民間借貸的組織化效率：山東省首家市級民間融資登記服務中心案例

陳寶衛

（中國人民銀行淄博市中心支行，山東 淄博 255000）

民間借貸的組織化效率：山東省首家市級民間融資登記服務中心案例

陳寶衛

（中國人民銀行淄博市中心支行，山東 淄博 255000）

本文通過對山東省首家市級民間融資登記服務中心的分析后認為，由政府主導的俱樂部性質的組織化管理安排，能夠制定有效的外部規則，實現政府與市場的合理互動。其成功的運作，能夠提高自發、無序發展的小額民間資本融資對接效率，促進民間融資市場規范化、陽光化發展。在當前民間融資風險頻發背景下，具有較強的現實指導意義。

民間融資；效應分析；俱樂部機制

長期以來，由于法律法規缺失、行業監管缺位，我國民間融資市場基本上處于自發和無序狀態，其交易隱蔽、高趨利性的特點易誘發非法集資、高利轉貸、暴力討債、非法拘禁等違法犯罪行為，影響、干擾正常經濟金融秩序及社會和諧穩定。近年來，政府一直在采取多種措施規范民間融資市場發展，如出臺政策規范市場秩序、鼓勵民間資本投資基礎產業和基礎設施、設立小額貸款公司等機構吸納民間資本等等，但或因為存在政策“玻璃門”、“彈簧門”現象，或因為門檻高、僅對個別資金量大的民間資本有效等原因，對大多數自發、無序發展的小額民間資本無法進行規范。這說明，市場機制在民間融資市場管理上是失靈的或部分失靈的，單純依靠個體形成的內部規則規范市場，易引發個體追求利潤的非理性。經濟學理論認為，個體可以形成組織，組織內部通過命令—服從方式貫徹某種特定目的，進而形成外部規則，以此來配置資源，其成本要小于市場交易成本，而且可以規范個體行為。2013年5月，山東省淄博市政府引導成立了省內第一家、全國第四家市級民間融資登記服務中心（以下簡稱“中心”），對大量自發、無序發展的小額民間資本實行組織化管理與規模化運作，中心運行一年來，基本達到預期目標。

一、山東省首家市級民間融資登記服務中心實踐

（一）民間融資風險頻發

山東省淄博市作為魯中“旱碼頭”，民間資本一直較為活躍，像20世紀90年代的淄川區基金會和現在發展的齊魯股權托管中心都為全國所熟知。據初步測算，2012年底，全市民間資本超過200億元，占全部銀行業機構貸款的10%左右。2012年以來，在全國經濟下行壓力加大、民間融資風險頻發背景下，淄博市民間融資風險事件和案件也日益增多。據法院數據，僅2012年一年，民間融資案件超過了1萬余件，同比增長一倍以上，受審率70%，審結率僅10%，引起許多上訪案件發生。許多民間借貸事件成為企業資金鏈斷裂的導火索，部分資金流向不符合國家產業政策的行業，對實體經濟產生的直接和間接影響更加嚴重。如當時牽涉8家銀行墊款1.86億元、貸款逾期3.68億元的嘉周擔保圈風險事件，就涉及民間借貸資金超過1億元。同時，許多風險不斷交叉并層層傳遞，區域經濟金融風險不斷顯現，上訪事件時有發生，社會不穩定因素增多。本次集中爆發的民間融資風險充分暴露出三方面管理盲點：一是自發性。非組織化的個體民間資本都是非理性的自發和追求利潤，本身具有隱蔽性，由此導致高利貸現象頻發。二是無序性。非組織化管理的民間資本游離于國家金融管理部門的監控之外，在民間融資風險事件中，非法集資、暴力討債、非法拘禁等違法犯罪行為時有發生。三是傳染性強。因缺乏組織化管理，民間融資風險事件和案件涉及淄博市所有區縣，直接或間接受影響的居民眾多，風險通過層層傳導，進一步影響到金融和實體經濟。

（二）地方政府疲于應付

面對日益頻發的民間融資風險，淄博市政府一直在積極探索規范發展的有效方式，但效果都不理想，對快速發展的民間融資市場只能隔岸觀火、疲于應付，維穩壓力較大。梳理來看，政府主要采取了兩種方式：一種是通過出臺政策文件，引導民間融資規范化和陽光化，同時打擊非法集資和高利貸，規范市場秩序。由于存在市場失靈、相關法律法規難以出臺等原因，該方式不僅沒能促進民間融資市場規范發展，反而暴露出更多問題。如2012年末，淄博市在工商局注冊成立的帶有投資、咨詢字樣的民間融資中介公司超過500家，大部分通過高息吸引民間資本，然后進行不規范投資，帶來一系列問題。另一種是大力發展小額貸款公司等機構吸納民間資本，引導其規范發展。該方式對大額民間資本進行組織化管理并取得了一定效果，但存在三方面不足：一是門檻較高，對市場引導能力有限。《山東省小額貸款公司試點暫行管理辦法》規定，小額貸款公司組織形式是有限責任公司的，注冊資本不低于5000萬元（欠發達縣域2000萬元），應由50個以下股東出資設立；組織形式是股份有限公司的其注冊資本不得低于7000萬元（欠發達縣域3000萬元），應有2至200名發起人；試點期間，小額貸款公司注冊資本上限不超過1.5億元。按此門檻，對大量不成規模、不成建制的小額民間資本引導作用有限。二是小額貸款公司牌照申請難。申請成立小額貸款公司需要省級金融辦批復牌照，出于風險考慮，該牌照取得程序相當嚴格。至2013年末，淄博市僅批復17家小額貸款公司，每個區縣平均不到2家。三是吸引資本有限。截至2012年末，淄博市17家小額貸款公司注冊資本總額19.48億元，法人注冊資本占比59.46%，貸款余額20.4億元，吸收民間投資僅占全市民間資本的不足10%。

（三）融資登記平臺的提出及可行性論證

一邊是民間融資風險頻發，一邊是各種規范措施不見效果，淄博市政府開始探索新的方式，重點針對自發、無序、小額的民間資本進行組織化管理。經多方考察認證，提出了設立民間融資登記服務平臺的思路。地方政府先從理論層面對該方式的有效性進行了論證，認為組織化管理對規范民間融資市場是有效的。組織有多種形式，可以采用企業方式，但引導范圍有限，而民間融資登記服務平臺是一種介于市場和企業之間的俱樂部性質組織，克服了兩種資源配置方式的缺陷，充分發揮了二者的優點，對規范自發、無序的小額民間資本更有效果。在此基礎上，地方政府積極征求有關部門意見，加強協作，穩步推進，確保了融資登記平臺的盡快成立運作。一是2013年年初，淄博市政府抽調市政府辦公廳、市法院、市公安局、市人民銀行有關人員成立了專門應對民間融資風險的全市整頓金融秩序領導小組，指定一名市政府特邀咨詢專家為組長，負責加強民間融資市場管理，探索成立民間融資登記服務平臺。二是2013年上半年，全市整頓金融秩序領導小組多次赴開展民間融資登記服務工作比較早的溫州進行現場調研，同時到山東省其他民間融資登記服務平臺試點縣進行學習，在多次調研論證基礎上，出臺了《民間融資管理暫行辦法》，對金融辦、人民銀行等部門統一規定明確相關職責，為平臺成立營造了良好的外部環境。三是2013年5月8日，淄博市民間融資登記服務中心成立，注冊資本501萬元，山東公正拍賣公司出資301萬，占60%；山東山海股權投資公司、山東皇冠陶瓷有限公司分別出資100萬元，各占20%，為全省第一家、全國第四家市級民間融資登記服務中心。四是中心成立后，地方政府主要領導第一時間督導調研公司成立后運作情況，并做出一系列指示，要求總結經驗、找準不足，確保融資中心的健康運轉。2013年7月，市政府又制定了《關于推動民間融資登記服務中心加快發展的意見》，進一步在政策上加大支持力度。

圖1：山東省首家市級民間融資登記服務中心運作流程

（四）組織化管理框架及運作機制

作為由政府部門牽頭搭建的綜合性服務平臺，融資登記中心是由中心法人主體、參與融資對接的借款人、貸款人、配套服務機構及地方政府有關機構等五方組成的俱樂部。其中，中心法人主體作為政府的代理人，只負責提供信息服務，不從事金融服務。在其內部設立信息部、市場部、風險控制部、綜合部，按照公司制運作，設立完善的法人治理結構，其職責主要是按照中介搭臺、市場運作、契約合規、法律保護的總體要求，廣泛收集和發布民間融資的供求信息，促進融資雙方實現直接對接，支持和保護合法的民間融資行為，培育和維護競爭有序的民間融資環境。參與融資對接的借款人、貸款人是俱樂部參與主體，通過平臺完成融資對接，并按比例繳納服務費。配套服務機構的主要作用是為民間融資提供法律咨詢、財務審計、資產評估、融資擔保、合約公正、銀行結算等綜合型“一站式”服務。地方政府有關機構主要職能是通過出臺法律法規、打擊非法集資，力促更多民間資本進入中心登記備案，為中心運轉營造良好的市場環境。

中心主要業務內容有兩部分：一是融資登記。根據民間借貸的需求，融資中心設立信息咨詢、信息登記、信息查詢、信息發布、融資對接等窗口，公民、企業法人和其他民間借貸主體可以通過中心信息系統登記、發布、查詢融資信息。二是融資撮合服務。中心建立規范的操作流程和融資合同，通過中心借貸雙方進行充分撮合，商談對接，依法實現借貸交易。詳細運作流程見圖1。

（五）運作規模及初步成效

中心自2013年5月份運行一年來，在引導民間融資規范化、陽光化方面取得了初步效果。

1.民間融資登記備案制。該中心運行一年來，共登記405筆，金額12.51億元。其中，借款人登記129筆，金額9.7億元；貸款人登記276人，金額2.81億元；撮合成交99筆，金額3.18億元（存在貸款人資金重復出借）。累計接待咨詢人員萬余人次，市場開始逐步認可民間融資登記方式。

2.融資投向。在當前企業特別是小微企業融資難、融資貴背景下，中心為部分中小企業和三農經濟提供了資金支持。在成交的3.18億元資金中，投向中小微企業19359萬元，占比60.88%；投向“三農”用戶6127萬元，占比19.27%；投向個體工商戶6314萬元，占比19.86%。如桓臺縣某養殖專業合作社與山東布萊凱特黑牛股份有限公司簽訂戰略合作協議，為擴大養殖規模，急需發展資金，經融資中心積極撮合，成功融資200余萬元；高新區某機加工企業，為加快企業創新發展，解決技術轉型過程中資金需求，經融資中心認真調研，并向貸款人積極推介后成功融資700余萬元。

3.資金撮合成交機制。運行一年成交的3.18億元資金中，采取抵押、擔保、信用方式的分別占比60%，30%、10%，抵押主要以房產、土地、車輛為主，由于中心提供的良好風險防范措施和規范的操作流程，確保了資金使用到期無一違約，而且資金到期后，雙方合作的積極性非常高，對民間融資規范化發展、減少糾紛起了良好的示范作用。

4.融資定價機制。運行一年成交的3.18億元資金中，借款期間為3個月以內、3—6個月、6個月—1年內的分別占比11%、36%、49%，個別存在以股權方式進行投資的借款，期限超過1年。月利率一般在15‰—20‰，平均約為18‰。雖然需求資金遠大于供給資金，有可能成交利率很高，但中心規定，融資上方可以根據實際情況和市場行情自行在書面借款合同中約定借款利率，但最高不得超過銀行同期同類貸款基準利率的4倍（保含利率本數），所以能夠確保民間融資利率不畸形發展。

二、民間融資登記服務中心的組織化管理

（一）運行規則

相對于單純通過市場和小額貸款公司等規范民間資本市場的方式，中心運作模式充分吸取了雙方優勢，運用俱樂部組織運作機理，建立了有效的外部規則：一是進行備案登記。中心要求大量自發、無序發展的小額民間資本必須先備案登記，才能開展融資對接，對大量地下民間資本實現了陽光化管理。二是開放性準入退出機制。中心對民間資本進入、退出均無限制，對登記資金額度也無明確要求，借款人、貸款人均可免費登記備案，如果運作得當，能夠吸引大量的小額民間資本進駐登記和撮合對接，實現了規模化運作。三是中心內融資對接實行完全的市場化運作。資金供求雙方交易信息、利率、融資對接情況，均在平臺登記備案，在中心內部參與融資對接的資金供求雙方，可以充分利用透明的市場信息進行自主交易。四是有利于引導民間融資規范化發展。中心內部民間資本的規范化運作，定期公布融資利率情況，對資本市場會產生潛移默化的影響，市場規范化程度不斷提高。

（二）信息共享機制

傳統自發、無序的民間融資市場主要依靠資金供需雙方點對點的融資對接，信用信息分散，雙方均需要付出巨大的搜尋成本，中心下的民間融資市場建立了充分的信息共享機制，提高了資金對接效率。一方面，通過中心信息系統，公民、企業法人和其他民間融資主體可以隨時登記、發布、查詢融資信息，融資雙方可以及時掌握民間融資市場資金供求情況、利率價格及投資行業等，能夠有效破解信息不對稱問題。另一方面，通過中心融資對接平臺，資金供需雙方有了更多選擇余地，實現了點與面的融資對接，提高了資金使用效率。同時，在中心經常交易的資金借貸雙方，彼此資金、財務狀況、信用情況都比較熟悉，增加了合作的機會，有助于形成良好市場秩序。

（三）多層次風險過濾

中心通過建立多層次的風險控制和處置機制，來優化組織外部規則，確保效率遠遠優于自發、無序的民間融資市場。其控制風險的措施主要包括：一是堅持規范運作。提供規范的借款合同，嚴格按照服務流程辦理貸款事宜，借助專業機構形成風險把控的配套服務體系。二是堅持有效擔保。保證貸款人的合法權益，每一筆借款都落實有效抵、質押和擔保，確保抵、質押物無任何產權糾紛，出現違約時，確保抵押權有效實現。三是堅持嚴謹審慎。把好借款人選擇關、來源合法關和借貸當事人證件、文本資料真實關。四是在融資中心出現借貸糾紛后，法院會建立快速綠色通道，根據相關法律規定優先立案處理，較好地避免了高利貸和非法集資行為的發生。目前，中心撮合資金到期無一出現違約，沒有引起糾紛，中心內部運作的民間資本實現了利益最大化。

（四）標準化契約設計

民間融資市場的借款人與貸款人之間是一種特殊的委托代理關系，與傳統無序的民間融資市場比較，融資登記服務中心從多個角度構建了標準化的契約，確保了融資對接的規范性、流程化。一是設計了完善的借款合同。不同于傳統市場的白條，中心設計了完善的借款合同，確保出險糾紛能夠依法解決。二是制定了嚴格的操作流程。在信息登記、融資對接、擔保約定、資金管理、違約處理等各個環節都制定了嚴格的撮合程序和流程控制，在融資對接的各個環節都進行標準化契約設計，進行過程控制。三是加強事后監督和契約管理。融資對接雙方達成協議后，中心在銀行賬務跟蹤、資料跟蹤審查等方面都有詳細的配套措施，確保委托代理雙方能夠順利實現合理的利率、風險控制、資金投向等共同目標。

（五）全方位監督機制

中心構建了全方位的監督機制，呈現制度化與道德驅動相結合的自律特征，從而塑造了一個低成本的監督鏈條。首先是政府層面的外部監督。地方政府出臺《淄博市民間融資管理暫行辦法》，對相關部門明確相關職責，加強對民間融資的管理監督，對高利貸、非法集資行為進行嚴厲打擊。其次是中心的內部監督。中心規定進駐平臺資金要嚴守三條底線：一是出借資金必須為自有合法資金，不得非法集資，不得套取銀行信貸資金；二是民間融資利率不得超過人民銀行規定的同期同類貸款基準利率的4倍；三是妥善解決融資業務糾紛，不得采取暴力方式追債。再次是融資雙方的自我監督。進駐中心資金雙方均在中心備案登記，融資對接雙方達成協議前，也會充分調查了解彼此的資金及信用情況，在行為和思維方式上具有很強的趨同性，容易形成群體信譽機制。最后是中介配套機構的過程監督。中心引入了法律咨詢、財務審計、資產評估、融資擔保、合約公正等中介機構，建立了與相關部門協調有序聯動服務機制，他們在為融資雙方提供服務的同時，會對雙方資產和信用進行登記和評價，起到了過程監督的作用。

三、民間融資登記服務中心面臨的制約因素及發展前景

（一）組織化管理是當前規范民間融資市場的合理選擇

內部規則是分散個體追求自身利益最大化過程中，相互作用而形成的彼此認同的秩序，它是個體交往過程中自發產生的。個體也可以形成組織，組織內部通過命令—服從方式貫徹某種特定目的，從而形成強制個體服從的外部規則。組織的優勢就在于，彌補個體與內部規則互動過程中可能出現的一系列失誤。對民間融資市場進行組織化管理，通過確立有效的外部規則，較好地避免了內部規則的缺陷，有利于引導市場陽光化、規范化發展。一是外部規則確定后，民間融資市場的交易不再是自發的、無序的，而是有規則、有條理的，這種交易方式大大降低了市場波動和不確定的風險，使得組織內部有了一種“安全保障機制”。二是外部規則確定后，在組織內部有了信息交流、溝通和目標一致的行動，這有助于交易雙方積累有關的技術和環境信息并共享這些信息。三是外部規則確定后，組織內部經營規模可以大大超過個體交易規模臨界點而不增加交易費用，降低了交易成本，實現了規模化運作。

（二）政府需要在民間融資平臺構建上發揮組織協調作用

“在大多數場合，為了確使規則得到遵守，我們稱之為政府的那種組織卻是不可或缺的”（哈耶克，2000）。政府的功能體現在兩方面：一是強制實施某些規則。二是提供信息服務，不參與任何金融服務。在民間融資市場組織化管理過程中，作為政府必須發揮更大的作用。目前，中心撮合資金3億元左右，僅為淄博市民間融資市場規模200億的1%左右，公司成立以來已累計投入200余萬元，收取的中介費用難以覆蓋成本。對于業務發展緩慢的原因主要有三方面：一是目前我國民間融資立法進程嚴重滯后。現行法律規范主要分散于《民法通則》、《合同法》和最高人民法院司法解釋，沒有形成系統的法律規定，也沒有統一主管部門實施監管。基于此，地方政府探索民間融資規范化、陽光化，試行民間融資備案管理，對于探索完善民間借貸法律體系、創新民間借貸監管手段具有一定積極意義，然而由于沒有立法保護，目前地方政府無法對登記備案實行強制管理。二是借貸人雙方存在較大顧慮。對貸款人來說，在無強制要求的前提下，出于個人隱私泄密、稅收追繳、產生不良信用記錄等擔憂，很難主動去登記備案。三是市場環境尚需改善。目前登記資金嚴重供不應求，大部分民間資金仍在無序的市場交易，獲取高額的利益，也積累了大量的風險。

（三）組織化管理的民間融資市場發展方向有待外部規則與內部規則競爭結果而定

經濟學家認為，組織的外部規則與個體的內部規則是在沖突與協調中不斷創新發展的。一方面，組織的制度創新活動可能有利于內部規則的形成，因為組織占有更多的資源，對特定環境的認識可能更全面、更敏銳，即使組織的創新活動本身是低效率的，但它形成的相關知識卻可以節約其他的創新成本。另一方面，組織認識到自身的局限性，可以從內部規則的演進中吸收有用的知識，來改造外部規則，從而使外部規則的運行效率提高。再者，內部規則與外部規則在一定條件下會出現競爭，外部規則之間也會出現競爭，進而實現相互促進。同時，大多數經濟學家認為，組織具有的強制力往往導致外部規則的越界，其面臨知識分散化環境也會無能為力，相對組織來說，依靠內部規則形成的自發秩序更有利于有效利用分散化的知識。所以，對組織化管理的民間融資市場的發展方向，是主要依靠外部規則從而繼續維持目前俱樂部組織運作方式，還是依靠內部規則從而交給市場個體自我完善，還要看兩者競爭發展的結果而定。

四、簡要結論

盡管淄博市民間融資市場的組織化進程目前還處于起步和探索階段，但通過該案例我們可以得出如下幾點基本結論：第一，分散、無序和相對低效運行的民間借貸，可以借助類似于俱樂部性質的民間融資登記中心的組織方式加以有效疏導和管控；第二，組織化的比較優勢在于，可以就此確立統一的游戲規則，充分的信息共享、多層次風險過濾、標準化契約設計和全方位監督機制，進而實現其規模化和規范化。第三，市場化的指導，使政府在其中邊界明確，進退自如，民間融資登記中心自身財務可持續。因此，由政府主導的俱樂部機制可以成為目前疏導和管控民間融資市場的可行方式之一。

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Organizational Efficiency of Private Lending:Shandong’s First Municipal Private Financing Registration and Service Center Case

Chen Baowei
（PBC Zibo Sub-branch，Shandong Zibo 255000）

Based on the study of the Shandong’s first municipal Private Financing Registration and Service Centre，this paper regards the center as a government-led institutional arrangement.Clubs in nature，it can make effective external rules，achieve a reasonable interaction between the government and the market.Its successful operation will improve the efficiency of financing but about spontaneous and disorderly capital，promote the private financing market's standardization and sunny development.Under the background of the risk-prone private financing，the center is of strong practical significance.

private financing market，effect analysis，club mechanism

F830

B

1674-2265（2014）09-0014-06

（責任編輯 劉西順；校對 XR，XS）

2014-8-15

陳寶衛，男，山東高青人，供職于中國人民銀行淄博市中心支行。