破解瓶頸難題有序推進城鎮化

朱文偉

近年來，隨著社會經濟的持續快速發展，我國城鎮化也在加速推進，城鄉居民生活水平不斷提高。但是，由于重速度輕質量、重“物”的投資輕“人”的投資，快速城鎮化過程中也蓄積了不少矛盾和問題，特別是民生問題突出，成為制約城鎮化發展的瓶頸性難題。主要表現為市民化進程滯后，“城市病”突出，人口承載力弱、生態環境壓力大、城鄉發展不協調等。探索出一條經濟高效、環境友好、鎮村統籌、社會和諧的民生型城鎮化發展新道路，已是刻不容緩。

民生問題的三大癥結

數據顯示，我國城鎮人口占總人口的比重已從1978年的17.92%提高到2010年的49.68%，城鎮化在改革開放后得到了快速發展。與世界平均水平和同等發展程度國家相比，我國推進城鎮化的速度雖然很快，但是城鎮化程度相對偏低，各地城鎮發展過程中普遍存在著較多的民生問題，成為提高城鎮化質量的制約因素。

一是農業轉移人口市民化程度不高，文明素質偏低。因為過于簡單追求城市空間擴張，2012年我國的城鎮化率按照統計已達52.57％，但按戶籍人口統計則只有35.29％，大量計入城鎮常住人口的農民工并未真正落戶城鎮，導致農業轉移人口市民化存在“四易四難”問題，即進城易、落戶難；同工易、同權難；生存易、過好難；共存易、融入難。表現為工作和居住在城鎮中持農業戶口的“半城市化人口”就業不充分、基本公共服務不均等、社會保障缺失等。同時，農業轉移人口也存在著整體文明素質較低、對公平原則的信心不足等問題。

二是土地資源利用不夠合理，利益分割矛盾尖銳。我國最近20多年的經濟增長過程實質上是土地快速城鎮化過程，伴隨城鎮化高速發展的房地產業成為我國經濟增長的支柱，但其背后是以農業土地資源大量消耗為代價。城鎮化過程中，農村土地價格的極度低廉，人為推升了圈地的沖動，助長了土地浪費、非集約化開發的模式。一方面，一些地方用“攤大餅”式的方法簡單化地擴大城鎮規模，大量的土地被城鎮化，但人口城鎮化速度和產業增長并沒有相應提高；另一方面，由于村鎮規劃嚴重滯后等原因，不少農村集鎮的新建住宅大部分都集中在村莊外圍或者選址另建，而原有村莊內大量的宅基地和土地被閑置，形成了“空心鎮、空心村”，城鄉建設用地規模不減反增。推進城鎮化需要大量征收農村集體土地，在這一過程中，地方政府和農民由于利益分歧滋生很多矛盾。失地農民在農地征收過程中處于絕對的弱勢，無法以平等的地位參與到征地協商中去，也無法通過有效手段來維護其合法權益，由此導致的過激行為和群體性事件層出不窮。

三是“城市病”嚴重影響著城鎮生態，降低民生質量。城區規模和面積的擴大只是城鎮化的表象，其實質應是有效城鎮化的人口同步向城市聚集和遷徙。大量人口的遷入必然要求提高城鎮自身建設水平和城市綜合承載能力，才能容納大規模資本投入、形成集約化生產條件和提供大量人口集中生活必需。但是，城鎮基礎設施、交通條件、住房容量、公共建筑都需要一個較長的建設周期，這就導致了供需之間的矛盾。況且，工業化是城鎮化的基礎，我國大部分城鎮的快速擴張建立在工業快速發展的基礎之上。在快速城鎮化造成的工業污染和人口劇增帶來的生活污染加重的同時，城市治污投入相對不足，公共設施配套建設比較滯后，從而導致城市人口膨脹、交通擁堵、資源緊缺、生態環境趨于惡化等“城市病”日趨嚴重。

多因素導致“虛假城鎮化”

在我國城鎮化進程中，經濟發展是改革的重心，而與城鎮化相關的社會領域改革卻十分緩慢。這種社會改革與經濟改革的不同步性，是導致城鎮化中各種民生問題的主要原因。

我國是典型的城鄉二元經濟，城鄉不同的戶籍享受不同的福利，受這種分割戶籍制度的影響，城鄉居民在收入、社會保障、基礎設施建設和公共服務水平等方面的差距拉大。城鎮居民的社會保障體系已比較完善，養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障等基本上是應保盡保。而農村居民僅有新型合作醫療和最低生活保障，新型農村養老保險還處于部分地區試點階段，保障水平與城鎮居民存在巨大差距。比如在城鄉居民收入中，2007年到2010年城鎮居民的轉移性收入相當于農村居民轉移性收入的10.3倍。政府基礎設施建設投資偏重于城市，加之農村自我籌資能力弱，導致農村基礎設施建設遠落后于城市，特別是環境衛生投資幾乎處于空白狀態，農村面源污染和點污染相當嚴重。城鄉分割的土地市場也使得資源難以在空間上得到最優化的配置，大大影響了工業的集中和人口的聚集。

1990年以來，我國城市規模快速擴張，但發展粗放，致使城市規模的擴張幅度遠大于城鎮常住人口規模增加幅度，土地利用效率和人口承載力不斷下降。我國城市建成區面積和建設用地面積從1990年到2009年分別增長了2.96倍和3.34倍，同期城鎮常住人口規模僅增長了1.35倍。與發達國家城市人口密度相比，我國城市人口承載力和土地利用效率偏低。一方面，集體土地被大范圍征占，可使用效率很低，難以起到拉動經濟科學發展的效果，還嚴重損害了農民的根本利益；另一方面，大量農村勞動人口被城市化，卻享受不到與城市居民同等的社會福利和保障，城鎮化呈現的是虛假繁榮。這種“土地城市化”快于“人口城市化”的現象，已嚴重影響到經濟的發展和社會的穩定。

實現一個農民工完全市民化，要解決好包括人口遷入城鎮后的住房、醫療、社保等方面的公共服務問題。當前，有序推進農業轉移人口市民化，成本障礙是其面臨的主要障礙之一。中國社會科學院發布的《2013城市藍皮書》指出，農民工市民化的人均公共成本全國平均約為13萬元，人均個人支出成本約為1.8萬元/年；除此之外，絕大多數農民工還需要支付平均約為30萬元/戶的購房成本。對政府而言，較高的集中公共投入，加上后續的持續性投入，地方政府不愿或無力承擔與此相關的巨大財政支出，就降低了地方政府尤其是大城市政府推進市民化的積極性。就個人而言，大部分農業轉移人口很難承受年均支出成本之外的購房成本。因此，對于農民工完全市民化的成本投資，存在著政府投入有限、社會參與不足、個人負擔不起的問題。

改善民生是核心內容

以人為本，以改善民生為核心建設新型城鎮，提高城鎮人口素質和居民生活質量，是當前和今后一段時期內城鎮化的發展方向和主要目標。

一要有序推進農業轉移人口市民化。根據城市規模、綜合承載能力、發展潛力和特色，分類推進戶籍制度改革，按照“三步走”模式，合理引導農業轉移人口市民化；各級政府應完善公共服務供給，提高農業轉移人口的社會福利和保障，逐步降低附著戶口的“附加值”，重在把農民工納入城鎮公共就業、住房保障、子女義務教育、公共醫療、養老保障等基本公共服務體系，推進基本公共服務向常住人口全覆蓋；中央和省級財政要以常住人口而不是戶籍人口作為財政分成和轉移支付的依據，加大對推進農業轉移人口市民化的資金投入，增強城鎮公共產品供給能力，提高吸納農業轉移人口能力。

二要有序推進城鄉一體化。注重與民生密切相關領域的基礎建設，如路網、市政公用設施、公共服務體系和改善住房條件等；按照社會經濟發展的要求制定用地的極限，使土地利用趨于高效化和集約化，通過約束城鄉建設用地的總量來開展增減掛鉤，防止人地進一步的分離，從而化解土地快速城鎮化所造成的各種利益糾紛和矛盾；根據城鎮的資源稟賦、發展特點、產業發展趨勢，積極培育新興產業，充分發揮產業吸納農業剩余勞動力轉移就業的能力，以工業化和城鎮化帶動農業現代化，促進生產要素資源在城鄉間的自由流動；加大新農村建設投入，大力發展農村非農產業，加大農村科技投入和專項經費投入，積極推廣先進技術，提高農業產業化水平，從而進一步夯實城鄉一體化的物質基礎。

三要有序推進城鎮生態環境優質化。通過廣播、報刊、網絡等媒介，積極開展綠色經濟知識的普及、教育和宣傳活動，引導社會公眾自覺選擇綠色消費模式，養成綠色消費習慣；加強綠色技術的研發與投資，立足各城鎮不同的特色和優勢，因地制宜，發展特色產業、莊園經濟、高素質旅游等；加大環境監管力度，加強生態環境保護和污染治理，在保持工業快速發展的同時，維護優美、宜人的自然環境。將節能減排、保護自然環境放在經濟社會發展的首位，通過加快產業結構調整、加強技術創新、加大環境治理投入，在工業與城鎮生活做到零污染與零排放。對城鎮進行環境綜合整治，重點解決農村面源污染問題，提高林地、草地的林木覆蓋率和人均綠地面積，實施“綠化、亮化、凈化”美化工程，優化人居環境。