+韓志剛

隨著可持續發展戰略在全球范圍內的實施，環境保護越來越受到各國的重視。在西方的工業化國家中，加拿大的環境保護成效令人稱道。加拿大在環境保護方面取得的成績，與其完善而有效的環境保護政策，成熟的審計監督體系和先進的環境審計理念、方法有很大的關系。

加拿大的審計制度屬于典型的立法模式，其審計機關隸屬于立法機構。由于各級立法機構均由獨立選舉產生，因此各級審計機關也是完全獨立，沒有隸屬關系。審計機關作為國會系列機構之一，獨立于行政部門，不受任何行政干預。審計長直接對國會負責并提交審計結果報告且審計結果報告對公眾和媒體公開。早在1993年，加拿大聯邦審計署就已經在績效審計中考慮環境因素，將原來的3E（經濟性Economy、效率性Efficiency和有效性Effectiveness）發展為4E，增加了環境性Environment，并由當年開始獨立的、全方位地履行資源環境審計的職能。

一、加拿大環境保護以及環境審計的特點

（一）戰略規劃和法律體系比較健全

加拿大在環境戰略規劃制定方面著手比較早，早在1990年，政府就制定了《加拿大綠色規劃》，其目的是保證居民持續擁有清潔的空氣、水和土地，使可更新能源能夠得到持續利用，保護野生動植物健康、生存和發展，將環境突發事件的影響降到最小等等。到1997年，加拿大自然資源部等25個聯邦政府部門和機構開始制定本部門的《可持續發展戰略》，并規定每3年進行一次修訂，以保持戰略的合理性和指導性。另外，各個省根據當地經濟和環境特點制定相應的環境保護和發展戰略。

除了戰略規劃，加拿大有著相對比較完善的環境保護法律。主要有《加拿大環境保護法》（Canadian Environmental Protection Act CEPA），這是目前加拿大環境保護方面最基本的一部法律。它對政府行政職能、公眾參與、信息收集、污染防治、有毒物質控制、生物技術影響、污染控制、廢棄物管理、環境突發事件處理等方面做出了明確的規定。除此之外，還制定了《加拿大環境評估法》、《加拿大航運法》、《北極水域污染防治法》等等。除國會外，各省議會也是立法主體，如阿爾伯塔省制定的環保方面的法律有《公共土地法》、《林業法》、《氣候變化和污染氣體排放管理條例》等等。

聯邦政府與各省政府之間在環境立法的權責劃分建立在憲法規定的“分擔責任”上。以水資源保護為例，聯邦政府對漁業、航運、跨國水資源管理和聯邦土地立法，而省政府在各自的行政邊界內管理水資源，并在水的需求與供應、污染控制、水電和非核電力管理及灌溉方面立法。各級政府責任公擔，形成嚴密而合理的污染監督與防治法律體系。

（二）環保事業社會公眾參與程度高

加拿大不僅立法的可操作性比較高、對于違反相關環境保護政策的處罰力度非常大，而且十分重視廣泛的社會和公眾參與度。環境保護事業是政府、企業和公眾的共同目標和利益，需要社會各個方面的積極參與和努力。立法部門負責設立法律法規，行政部門負責執行法律并制定相關環保條例和規定；企業在其日常生產經營過程中具體執行環境保護的相關規定，并積極探索實踐環境保護的新技術和方法，并因此在社會上獲得良好的聲譽；公眾通過參與政策制定、環境評估、公眾監督以及民意調查，訴訟案件的公民陪審團聽證等方式，在環保事業中發揮重要的作用。

各級審計機關對各個政府部門和污染單位對環境政策和法律的執行情況進行監督檢查，并做出評價，向議會報告并對公眾公開。對于審計部門公開的環境審計報告的反應，也成為公眾參與環保事業的途徑之一。

（三）審計機關在環境保護事業中表現活躍

加拿大的審計機關在環境保護事業中，既是監督者，也是協調者。環境問題、環境法律條款的施行、環境目標的達成通常會涉及多個部門，監督和協調部門之間是否密切地開展合作，如何合作，是否達到合作目標等，就屬于加拿大審計機關的一個重要職責。加拿大聯邦早在1996年6月就成立了環境和可持續發展委員會，領導專門從事環境和可持續發展審計的人員開展環境審計。目前這個環境和可持續發展委員會由具有環境、生態、生物、能源、會計、管理和法律等各種專業背景的人員構成。專門的環境審計機構和專門的環境審計人才隊伍，為持續監測環境政策作用以及對環境項目持續跟蹤評估提供了保證，從而保證了環境審計的水準。

二、加拿大環境保護和環境審計的借鑒之處

（一）加強法律制度可操作性，加大環境執法力度

我們要在觀念上處理好環保與經濟發展的關系，制定切實可行的環境政策和管理措施。雖然我們已經制定了比較明確的環境保護標準，也已經形成了環境保護的法律體系。但是尚有兩方面不足，一是環境保護的法律法規大多缺少必要而詳細的實施細則，給執法造成了相當的困難；二是現有法律處罰力度不足。現實中還存在“違法成本低，守法成本高”的奇怪現象，這些問題不解決就會使環境保護相關法律失去必要的強制力。因此我國應加強法律制度的可操作性，加大環境執法力度，適當提高處罰力度，提高企業的違法成本，還要建立政府部門對建設項目違法管理的責任追究制度。

（二）加強環境審計立法，推動審計對環境政策的監督

國家審計部門是國家機關和國有企事業單位經濟活動的監督者，由審計機關行使環境審計監督是比較合適的。目前環境審計的法律依據僅限于《審計法》第三條“審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督。”環境審計屬于效益審計的一種，應當立法將環境審計的職責和權限進一步明確，規定審計機關對各級政府環境政策的制定和執行以及環保資金的使用進行監督。

（三）提高審計監督的層次，提高審計建議的針對性和可操作性

環境審計不能僅僅站在財政財務監督的層次，而是要站在更高的政策層面進行監督和評價。查出問題不是審計的終極目標，審計的終極目標是使被審計單位提高管理，從而不出問題。環境審計的目標是摸清情況，提出建議，提高環境管理水平，減少環境污染。因此，環境審計應該站在評價環境政策和其執行情況的層次來進行，從而充分發揮審計系統的“免疫”功能，同時對政策的制定起到有效的推動作用。加拿大審計機關出具的審計報告所提出的審計建議非常具有針對性和可操作性。我們要克服審計報告中“加強某某方面管理”之類的籠統性的審計建議，要提出如何加強，具體如何操作方面的審計建議，從而加強審計整改的可行性。

（四）加強環境審計人才的培養

環境審計涉及的政策性強，專業性強，知識面廣，要求審計人員對國家政策、環境保護專業知識以及各種工業流程有較深的認識，這樣才有可能提出有效可行的審計建議。要做到這一點，需要對審計人員的素質進行大幅提高，加強環境審計人才培養就顯得格外重要。