農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)把握好三個(gè)要點(diǎn)

貴州省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心省社科院基地

對(duì)新一輪土地制度改革要全面理解、準(zhǔn)確解讀。當(dāng)前正在推進(jìn)的農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作非常重要，是啟動(dòng)新一輪土地制度改革最根本的環(huán)節(jié)。

黨的十八屆三中全會(huì)確定：要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，開(kāi)啟新一輪土地制度改革。今年1月，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出2004年以來(lái)圍繞“三農(nóng)”的第10個(gè)中央1號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》，其中按照十八屆三中全會(huì)精神關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的具體部署，影響必將至為巨大而深遠(yuǎn)，其意義無(wú)異于“第二次土改”，被廣大農(nóng)民稱(chēng)為“新土改”。對(duì)這一重大改革要作全面理解、準(zhǔn)確解讀，特別是要緊密結(jié)合本地實(shí)際，以既對(duì)當(dāng)代人負(fù)責(zé)又對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)的態(tài)度，貫徹落實(shí)到位。在具體執(zhí)行中至少應(yīng)當(dāng)把握好三個(gè)要點(diǎn)。

一是要把握基本政策的要義——穩(wěn)定。農(nóng)村改革是我國(guó)改革開(kāi)放的先鋒，35年來(lái)，農(nóng)村改革成功最根本的重要經(jīng)驗(yàn)，就是必須堅(jiān)持黨中央農(nóng)村基本政策不動(dòng)搖，才能解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，贏得民心。黨中央農(nóng)村基本政策的核心內(nèi)容是：堅(jiān)持改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，即堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位、堅(jiān)持穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變；同時(shí)適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，并依法、自愿、有償進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)（包括經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、擔(dān)保、抵押等）。這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。歸結(jié)起來(lái)講就是堅(jiān)持“三權(quán)”并實(shí)行“三權(quán)”分離：落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。習(xí)近平同志稱(chēng)之為“說(shuō)到底，要以不變應(yīng)萬(wàn)變。”穩(wěn)定農(nóng)村基本政策還包括堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)密控制“農(nóng)地農(nóng)用”，以保持和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

我省自上世紀(jì)八十年代中期以來(lái)，在全國(guó)農(nóng)村改革湄潭試驗(yàn)區(qū)、畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)金沙縣等地，進(jìn)行了全面而深入的農(nóng)村土地制度改革試驗(yàn)，抓住農(nóng)村政策系統(tǒng)鏈條的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、農(nóng)村政策統(tǒng)一性的基礎(chǔ)和穩(wěn)定性的要害，堅(jiān)持從省情實(shí)際出發(fā)，提出并堅(jiān)決實(shí)行了“增人不增地，減人不減地”的基本政策。即在土地承包期內(nèi)，增減人口不再調(diào)整承包地，一以貫之，并被中央所采納和在全國(guó)推廣。全省農(nóng)村30多年從未普遍調(diào)整承包地，充分體現(xiàn)了政策的穩(wěn)定性，讓農(nóng)民吃了“定心丸”。這一基本政策還推動(dòng)了耕地整治和非耕地開(kāi)發(fā)，促進(jìn)了耕地質(zhì)量的提高，而且有利于遏制農(nóng)村人口過(guò)快增長(zhǎng)的預(yù)期，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。時(shí)至今日，它還為確權(quán)流轉(zhuǎn)、深化土地制度改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，減少了許多不必要的糾紛，顯示出政策措施的滲透力和長(zhǎng)效性。這一成功經(jīng)驗(yàn)提示我們，一定要按照中央部署，在深化農(nóng)村改革中堅(jiān)持符合實(shí)際、符合民心的正確導(dǎo)向，才能形成良好的發(fā)展勢(shì)頭。

二是要堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)的前提——自愿。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地承包權(quán)只屬于作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭。這樣，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就成為了農(nóng)民家庭的物權(quán)，農(nóng)民手中承包的集體土地也成為他們的一種重要財(cái)產(chǎn)。因此在推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，有一個(gè)重要概念必須厘清：在堅(jiān)持集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，承包地物權(quán)的歸屬確定了承包地流轉(zhuǎn)的主體只能是承包者——農(nóng)民家庭，而不能是村集體，更不能是縣、鄉(xiāng)政府和其他組織。所以農(nóng)村土地依法自愿有償流轉(zhuǎn)的前提是保障農(nóng)民作為承包流轉(zhuǎn)主體，能夠根據(jù)自己的情況自主作出是否或怎樣流轉(zhuǎn)的決定。選擇權(quán)在農(nóng)民，農(nóng)民說(shuō)了才算。即使由于若干具體情況農(nóng)戶將承包地交由村民委員會(huì)或其他中介組織進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也須得農(nóng)民自愿、知情，尤其不允許強(qiáng)制農(nóng)民把承包地交還集體再去流轉(zhuǎn)。如果說(shuō)強(qiáng)調(diào)深化改革中不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益是一條重要的底線，那么其中這一點(diǎn)尤為重要。

維權(quán)首先要確權(quán)。所以當(dāng)前正在推進(jìn)的農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作非常重要，是啟動(dòng)新一輪土地制度改革最根本的環(huán)節(jié)。中央明確，從實(shí)際出發(fā)，確權(quán)確地或確權(quán)確股不確地都可以，但一定要切實(shí)做到確權(quán)到人（農(nóng)戶）、確權(quán)到物（土地）。這項(xiàng)工作事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)，必須十分謹(jǐn)慎，尤其是我省耕地的特點(diǎn)是比較破碎，質(zhì)量參差不齊，當(dāng)初承包時(shí)一般又實(shí)行了好差遠(yuǎn)近搭配，使得丈量登記相對(duì)復(fù)雜、艱難。如果工作粗疏，將會(huì)留下難以彌補(bǔ)的后遺癥。我省由于工作開(kāi)展基礎(chǔ)較好，并于去年即已抓試點(diǎn)，計(jì)劃按照由近到遠(yuǎn)、先易后難、統(tǒng)一部署、重點(diǎn)突破的辦法，比中央要求提前一年在2016年全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。

但是第一線的工作還是要注重時(shí)間服從質(zhì)量。各級(jí)黨委、政府在這項(xiàng)工作中負(fù)有重大責(zé)任。要把黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中特別強(qiáng)調(diào)的群眾觀念、群眾立場(chǎng)落實(shí)到此項(xiàng)工作中去。要增強(qiáng)執(zhí)行力，不論是實(shí)施確權(quán)登記頒證還是指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，都要嚴(yán)格依照政策，強(qiáng)調(diào)公開(kāi)、公正、規(guī)范，高度關(guān)注農(nóng)民的感受、預(yù)期和行為，使農(nóng)民得到實(shí)惠。省委、省政府已確定在今年內(nèi)建成覆蓋全省、以縣為主的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，以保障土地流轉(zhuǎn)有序運(yùn)行，推進(jìn)農(nóng)村土地資源有效配置，并進(jìn)行糾紛仲裁等管理服務(wù)工作。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，要加強(qiáng)指導(dǎo)，積極推進(jìn)，在運(yùn)作過(guò)程中還應(yīng)逐步探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金等制度。

三是要掌握落實(shí)措施的關(guān)鍵——適度。全面深化農(nóng)村改革內(nèi)容豐富，核心是“新土改”，最敏感的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題。中央明確要求，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，要與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，要與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。“三適應(yīng)”實(shí)質(zhì)上是對(duì)30多年來(lái)農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)與完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度新要求相結(jié)合的重要?dú)w納。我們強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，同時(shí)又要看到農(nóng)戶家庭小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的局限性，小家庭與大市場(chǎng)往往很難溝通連接。在新的條件下，必須實(shí)行以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)與多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展，因而通過(guò)適度的土地集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快培育各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，是一個(gè)大趨勢(shì)。

我國(guó)幅員遼闊，就我省而言，也有17.6萬(wàn)平方公里、88個(gè)縣（區(qū)、市）。各地農(nóng)村情況不同，有城市郊區(qū)、偏遠(yuǎn)山村，有的比較富裕、有的還較貧困，有的已經(jīng)實(shí)行園區(qū)化經(jīng)營(yíng)、更多的還是分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，再加上平壩少坡地多，工程移民、生態(tài)移民、異地扶貧移民等等情況，可以說(shuō)千差萬(wàn)別。因此深化農(nóng)村改革，一定要允許差異性、過(guò)渡性安排。不刮風(fēng)，不下指標(biāo)，不一刀切，不動(dòng)輒搞一步到位。土地轉(zhuǎn)包不是越多越好，土地流轉(zhuǎn)不是越快越好，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不是越大越好，都要切實(shí)、適度。例如，根據(jù)專(zhuān)家測(cè)算，在南方兩季地區(qū)農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)的適度規(guī)模為60畝左右，這應(yīng)當(dāng)只能算是一個(gè)總的概念，提供工作中把握參考。從我省實(shí)際情況看，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，經(jīng)營(yíng)自家承包地的農(nóng)戶仍將占多數(shù)，一些農(nóng)戶即便只能解決自身的溫飽問(wèn)題，也是對(duì)國(guó)家作出的貢獻(xiàn)。目前由于“新土改”正在次第展開(kāi)，而面臨的趨勢(shì)是承載流轉(zhuǎn)的主體多元化，跨區(qū)域跨行業(yè)的流轉(zhuǎn)普遍化，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目及形式多樣化。在這樣的態(tài)勢(shì)中，怎樣把握好黨中央的農(nóng)村基本政策，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，使廣大農(nóng)民在深化改革中真正得到實(shí)惠，還需要我們仔細(xì)探索。

同時(shí)，中央部署的農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市同權(quán)同價(jià)的政策，以及征地制度改革等，涉及面很寬，情況復(fù)雜，改革難度很大，尤其要按照統(tǒng)一安排，注重設(shè)計(jì)、試點(diǎn)先行、把握尺度、穩(wěn)慎推進(jìn)，有的還必須按程序依法獲得授權(quán)。（執(zhí)筆：貴州省委辦公廳原主任 向陽(yáng)生 責(zé)任編輯/胡 亮）